周　南／口述　宗道一等／整理

起草《基本法》

中英聯(lián)合聲明正式簽訂以后的一個(gè)重要任務(wù)，就是起草《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡(jiǎn)稱《基本法》)。

《基本法》起草，我也參與了，以姬鵬飛為主任委員，委員共59人，內(nèi)地委員36人，香港委員23人，負(fù)責(zé)起草《基本法》。從1985年到1990年，起草委員會(huì)用了四年八個(gè)月的時(shí)間起草《基本法》，共擬訂了9章160條，經(jīng)過第九次全體會(huì)議表決通過，最后提交全國(guó)人大全體會(huì)議審議通過。

《基本法》的主要任務(wù)是:將中英聯(lián)合聲明附件中的關(guān)于中國(guó)對(duì)香港的具體方針政策細(xì)化，并且以法律的形式表述出來(lái)，形成以后特區(qū)的根本大法。這里特別規(guī)定了中央和特區(qū)的關(guān)系問題，特區(qū)的政治體制問題，居民的權(quán)利和義務(wù)問題，經(jīng)濟(jì)、科教、文體、宗教、勞工問題，也就是按中英聯(lián)合聲明的基本內(nèi)容進(jìn)一步加以充實(shí)。香港還組織了以安子介為主任，由各界人士廣泛參加的《基本法》咨詢委員會(huì)。

起草工作大致經(jīng)過了四個(gè)階段。1985年7月到1986年4月，主要是起草委員會(huì)運(yùn)作機(jī)制的建立和《基本法》結(jié)構(gòu)的形成。1986年5月到1988年4月，主要是《基本法(草案)征求意見稿》的形成。1988年5月到1989年2月，完成了《基本法(草案)》。從1989年2月到1990年2月就是《基本法(草案)》的修改和完善了。

在這4年多時(shí)間里，起草委員會(huì)一共舉行了9次全體會(huì)議，25次主任委員會(huì)議，2次主任委員擴(kuò)大會(huì)議，73次專題小組會(huì)議，3次總體工作小組會(huì)議，5次區(qū)旗區(qū)徽評(píng)選委員會(huì)會(huì)議，其中以“中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系”及“政治體制”兩個(gè)專題小組舉行的會(huì)議最多，分別是17次和19次。

在起草委員會(huì)會(huì)議和各種專題小組會(huì)上，大家各抒己見。對(duì)有爭(zhēng)論的問題，都采取反復(fù)討論、民主協(xié)商的辦法，逐一解決。即使是個(gè)別委員的意見，同樣予以保留，供起草委員會(huì)討論、決定。起草委員會(huì)也通過各種方式和渠道廣泛征求意見。

《基本法》的起草過程是非常開放的。每次會(huì)議，都及時(shí)向咨詢委員會(huì)或?qū)ｎ}小組通報(bào)，并隨時(shí)向香港和內(nèi)地的記者作詳細(xì)的介紹。起草的每一個(gè)步驟都在報(bào)刊上有報(bào)道。1988年7月，英國(guó)外交大臣杰弗里?豪在下議院聽證會(huì)上也承認(rèn)，香港《基本法》“起草過程非常公開，起草委員會(huì)內(nèi)能自由交換意見，起草過程中已公布的信息十分豐富”。

《基本法》“宜粗不宜細(xì)”

《基本法》的起草是在小平同志直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。他從一開始就主張《基本法》“宜粗不宜細(xì)”，以免給未來(lái)特區(qū)造成被動(dòng)。他還主張起草工作不要拖得太久，要早日公布，使港人放心。其中的一些重要問題，也是他拍板決定的。

《基本法》的核心問題是未來(lái)香港特區(qū)政府的政治體制問題。中英聯(lián)合聲明沒有講得那么具體，《基本法》起草就要具體化了。香港回歸后應(yīng)該實(shí)行什么樣的政治體制?當(dāng)年確定香港特區(qū)的政治體制的基本出發(fā)點(diǎn)和立法宗旨，就是要在回歸之后確保香港的長(zhǎng)期繁榮和穩(wěn)定，而穩(wěn)定又是基礎(chǔ)，沒有穩(wěn)定也就不可能有發(fā)展和繁榮。

小平強(qiáng)調(diào)指出:“香港要穩(wěn)定。中國(guó)恢復(fù)行使主權(quán)以后，香港人執(zhí)政，香港也應(yīng)該穩(wěn)定。這是個(gè)關(guān)鍵?！彼终f(shuō):“香港的穩(wěn)定，除了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以外，還要有個(gè)穩(wěn)定的政治制度。這一點(diǎn)很重要?！痹凇痘痉ā菲鸩葸^程中，他著重指出:香港未來(lái)的政治制度不能夠完全西化。引進(jìn)民主機(jī)制也必須采取循序漸進(jìn)的方針。

當(dāng)時(shí)，《基本法》起草委員會(huì)里邊也有英國(guó)的代理人，西方的代理人。在《基本法》起草過程中，他們就鼓吹搞三權(quán)分立，搞議會(huì)民主，搞立法主導(dǎo)，用這種方式來(lái)制定香港特區(qū)的政治體制。有一個(gè)起草小組，還提出了一份搞西方民主制的草案，在小平的上述講話之后，便撤回了那份草案。按照小平的思想，在制定政治體制的問題上，保證穩(wěn)定的考慮是第一位的。

歷來(lái)都是港督一人專政，什么時(shí)候提出要實(shí)行民主

與此同時(shí)，港英當(dāng)局又提出要“還政于民”，要“加速民主進(jìn)程”，要盡早實(shí)現(xiàn)“普選”和“代議制”。英國(guó)統(tǒng)治香港100多年，完全是一個(gè)人專政，港督專政，毫無(wú)民主可言。為什么在即將撤出香港之際，突然那么熱衷想要搞“大民主”，搞“全民普選”，搞所謂“還政于民”呢?

其實(shí)，港英當(dāng)局提出“還政于民”只不過是個(gè)策略?！斑€政于民”一說(shuō)由來(lái)已久。根據(jù)當(dāng)年英國(guó)殖民部的檔案記載，當(dāng)英國(guó)方面看到中國(guó)的解放戰(zhàn)爭(zhēng)取得節(jié)節(jié)勝利，可能沖擊到它在香港的統(tǒng)治時(shí)，就和美國(guó)共同謀劃怎么樣打“民意牌”，并由當(dāng)時(shí)的港督楊慕琦提出了一個(gè)“政改方案”，包括組成一個(gè)部分華人參加的所謂“市議會(huì)”和“改變立法局成分”，美其名曰“還政于民”，以達(dá)成讓香港居民打頭牌，用“以華制華”的手段，來(lái)阻撓香港回歸中國(guó)。用楊慕琦自己的話說(shuō)，這樣做可以“抵制中國(guó)收回香港”。后任港督葛量洪也說(shuō)這樣可以“通過民意來(lái)改變香港回歸的歷程”。后來(lái)，他們看到新中國(guó)剛成立，沒有在短期內(nèi)解決香港問題的打算，便又縮回去，把“政改方案”收起來(lái)束之高閣，繼續(xù)搞他的港督一人專政的體制。等到中英關(guān)于香港問題的談判開始，他們估計(jì)這次恐怕要交權(quán)了，就不想交給我們，所以又重提要“還政于民”，要搞“議會(huì)民主”。

小平同志說(shuō):“現(xiàn)在的香港的政治制度就不是實(shí)行英國(guó)的制度，美國(guó)的制度，今后也不能照搬西方的一套?！薄叭绻惨瞻幔斐蓜?dòng)亂，那是很不利的?，F(xiàn)在如果照搬，比如搞三權(quán)分立，搞英美的議會(huì)制度，并以此來(lái)判斷是否民主，恐怕不適宜?！?/p>

小平同志嚴(yán)肅地指出:“這是個(gè)非常嚴(yán)重的問題?！毕愀?00多年，一個(gè)半世紀(jì)，20任港督歷來(lái)都是港督一人專政，一個(gè)人說(shuō)了算，政治、軍事大權(quán)集于一身，他既是港督又是駐軍最高司令。什么時(shí)候提出要實(shí)行民主?是中英簽訂聯(lián)合聲明以后才突然提出要實(shí)行民主，要在立法局搞直接選舉。過去他隨時(shí)可以委任議員，隨時(shí)可以撤換議員。港督都是由英國(guó)政府直接任命的，沒有經(jīng)過任何選舉。在要撤退的時(shí)候，忽然要搞民主。說(shuō)穿了，無(wú)非還是要玩弄“以華制華”的策略，為香港的平穩(wěn)過渡設(shè)置障礙。后來(lái)我們說(shuō)，中國(guó)也不反對(duì)搞民主，但是我們不能一夜之間搞“大民主”啊!總得有個(gè)過程，循序漸進(jìn)，一步一步來(lái)嘛!

小平同志還說(shuō):“對(duì)香港來(lái)說(shuō)，普選就一定有利?我不相信。比如說(shuō)，我過去也談過將來(lái)香港當(dāng)然是香港人來(lái)管理事務(wù)，這些人用普遍投票的方式來(lái)選舉行嗎?我們說(shuō)這些管理香港事務(wù)的人，應(yīng)該是愛祖國(guó)、愛香港的香港人，普選就一定能選出這樣的人來(lái)嗎?”“即使普選，也要有一個(gè)逐步的過程，要一步一步走。”

要搞行政主導(dǎo)，不能搞立法主導(dǎo)

此外，還有一個(gè)均衡參與的問題。馬上搞普選，可能把一批街頭政治家，搗亂搗得厲害的人選上。香港是多元的社會(huì)，各行各業(yè)的代表人物就進(jìn)不了立法會(huì)。原來(lái)就有個(gè)功能團(tuán)體。什么叫功能團(tuán)體呢?不同職業(yè)、行業(yè)的人，通過間接選舉，選為立法局議員，保證立法局里有他們的代表，這樣才能體現(xiàn)均衡參與。

后來(lái)，有人提出要將行政主導(dǎo)改為立法主導(dǎo)。立法主導(dǎo)是怎么回事呢?立法主導(dǎo)就是哪一個(gè)政黨或者政治團(tuán)體在立法局取得了多數(shù)，就變成執(zhí)政黨，就像西方議會(huì)似的，立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力很大。香港不行。我們說(shuō)要搞行政主導(dǎo)，不能搞立法主導(dǎo)，就是行政方面給予較大的權(quán)力，行政長(zhǎng)官不是由立法會(huì)產(chǎn)生，而是另外由選舉團(tuán)間接選舉產(chǎn)生，中央任命。立法局引進(jìn)民主制度，要采用循序漸進(jìn)的方針，逐步擴(kuò)大立法局議員由直選產(chǎn)生的比例，功能團(tuán)體不能廢除，均衡參與還要堅(jiān)持，只有這樣才能保持香港的長(zhǎng)期穩(wěn)定繁榮。因?yàn)檫@符合香港的實(shí)際情況。這項(xiàng)原則已經(jīng)體現(xiàn)在《基本法》的許多條文中。如果說(shuō)回歸后行政主導(dǎo)的原則還執(zhí)行得不夠充分，那就應(yīng)該切實(shí)加強(qiáng)對(duì)這一原則的認(rèn)真貫徹，而決不應(yīng)該是取消或者改變行政主導(dǎo)的原則。

《基本法》并沒有規(guī)定在2007年之后，現(xiàn)行的行政長(zhǎng)官和立法會(huì)的選舉辦法一定要作出改變。改或不改以及如何改，“循序漸進(jìn)”應(yīng)該如何“進(jìn)”，以及“進(jìn)”到什么程度，這些問題都應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，看是否有利于維護(hù)香港的繁榮和穩(wěn)定而定。而且在處理這一問題的時(shí)候，還必須考慮到中央與地方的關(guān)系。在有關(guān)問題上，中央應(yīng)該行使其主導(dǎo)權(quán)。按照《基本法》的規(guī)定，只有在時(shí)機(jī)和條件成熟的時(shí)候，才能實(shí)現(xiàn)“雙普選”的最終目標(biāo)。《基本法》里規(guī)定的政治體制，就是根據(jù)小平同志的思想制定的。所以說(shuō)，沒有小平同志關(guān)鍵時(shí)候的關(guān)鍵指示，又要搞亂了。

小平同志在指導(dǎo)香港問題解決的過程中，特別是在制訂《基本法》的過程中，對(duì)“一國(guó)兩制”的構(gòu)想作了進(jìn)一步發(fā)展和明確闡述，全面認(rèn)識(shí)和理解這些闡述，是準(zhǔn)確貫徹“一國(guó)兩制”和《基本法》的前提條件?！耙粐?guó)兩制，港人治港，高度自治”，就是一個(gè)簡(jiǎn)化的說(shuō)法。

一國(guó)兩制

小平同志講“一國(guó)兩制”必須是在“一國(guó)”的前提下的“兩制”。兩種制度，都不能變。沒有“一國(guó)”的前提，也就沒有“兩制”可言。既要尊重“兩制”，更要尊重“一國(guó)”的大前提。因此不能只講“兩制”，不講“一國(guó)”，更不能把香港搞成個(gè)事實(shí)上的“兩國(guó)兩制”?！耙粐?guó)”是個(gè)大前提，大主體。只有我們堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持社會(huì)主義制度這么一個(gè)大的主體，才能容許我們身旁邊的小地區(qū)繼續(xù)實(shí)行資本主義。他講有自由化思想的人想搞全盤西化。如果現(xiàn)在講不變，那么兩個(gè)都不能變。如果大陸變了，香港的“一國(guó)兩制”也就吹了。

“‘一國(guó)兩制除了資本主義，還有社會(huì)主義，就是中國(guó)的主體，十幾億人口的地區(qū)堅(jiān)定不移地實(shí)行社會(huì)主義?！薄爸黧w是很大的主體，社會(huì)主義是在十幾億人口地區(qū)的社會(huì)主義，這是個(gè)前提，沒有這個(gè)前提不行?！薄罢怯捎谟辛诉@個(gè)大前提和大主體，才可以容許在自己身邊，在小地區(qū)和小范圍內(nèi)實(shí)行資本主義?！薄拔覀儗?duì)香港、澳門、臺(tái)灣的政策也是在國(guó)家主體堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上制定的?？粗袊?guó)的政策變不變，也要看這方面變不變。老實(shí)說(shuō)，如果這方面變了，也就沒有香港的繁榮和穩(wěn)定。”

“講不變，應(yīng)該考慮整個(gè)政策的總體，各個(gè)方面都不變，其中一個(gè)方面變了，都要影響其他方面。‘一國(guó)兩制也要講兩個(gè)方面。一方面，社會(huì)主義國(guó)家允許一些特殊地區(qū)搞資本主義，另一方面，也要確定整個(gè)國(guó)家主體是社會(huì)主義。否則，怎么能說(shuō)‘兩制呢?那就變成‘一制了。有資產(chǎn)階級(jí)自由化思想的人希望中國(guó)大陸變成資本主義，叫做‘全盤西化。在這個(gè)問題上，思想不能片面。不講兩個(gè)方面，‘一國(guó)兩制幾十年不變就行不通了?！?/p>

有人硬要說(shuō)，強(qiáng)調(diào)“一國(guó)的前提”，就等于不要“兩制”，就等于不要香港的“高度自治”，這種說(shuō)法是毫無(wú)道理的，這實(shí)際上是只許他們曲解“高度自治”，而不許人家講“一國(guó)的前提”。英國(guó)方面多次使用這種解釋，企圖使香港脫離“一國(guó)”的軌道，想要把香港特區(qū)變成個(gè)獨(dú)立或半獨(dú)立的“政治實(shí)體”。

為了明確這一點(diǎn)，《基本法》開宗明義第一條就規(guī)定:香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分離的部分。在有關(guān)中央與地方關(guān)系的部分，首先明確規(guī)定香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)的一個(gè)地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。這都是涉及國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整、貫徹“一國(guó)”前提的重要規(guī)定，是絕對(duì)不能含糊的。

港人治港

小平同志說(shuō):“‘港人治港要有個(gè)界限和標(biāo)準(zhǔn)，就是必須以愛國(guó)者為主體的港人來(lái)治理香港。未來(lái)香港特區(qū)政府的主要成分應(yīng)是愛國(guó)者?！敝劣跇?biāo)準(zhǔn)，他講得比較寬:“什么叫愛國(guó)者，愛國(guó)者的標(biāo)準(zhǔn)是尊重自己的民族;誠(chéng)心誠(chéng)意維護(hù)祖國(guó)恢復(fù)行使對(duì)香港的主權(quán)，不損害香港的繁榮和穩(wěn)定。”“我們不要求他們都贊成中國(guó)的社會(huì)主義制度，只要求他們愛祖國(guó)，愛香港?！蹦切┮磳?duì)中國(guó)恢復(fù)主權(quán)甚至要打倒中央政府的、甚至當(dāng)眾燒毀《基本法》的人，能算是愛國(guó)者嗎?以這些人為主體，行嗎?

小平同志還說(shuō):“在過渡時(shí)期的后段的六七年內(nèi)，要由各行各業(yè)推薦一批年輕能干的人參與香港政府的管理，以便于管理1997年以后的香港。參與者的條件只有一個(gè)，就是愛國(guó)者，也就是愛祖國(guó)、愛香港的人。1997年在香港執(zhí)政的人還是搞資本主義制度，但他們不能做損害祖國(guó)利益的事，不做損害香港同胞利益的事?！?/p>

高度自治

“高度自治”不是完全自治，是“在《基本法》框架內(nèi)的高度自治”。而且這種“高度自治”并不是香港特別行政區(qū)所固有的，而是由中央人民政府所授予的?！痘痉ā芬?guī)定了對(duì)香港的政策是1997年后特別行政區(qū)內(nèi)部實(shí)行高度自治，體現(xiàn)了對(duì)港人的極大的信任，同時(shí)也規(guī)定特別行政區(qū)是直屬于中央人民政府管轄的，國(guó)防、外交由中央政府直接管理。此外，還規(guī)定了《基本法》的解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以及第二十三條“反顛覆條款”，這些都是十分重要的?！案廴酥胃邸保覀冋f(shuō)話是算數(shù)的。回歸以后，中央從來(lái)沒有干預(yù)過《基本法》規(guī)定的屬于香港特別行政區(qū)高度自治范圍內(nèi)的事務(wù)。

小平同志諄諄告誡大家:“切不要以為香港的事全由香港來(lái)管，中央一點(diǎn)都不管，就萬(wàn)事大吉。這種想法不實(shí)際。保持中央的權(quán)力對(duì)香港有利無(wú)害?！薄叭绻醒氚咽裁礄?quán)力都放棄了，就會(huì)出現(xiàn)一些混亂，損害香港的利益。所以，保持中央的某些權(quán)力，對(duì)香港是有利無(wú)害的。如果香港發(fā)生動(dòng)亂，那就非干預(yù)不可?！薄?997年后香港人罵中國(guó)共產(chǎn)黨，罵中國(guó)，我們還是允許他罵。但是如果變成一個(gè)在‘民主的幌子下反對(duì)大陸的基地，怎么辦?那就非干預(yù)不可?！?/p>

“有些人擔(dān)心干預(yù)，但有的干預(yù)是必要的，問題是這些干預(yù)有利于香港人，有利于香港的穩(wěn)定繁榮，還是損害香港人的利益，損害香港的穩(wěn)定和繁榮。如果有利于港人的利益，有利于香港的穩(wěn)定和繁榮，為什么不歡迎呢?”

中英協(xié)議達(dá)成以后，小平同志就又一次告誡我們:“對(duì)于中英聯(lián)合聲明應(yīng)該想到，總會(huì)有些人不打算徹底實(shí)行。某種動(dòng)亂的因素，搗亂的因素，不安定的因素，總是會(huì)有的。老實(shí)說(shuō)，這樣的因素不會(huì)來(lái)自北京，卻不能排除存在于香港內(nèi)部，也不能排除來(lái)自某種國(guó)際力量?！边@就講清楚了中央與地方之間的辯證關(guān)系。

后來(lái)事態(tài)的發(fā)展，充分證明了小平同志的英明預(yù)見?；貧w以后，怎么辦，按照他老人家的一系列指示和《基本法》的規(guī)定辦就是了，不需要管的不管，不干預(yù)，需要管的就是要理直氣壯地去管，既要不干預(yù)又要有所作為，這兩者也是個(gè)辯證統(tǒng)一的關(guān)系，不宜作片面理解。依我看，小平同志對(duì)香港問題的一系列重要指示并沒有過時(shí)，時(shí)至今日，這些指示仍然具有深刻的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。■

(整理者單位:浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院中國(guó)外交人物所。參加整理的還有:金筱、傅錚錚、吳惠娟、彭娌娌、陸嬋、黃聰聰。)