陳艷紅 陳向陽

改革開放以來,以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革以及與之配套的相關(guān)政治、社會(huì)體制變革促使我國整個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型,城市社區(qū)也隨之凸現(xiàn)了一系列新變化:城市社區(qū)人口的集中增長,家庭結(jié)構(gòu)、核心家庭的內(nèi)部關(guān)系以及親戚群體關(guān)系的變化,社會(huì)利益群體的分化和多元利益主體的形成,社區(qū)自治中居民參與規(guī)模和形式的變化,尤其是公民權(quán)利與社會(huì)權(quán)利的擴(kuò)大以及參與感、社區(qū)認(rèn)同感的增強(qiáng)等。城市社區(qū)治理主體由單一主體日益向多元主體轉(zhuǎn)變,給社區(qū)治理帶來新氣象的同時(shí),也引發(fā)了一系列矛盾。落實(shí)黨的十七大關(guān)于“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”的精神,社區(qū)各治理主體必須走向良性的多元互動(dòng)。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致社區(qū)治理主體的多元化

社區(qū)治理指在一定的地域范圍內(nèi)由“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)”共同管理社區(qū)公共事務(wù)、推進(jìn)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的活動(dòng)。伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型,受社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和體制發(fā)展變化的影響,城市社區(qū)的治理主體呈現(xiàn)出多元化趨勢,由黨和政府單一管理主體逐漸演變成包括社區(qū)黨組織、政府、居民委員會(huì)、社區(qū)營利性組織、非營利性組織以及社區(qū)居民在內(nèi)的多元化管理主體。

1.城市社區(qū)居民結(jié)構(gòu)及居民需求的多元化。改革開放后社會(huì)中出現(xiàn)了自由流動(dòng)的資源和自由活動(dòng)的空間,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城市社區(qū)居民近乎同質(zhì)的身份在市場經(jīng)濟(jì)體制的沖擊下逐漸異質(zhì)化,導(dǎo)致原有的社會(huì)城市基層管理架構(gòu)——單位體制和街居體制相繼減效或失靈。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,企業(yè)社會(huì)職能的剝離,城市居民由“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”、“社區(qū)人”。據(jù)中國民政部20世紀(jì)90年代中期的一項(xiàng)調(diào)查顯示中國城市人口結(jié)構(gòu)已出現(xiàn)三個(gè)比較明顯的變動(dòng)趨勢,即人口老齡化、“無單位歸屬人員”日益增多以及外來人口增多。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社區(qū)居民的公民自主意識逐漸提高,產(chǎn)生了對獲取更多更好的公共物品和維護(hù)自身權(quán)益的需要,不僅要求社區(qū)為其生活質(zhì)量的提高、人的現(xiàn)代化提供可靠的社會(huì)支持,而且要求社區(qū)能夠充分提供社會(huì)保障、社會(huì)安全以及公共服務(wù)。比如,人口老齡化勢必要求每個(gè)社區(qū)都要為眾多的老年人提供良好的生活環(huán)境和生活條件,提供良好的文體娛樂、醫(yī)療保健和公共安全等服務(wù);“無單位歸屬人員”的增多,客觀上要求城市發(fā)揮更大的公共管理和公共服務(wù)功能;外來人口的增多給城市社區(qū)的環(huán)境整潔、治安秩序、計(jì)劃生育、人口管理、就業(yè)安置等工作帶來了新的壓力等等。社區(qū)居民不再一味地被動(dòng)等待自己的物質(zhì)和精神需求得到滿足,而是開始主動(dòng)參與社區(qū)的政治、社會(huì)等各項(xiàng)事務(wù),使社區(qū)成為其社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)平臺。因此,無論是滿足多元化的居民需求,還是實(shí)現(xiàn)多元化的居民管理或自治都意味著社區(qū)治理主體走向多元化。

2.城市社區(qū)利益主體和實(shí)現(xiàn)方式的多元化。首先,現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,使原來依附于政府的企事業(yè)單位正式成為相對獨(dú)立的利益主體并進(jìn)駐社區(qū)。其次,單位組織與個(gè)人間的分離,使單位不再是個(gè)人利益的唯一載體,還出現(xiàn)了許多新型的利益載體如物業(yè)管理公司等。再次,隨著“單位人”向“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)化,居民或其組織都有在社區(qū)范圍表達(dá)自己利益參與社區(qū)管理的內(nèi)在要求,除社區(qū)居委會(huì)以外,還出現(xiàn)了業(yè)主委員會(huì)等利益主體。市場經(jīng)濟(jì)是一個(gè)個(gè)性化的經(jīng)濟(jì),多元利益主體格局的形成,促使了社會(huì)個(gè)體自主意識的復(fù)蘇與增強(qiáng),公民自愿參與政治以保護(hù)個(gè)體利益的趨勢也隨之增強(qiáng)。社區(qū)居民不再視社區(qū)為單一居住功能的場所,而是將其看作利益表達(dá)的平臺。為了提高政治參與的質(zhì)量和利益保護(hù)的能力,地位或利益相近的群體就有可能組織起來,形成獨(dú)立于政府的社會(huì)組織。隨著多元利益主體的出現(xiàn),單一的縱向利益實(shí)現(xiàn)方式已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求,加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)各組織間的橫向利益聯(lián)系的必要性日漸明顯,需要形成由多元主體組成并相互作用的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)來保證縱向和橫向利益的實(shí)現(xiàn)。

3.城市社區(qū)服務(wù)功能和服務(wù)組織的多元化。“改革開放以來,中國的社會(huì)組織功能發(fā)生了巨大的結(jié)構(gòu)變化,企業(yè)剝離了其不該承擔(dān)的大量社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理、社會(huì)保障功能。同時(shí),一部分社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)職能也從政府職能中分化出來?！雹偕鐓^(qū)承接了政府和單位轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)職能,服務(wù)對象由“無單位人”等特殊群體轉(zhuǎn)向全體居民,服務(wù)內(nèi)容也擴(kuò)大到社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等各個(gè)方面。城市的社區(qū)治理功能開始超強(qiáng)發(fā)揮,社區(qū)從單純的生活居住區(qū),逐步演變?yōu)榫哂卸喾N功能、提供多種服務(wù)的社會(huì)共同體。社區(qū)服務(wù)逐步形成便民利民、社會(huì)保障和社會(huì)化服務(wù)三大系統(tǒng),承擔(dān)多項(xiàng)服務(wù)功能。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的工作任務(wù)大都達(dá)到了100多項(xiàng),涉及計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生、宣傳教育、流動(dòng)人口管理、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、文明達(dá)標(biāo)、收費(fèi)收款等十多個(gè)門類,其中絕大部分都是政府委托或交辦的。諸多的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目靠計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的政府管理主體顯然力不從心,因此需要制定相應(yīng)的措施,鼓勵(lì)多渠道發(fā)展各種經(jīng)濟(jì)形式、各種服務(wù)內(nèi)容的社區(qū)服務(wù)業(yè),構(gòu)建城市社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。提供服務(wù)的既可以是公共機(jī)構(gòu),也可以是私人機(jī)構(gòu),還可以是二者的合作,因此,需要大力發(fā)展各種區(qū)域社會(huì)管理和社區(qū)服務(wù)組織,確定各類社會(huì)組織間的合理的功能分化和功能定位,由多元化主體共同承擔(dān)起對社區(qū)治理的責(zé)任。

二、我國城市社區(qū)治理主體的多元角色分析

多元治理主體的組織運(yùn)行方式有很大差別,要想使它們圍繞社區(qū)管理和社區(qū)公共產(chǎn)品的提供發(fā)揮整合性力量,首先要定位好它們各自的角色,即明確各自在社區(qū)治理過程中所承擔(dān)的職責(zé)。但目前,社區(qū)治理的多元主體的多元性仍然不夠,已有的多元主體在角色扮演中還存在一些問題。

1.黨組織角色存在“缺位”現(xiàn)象。首先,黨組織依靠行政體系和自身組織體系在社區(qū)治理中變成了一個(gè)行政化的領(lǐng)導(dǎo)力量,直接進(jìn)行管理工作,限制了其他治理主體發(fā)揮作用的空間。其次,黨組織在基層社區(qū)的滲透力不強(qiáng),汲取的群眾力量不足。雖然根據(jù)中央相關(guān)文件的精神,“黨員的管理應(yīng)當(dāng)由單位和所在社區(qū)共同負(fù)責(zé),所有離退休黨員和外來人口中的黨員,其組織關(guān)系都應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入所居住的社區(qū)居委會(huì)?！雹诘珜?shí)際上黨員居民跟社區(qū)黨委的聯(lián)系很少,部分黨委沒有充分調(diào)動(dòng)黨員居民進(jìn)行社區(qū)治理的積極性,也沒有發(fā)動(dòng)黨員居民聯(lián)系群眾,因此在社區(qū)治理中有脫離群眾之嫌。

2.政府角色存在“越位”與“缺位”現(xiàn)象。首先,政府角色存在“越位”現(xiàn)象。政府專力于實(shí)干和執(zhí)行,超權(quán)限行使權(quán)力,大量介入到應(yīng)當(dāng)由社區(qū)居委會(huì)或社區(qū)服務(wù)組織管理的事務(wù),插手社區(qū)和非營利性組織的內(nèi)部事務(wù)。比如政府對社區(qū)居委會(huì)成員的審核和提名,甚至任命;用行政命令、檢查評比等方式直接干預(yù)社區(qū)居委會(huì)的日常工作;政府對社區(qū)的財(cái)政投入不當(dāng)增強(qiáng)了社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)組織對政府的依賴性等。其次,政府角色存在“缺位”現(xiàn)象。政府在社區(qū)治理方面沒有行使好自己應(yīng)有的職權(quán),一定程度上疏忽了決策和指導(dǎo),主要表現(xiàn)為:制度建設(shè)不力,社區(qū)居民自治制度的總體指導(dǎo)框架設(shè)計(jì)及制度的程序性設(shè)計(jì)不到位,導(dǎo)致社區(qū)發(fā)展因制度不全而出現(xiàn)諸多問題;指導(dǎo)監(jiān)督不力,政府主管部門或工作人員不習(xí)慣,也不善于對社區(qū)居委會(huì)和非營利性組織進(jìn)行政策上的指導(dǎo),往往重其對政府部門任務(wù)的協(xié)助,而忽視對其自身運(yùn)行的合法性和有效性的監(jiān)督,忽視了對社區(qū)居民自治制度自身存在的缺陷以及進(jìn)一步完善的探究;“資助性投入”不到位,對社區(qū)福利性和公益性服務(wù)的財(cái)政投資不僅規(guī)模小、數(shù)量少,而且多為臨時(shí)性投入,缺乏專門的預(yù)算,操作也不夠規(guī)范。

3.社區(qū)居委會(huì)角色存在“錯(cuò)位”、“越位”和“缺位”現(xiàn)象。首先,在行政職能上“錯(cuò)位”。作為居民自治組織,居民委員會(huì)因?yàn)槠渖矸荨⑷温?、薪水以及各種費(fèi)用均由政府決定,被看作政府行政組織在基層社區(qū)的延伸和代表,其主要精力用于承擔(dān)大量的行政事務(wù),儼然扮演著“準(zhǔn)政府”的角色。其次,在企業(yè)行為上“越位”。居委會(huì)承擔(dān)著很多便民服務(wù)工作,如代收公用事業(yè)費(fèi)、代發(fā)報(bào)紙等典型的企業(yè)行為,但這些工作超出居委會(huì)的職責(zé)范圍,占用了大量的人力物力,影響了居委會(huì)自治的精力。再次,在居民自治上“缺位”。居委會(huì)對居民的動(dòng)員不夠,居民主動(dòng)參與自治的積極性也不足,再加上政府對居委會(huì)的考核主要看其“行政業(yè)績”,缺少對其自治的績效考核,從而導(dǎo)致居民自治的弱化傾向。

4.營利性組織角色存在“離心”現(xiàn)象。首先,與政府的根本目標(biāo)相背離。政府的社區(qū)治理目標(biāo)是公共利益最大化,而物業(yè)管理公司的目標(biāo)是利潤最大化。其次,與居委會(huì)之間對“好事”爭利和對“壞事”扯皮。居委會(huì)和物業(yè)管理公司在社區(qū)某些事務(wù)方面存在“多頭管理”現(xiàn)象,由于缺乏相關(guān)的監(jiān)督和制約機(jī)制,居委會(huì)對物業(yè)管理公司無法進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。再次,與業(yè)主委員會(huì)之間缺乏對話機(jī)制而有恃無恐。許多社區(qū)里尚未成立業(yè)主委員會(huì),缺乏業(yè)主的自主管理機(jī)制,居民對物業(yè)管理公司的行為缺乏約束機(jī)制,致使一些經(jīng)營水平差甚至損害業(yè)主利益的物業(yè)管理公司也不會(huì)面臨被業(yè)主委員會(huì)解雇的風(fēng)險(xiǎn)。

5.非營利性組織角色存在“力不從心”現(xiàn)象。首先,缺乏法律法規(guī)上的明確定位,權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的界定不夠準(zhǔn)確,影響服務(wù)效果,如業(yè)主委員會(huì)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn),志愿者組織進(jìn)入社區(qū)存在難度等。其次,數(shù)量太少且發(fā)育不全,無法滿足社區(qū)居民的大量需求和提供更好的服務(wù)。再次,大多是在政府管理和資助下建立的,自身缺乏資金支持,很難形成有獨(dú)立意志的參與主體。

6.居民角色存在“漠不關(guān)心”現(xiàn)象。居民參與社區(qū)治理是社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)、動(dòng)力和保證,居民在關(guān)心公共事務(wù)、參加公益活動(dòng)、參與決策、監(jiān)督評估等方面應(yīng)該起著非常重要的作用,但在現(xiàn)實(shí)中,居民對社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感低,對社區(qū)治理“漠不關(guān)心”:從主觀上看,對社區(qū)管理缺乏積極性,存在嚴(yán)重的“搭便車”心理。社區(qū)居民對政府和單位的依賴性較強(qiáng),對成立業(yè)主委員會(huì)或自己成為其中的一員缺乏積極性,對社區(qū)各種組織活動(dòng)極少參加,即使參與也僅是形式上和被動(dòng)意義上的,居民自發(fā)組織或提議的活動(dòng)幾乎沒有。居民收入越高、文化程度越高,對社區(qū)公共活動(dòng)的參與程度越低。從客觀上看,居民參與的渠道不暢。社區(qū)群眾性參與制度不健全,對社區(qū)居民參與的內(nèi)容、方式等沒有作出明確規(guī)定,遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社區(qū)發(fā)展的需要和社區(qū)居民參與的需要。已經(jīng)制定的一些相關(guān)制度則過于原則、籠統(tǒng),缺少程序性和技術(shù)性規(guī)定,保障措施也偏少。社區(qū)居委會(huì)在現(xiàn)實(shí)中的“異化”現(xiàn)象,造成居民對其認(rèn)同性低,不能當(dāng)其為自己的“代理人”,信任感的缺乏造成社區(qū)居民的參與意識淡薄,直接導(dǎo)致了社區(qū)自治難以實(shí)現(xiàn)。業(yè)主委員會(huì)是溝通政府與市場的橋梁,是居民表達(dá)意愿和自治的重要機(jī)構(gòu),但由于現(xiàn)實(shí)中業(yè)主委員會(huì)的缺位,使居民參與缺乏相應(yīng)的平臺。

三、我國城市社區(qū)治理主體的多元互動(dòng)設(shè)想

1.搭建社區(qū)治理的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)是一個(gè)具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多重含義的地域區(qū)劃概念,社區(qū)治理是各類社區(qū)主體、各種社區(qū)力量共同參與的過程。社區(qū)治理要將社區(qū)中的行政力量、自治力量、社會(huì)力量聯(lián)結(jié)在一起,構(gòu)筑成執(zhí)政黨網(wǎng)絡(luò)、行政網(wǎng)絡(luò)、市場網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)四位一體的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。如上海市結(jié)合“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”城市管理體制改革,已初步形成了“黨工委領(lǐng)導(dǎo)+行政管理+社區(qū)共治+小區(qū)自治”的社區(qū)治理格局。③四位一體的社區(qū)治理互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)具有以下特點(diǎn):首先,黨的網(wǎng)絡(luò)對其他三個(gè)網(wǎng)絡(luò)起到統(tǒng)領(lǐng)作用,因?yàn)辄h的網(wǎng)絡(luò)是獨(dú)具中國特色的組織網(wǎng)絡(luò),它以其獨(dú)特的政治優(yōu)勢和行動(dòng)能力能起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)各方的作用。其次,各治理主體在網(wǎng)絡(luò)中各司其職。社區(qū)治理組織體系由傳統(tǒng)的垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷陆Y(jié)合多元互動(dòng)的新型橫向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),使“政府到位、社區(qū)歸位、市場入位”,各就其位,各司其職。再次,各治理主體通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。各治理主體是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的一個(gè)個(gè)“節(jié)點(diǎn)”,各“節(jié)點(diǎn)”通過加強(qiáng)聯(lián)系,推動(dòng)整個(gè)社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)主體間的良性互動(dòng),形成“小政府,大社會(huì)”的社區(qū)治理模式。

2.理順社區(qū)治理的互動(dòng)關(guān)系。社區(qū)多元治理主體的具體目標(biāo)任務(wù)、運(yùn)作機(jī)制及作用方式等不盡相同,難免會(huì)產(chǎn)生矛盾。社區(qū)黨組織應(yīng)發(fā)揮核心作用,理順各治理主體之間的關(guān)系:首先,因掌握資源不同而相互之間存在依賴關(guān)系。隨著社區(qū)管理事務(wù)的增多,黨和政府不可能事必躬親,必然尋求與其他治理主體的幫助與合作。民間組織獲得合法性的前提是接受政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理,在民政部門登記、注冊并經(jīng)政府授權(quán)以后才能進(jìn)入社區(qū)工作,贏得其他治理主體的信任與合作。經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入社區(qū)治理是政府穩(wěn)定和發(fā)展社區(qū)的需要,但其進(jìn)入須經(jīng)其他相關(guān)治理主體的評估和推動(dòng)。居民實(shí)現(xiàn)自治必須成為自治組織的成員并積極投入社區(qū)治理。其次,因善治目標(biāo)相同而相互之間存在平等合作關(guān)系。“秩序良好的社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)伙伴關(guān)系的社會(huì)”。④我國社區(qū)治理是在黨和政府推動(dòng)下逐漸走向自治,各主體之間的關(guān)系以信任與互惠為理性價(jià)值取向,在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行平等合作,協(xié)商共同目標(biāo)、相互交換資源以及相互貢獻(xiàn)出自己的能力,以實(shí)現(xiàn)單個(gè)主體難以達(dá)到的善治目標(biāo)。再次,因力量不對稱而相互之間存在動(dòng)態(tài)博弈關(guān)系。政府及其派出機(jī)構(gòu)與居委會(huì)的關(guān)系應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系轉(zhuǎn)向指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司三者分別從社區(qū)治理、自治治理和專業(yè)治理的角度,在相互間的博弈中共同推進(jìn)我國現(xiàn)代城市社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程。業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)管理公司之間實(shí)際上是合同契約關(guān)系,二者之間平衡關(guān)系的保持需要居委會(huì)加以協(xié)調(diào),由政府基層管理機(jī)構(gòu)充當(dāng)仲裁人角色,必要時(shí)則需要司法系統(tǒng)的介入。

3.完善社區(qū)治理的互動(dòng)機(jī)制。社區(qū)治理是多個(gè)主體間針對社會(huì)公共問題而開展的分工合作協(xié)商的共治過程。為了在盡量滿足各治理主體的目標(biāo)的同時(shí)達(dá)到社區(qū)善治的總目標(biāo),需要完善社區(qū)治理的互動(dòng)機(jī)制。

首先,完善黨和政府的宏觀調(diào)控機(jī)制。黨在社區(qū)治理中處于思想領(lǐng)導(dǎo)、政策指導(dǎo)和組織保證地位。要加強(qiáng)社區(qū)黨建工作,進(jìn)行組織滲透、人員滲透和功能滲透,充分發(fā)動(dòng)群眾,增強(qiáng)社區(qū)成員的民主參與意識。黨要監(jiān)督和制約政府權(quán)力的重心下移和分權(quán)機(jī)制。政府作為社區(qū)治理的掌舵人即總協(xié)調(diào)人,要掌握社區(qū)建設(shè)的方針政策宣傳權(quán)、社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃管理和協(xié)調(diào)權(quán)、社區(qū)重大事務(wù)決策權(quán)以及對社區(qū)組織的監(jiān)督權(quán)等,確定和指導(dǎo)社區(qū)的發(fā)展方向和目標(biāo)。在具體操作層面上,政府要由“劃槳者”變?yōu)椤罢贫嬲摺?做到“有所為,有所不為”,凡是能交給市場的社區(qū)事務(wù)盡可能交給企業(yè)經(jīng)營并加以規(guī)范;凡是能交給社區(qū)自治組織的事務(wù),政府要下放權(quán)力并賦予其自治權(quán)限;凡是能交給第三部門的事務(wù),政府要積極扶持并加強(qiáng)合作。

其次,完善社區(qū)治理的市場機(jī)制。為充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用,政府要將大量可以通過市場化、企業(yè)化方式運(yùn)作或由中介組織承擔(dān)的事務(wù)分離出去,讓營利性組織通過市場經(jīng)濟(jì)中的等價(jià)交換原則、成本效益原則和利潤最大化原則,為社區(qū)居民提供商品和服務(wù),以滿足居民的物質(zhì)文化生活需要。但值得注意的是不能以市場機(jī)制沖擊或消解社區(qū)管理的公益性目標(biāo),或以有償服務(wù)完全代替低償、無償服務(wù)。政府要為企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營提供安全、穩(wěn)定的社區(qū)環(huán)境,通過建立合理有效的激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和契約機(jī)制消除市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響,并通過政策、法規(guī)及思想教育等途徑,防止市場機(jī)制在公共領(lǐng)域的泛化。政府要引導(dǎo)企業(yè)依法規(guī)范自身的行為,在追求利潤的同時(shí)培養(yǎng)自身的公益精神,為社區(qū)居民帶來優(yōu)質(zhì)的商品和服務(wù)甚至一定的就業(yè)崗位,更好地推動(dòng)社區(qū)的發(fā)展。

再次,完善社區(qū)治理的自治機(jī)制。居民進(jìn)行社區(qū)自治,必須有意志表達(dá)的政治和行政保障。社區(qū)組織是居民深度參與社區(qū)公共事務(wù)決策和公共事務(wù)處理的有效渠道。政府要組建和完善社區(qū)治理的自治機(jī)制,建立健全社區(qū)組織體制與管理制度,完善民意表達(dá)機(jī)制。特別要大力培育和發(fā)展非營利性自治組織,通過法律規(guī)定、政策引導(dǎo)、財(cái)政支持、技術(shù)指導(dǎo)、轉(zhuǎn)移政府職能等手段,授權(quán)或賦予其一定的角色以及提升其作用,使之有能力以主體姿態(tài)參與社區(qū)治理,參與社區(qū)公共利益的協(xié)調(diào)。可以建立社區(qū)管理委員會(huì)和社區(qū)居民代表大會(huì),使這兩個(gè)組織與社區(qū)居民委員會(huì)一起成為居民參與社區(qū)治理的重要機(jī)構(gòu)。為了使居民積極參與社區(qū)治理,政府必須設(shè)計(jì)使居民個(gè)人利益與社區(qū)緊密相連的制度,使居民能夠從社區(qū)獲得公共產(chǎn)品、服務(wù)或個(gè)人福利。鼓勵(lì)社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理的各種活動(dòng),就社區(qū)治理中遇到的各種問題提出意見和建議,共商社區(qū)治理大計(jì)。

最后,完善社區(qū)治理的法律保障機(jī)制。社區(qū)治理中出現(xiàn)的許多新問題急需用法律形式加以說明和規(guī)范。因此,黨和政府要修訂和完善現(xiàn)行的社區(qū)治理法規(guī)政策,保障社區(qū)各治理主體依法合作:要以法律形式更加具體地明確政府與社區(qū)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系;要進(jìn)一步完善《城市居民委員會(huì)組織法》,以法律的形式確立社區(qū)自治的法人地位,賦予其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù),依法劃定其與政府行為的職責(zé)與權(quán)限;要進(jìn)一步完善《物業(yè)管理?xiàng)l例》,明確物業(yè)管理公司作為經(jīng)濟(jì)性管理實(shí)體受居委會(huì)協(xié)調(diào)和監(jiān)督,受業(yè)主委員會(huì)監(jiān)督,對業(yè)主委員會(huì)的法律地位進(jìn)行更加明確的保障;要以立法形式確立非營利性組織的社會(huì)地位,明確其與政府部門、市場組織的關(guān)系,統(tǒng)一制定扶持社區(qū)非營利組織發(fā)展的相關(guān)政策,制定相應(yīng)法規(guī)來規(guī)范非營利性組織的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則及有關(guān)從業(yè)人員資格,使非營利性組織的發(fā)展進(jìn)入法制化的軌道⑤;要以法律的形式賦予居民進(jìn)行社區(qū)治理的合法權(quán)利,拓寬和保障居民民主參與的途徑和渠道,更好地參與社區(qū)治理。

綜上所述,現(xiàn)實(shí)的管理活動(dòng)都是在一定的系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)背景下進(jìn)行的,我國的城市社區(qū)治理需要在四位一體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,通過黨和政府、社區(qū)居委會(huì)、營利性企業(yè)、非營利性企業(yè)、社區(qū)居民等多元主體的共同努力,調(diào)動(dòng)社區(qū)的一切人力、物力和財(cái)力資源,改善社區(qū)環(huán)境,促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高社區(qū)居民生活質(zhì)量,最終走向“善治”。

注釋:

①吳海燕:《社會(huì)轉(zhuǎn)型與城市社區(qū)多中心治理初探》,《湖州職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》,2006年第1期,第3頁。

②夏建中:《從街居制到社區(qū)制:我國城市社區(qū)30年的變遷》,《黑龍江社會(huì)科學(xué)》,2008年第5期,第17頁。

③顧燕峰:《社區(qū)治理的發(fā)展和黨建工作的轉(zhuǎn)型》,《黨政論壇》,2009年第1期,第37頁。

④羅伯特·D·帕特南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》,王列、賴海榕譯,江西人民出版社2001年版,第134頁。

⑤花蕾、徐建邦:《城市社區(qū)治理中的政府角色研究》,《東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》,2008年第3期,第49頁。

作者單位:復(fù)旦大學(xué)社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)部,上海海洋大學(xué)人文學(xué)院

■ 責(zé)任編輯:袁志平