杜長安　李夢(mèng)軍

《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)中，關(guān)于“法律責(zé)任”一章只有兩個(gè)條款，兩個(gè)條款共列出九項(xiàng)應(yīng)受處罰的行為和七種包括“刑事責(zé)任”在內(nèi)的處罰辦法。因《檔案法》頒布較早，其中的一些內(nèi)容與現(xiàn)行的法治理念并不完全一致，因而，商討如下。

一、法律責(zé)任應(yīng)以《檔案法》的條文為據(jù)

所謂的法律責(zé)任，是指違反有關(guān)法律的規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；作為《檔案法》中的法律責(zé)任，則應(yīng)該是對(duì)違反《檔案法》中的有關(guān)規(guī)定所適用的處罰，目的是保證《檔案法》的貫徹與執(zhí)行。因而，應(yīng)受處罰的行為也應(yīng)該和《檔案法》中的相關(guān)條文相吻合。但在《檔案法》“法律責(zé)任”一章所列出的各種行為中，有些并沒有在《檔案法》中明確禁止，嚴(yán)格地講，即處罰無據(jù)。

在《檔案法》九項(xiàng)應(yīng)負(fù)法律責(zé)任的行為中，明確援引《檔案法》條文只有兩項(xiàng)，大體可以在《檔案法》條文中找到明確依據(jù)的也有兩三項(xiàng)，而其余的違法行為很難在《檔案法》中找到相應(yīng)的規(guī)定，如在第24條第二、三項(xiàng)中所列舉的擅自提供、抄錄、涂改、偽造檔案的行為，在《檔案法》中均沒有相對(duì)應(yīng)的禁止條款，將這類行為列入《檔案法》的“法律責(zé)任”一章沒有依據(jù)。

這里需要明確的是：《檔案法》中的“法律責(zé)任”并不是對(duì)所有與檔案事務(wù)相關(guān)的違紀(jì)、違法行為的處罰辦法，因?yàn)檫@不是《檔案法》所能夠承載的內(nèi)容。另一方面，也并不是只有《檔案法》才能保護(hù)檔案，實(shí)際上國家其他的法律也在維護(hù)檔案的管理秩序和安全。像“搶奪、竊取國家所有的檔案”的行為，就是《刑法》的條款，并沒有列入《檔案法》之內(nèi)。前文所述的擅自提供、抄錄、涂改、偽造檔案的行為，其實(shí)也能夠依據(jù)《刑法》等相關(guān)法律予以處置，并不一定要《檔案法》予以特別關(guān)注。如擅自提供檔案的行為，如果這一行為不涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私，基本上屬于違紀(jì)行為，與法律責(zé)任無關(guān)。如果擅自提供的檔案中涉及國家或商業(yè)秘密等，根據(jù)不同的情節(jié)，構(gòu)成《刑法》中的“濫用職權(quán)罪”，或“故意、過失泄露國家秘密罪”，或“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權(quán)罪”，或“侵犯商業(yè)秘密罪”，可以追究刑事責(zé)任。將所有涉及檔案事務(wù)的違法違紀(jì)行為全部列入“法律責(zé)任”一章，既不可能，也沒有必要。

退一步講，即便是在檔案管理活動(dòng)中存在著其他所有法律都不適用的常見并且特殊的違法現(xiàn)象，也應(yīng)該在《檔案法》的相關(guān)條文中先明確禁止，然后才能規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、行政處分不是法律責(zé)任

《檔案法》“法律責(zé)任”一章，共列出七種處罰辦法，其中，雖然也少量使用了行政處罰的手段，如警告、罰款、沒收違法所得等，但這些手段的適用范圍受到了嚴(yán)格的限制，只適用于某些特定的行為和特定的情況。在七種處罰辦法中占主導(dǎo)地位并廣泛適用的是“依法給予行政處分”。但這并不是合理的處罰手段。對(duì)違反《檔案法》的行為不能“依法給予行政處分”，而只能給予行政處罰。

行政處罰是國家機(jī)關(guān)對(duì)違反行政管理秩序的行為給予的制裁，按照《行政處罰法》的規(guī)定，處罰的種類主要有罰款、沒收非法財(cái)物、暫扣和吊銷執(zhí)照、行政拘留等七種。而行政處分則是國家機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部違法違紀(jì)的公務(wù)人員實(shí)施的一種懲戒措施，其所依據(jù)的是調(diào)整行政內(nèi)部關(guān)系的法律，如《公務(wù)員法》等。

《檔案法》不是調(diào)整行政內(nèi)部關(guān)系的法律，其所規(guī)范的是國家檔案管理事務(wù)中的管理人(行政主體)與被管理人(行政相對(duì)人)之間的關(guān)系，屬于調(diào)整行政管理關(guān)系的法律。行政主體處罰違法的行政相對(duì)人是維護(hù)行政管理秩序行為，也不是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的事務(wù)，以行政處分制裁行政相對(duì)人顯然和相關(guān)法律規(guī)定相悖。

“行政處分”嚴(yán)格地講，不是法律責(zé)任，而是紀(jì)律責(zé)任?！豆珓?wù)員法》第55條明確表述：“公務(wù)員因違法違紀(jì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本法給予處分”。法律和紀(jì)律是兩個(gè)性質(zhì)完全不同的規(guī)范。紀(jì)律是國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的內(nèi)部規(guī)范，單純的違紀(jì)行為一般只會(huì)對(duì)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織的利益和聲譽(yù)造成危害，即使同時(shí)對(duì)社會(huì)造成了危害，也往往由國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織承擔(dān)責(zé)任。而法律則是社會(huì)規(guī)范，違法行為直接危害的是社會(huì)秩序。違反上述兩種不同規(guī)范有不同的制裁方法，違反國家機(jī)關(guān)紀(jì)律規(guī)范的制裁手段是行政處分，這一手段對(duì)國家機(jī)關(guān)之外的社會(huì)人員無效，給予一個(gè)自由職業(yè)者以行政撤職處分顯然沒有任何意義。對(duì)違反《檔案法》等法律所明確的社會(huì)規(guī)范、但尚未構(gòu)成犯罪的行為，只能給予行政處罰，這一制裁手段對(duì)社會(huì)所有組織和人員都具法律效力。以行政處分替代行政處罰，實(shí)際上是使違法人員逃避了法律制裁。

另外，在“法律責(zé)任”一章還有“責(zé)令賠償損失”的處罰手段，“賠償損失”嚴(yán)格講是民事責(zé)任，也不是行政處罰。行政主體“責(zé)令賠償損失”，行使的不是行政處罰權(quán)，而是行政命令權(quán)，從法理上講國家行政機(jī)關(guān)無權(quán)通過行政命令的手段剝奪公民物權(quán)。“賠償損失”只能由法院決定，行政機(jī)關(guān)無權(quán)裁決，也無權(quán)責(zé)令。

綜上所述，對(duì)違反《檔案法》行為的制裁，只適用《行政處罰法》中所規(guī)定的處罰種類。除此之外，如行政處分、責(zé)令賠償損失等手段嚴(yán)格來講都是非法的。

三、法律責(zé)任應(yīng)該明確承擔(dān)責(zé)任的主體

承擔(dān)《檔案法》中法律責(zé)任的主體，是國家檔案管理事務(wù)中違法的行政相對(duì)人。行政相對(duì)人有兩種，一是法人，即國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織；二是自然人，即公民個(gè)人。在何種情況下應(yīng)該由法人或者由自然人承擔(dān)法律責(zé)任，是一個(gè)比較復(fù)雜的問題。《檔案法》中規(guī)定除了“擅自出賣檔案或者轉(zhuǎn)讓檔案的”；“倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈(zèng)送給外國人的”兩種違法行為是由“企事業(yè)組織或者個(gè)人”承擔(dān)法律責(zé)任之外，其余各項(xiàng)違法行為都是由“直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員”，也就是公民個(gè)人承擔(dān)法律責(zé)任。這里顯然有商榷的余地。

在檔案管理事務(wù)中，公民個(gè)人在履行職務(wù)活動(dòng)中的違法行為，除本人應(yīng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任甚至刑事責(zé)任之外，賦予其職權(quán)的國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織也應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任。在《檔案法》中所認(rèn)定的違法行為：“不按規(guī)定歸檔或者不按期移交檔案的”，或者“明知所保存的檔案面臨危險(xiǎn)而不采取措施的”，或者“檔案工作人員玩忽職守，造成檔案損失的”，可能有多種原因，并不一定完全是檔案工作人員的責(zé)任，但都是國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在管理上的失職，是國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織自身未能認(rèn)真履行《檔案法》所規(guī)定的義務(wù)所致。因此，首先應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任的是國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織本身，而不是這些組織“直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員”。在上述組織承擔(dān)法律責(zé)任之后，是否追究、追究何人的紀(jì)律或刑事責(zé)任，則不是《檔案法》所應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。

當(dāng)然，完全排除公民個(gè)人成為承擔(dān)《檔案法》法律責(zé)任的主體也是不對(duì)的，當(dāng)公民不是以公務(wù)人員或社會(huì)組織成員的身份履行職務(wù)活動(dòng)，而是以個(gè)人的名義主張權(quán)利和履行義務(wù)時(shí)，例如個(gè)人在為了證明本人的身份、學(xué)歷、經(jīng)歷而利用檔案，或者出售、捐贈(zèng)個(gè)人私有檔案的活動(dòng)中發(fā)生了違反《檔案法》的行為，當(dāng)然是由個(gè)人承擔(dān)法律責(zé)任。但至少在目前，國家檔案管理的重點(diǎn)應(yīng)該是能夠反映國家歷史面貌的黨政機(jī)關(guān)的檔案，是直接關(guān)系民生的具有公共服務(wù)職能的社會(huì)組織的檔案。國家機(jī)關(guān)和這些社會(huì)組織負(fù)有齊全完整地留存檔案、妥善管理、移交檔案甚至開放檔案的義務(wù)，是《檔案法》主要的義務(wù)主體，當(dāng)然也應(yīng)該是法律責(zé)任關(guān)注的重點(diǎn)?！稒n案法》的“法律責(zé)任”中忽視國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，這對(duì)國家檔案的管理是不利的。

從整體上看，《檔案法》的法律責(zé)任帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境的需要，修改“法律責(zé)任”的某些規(guī)定，不僅是完善《檔案法》的需要，也是依瀆治檔所必需的。