張承華

摘要：水資源需求管理由行政管理、法律法規(guī)、經(jīng)濟機制、技術(shù)體系等要素構(gòu)成。其總體目標是提出政府宏觀調(diào)控、市場經(jīng)濟機制、全社會共同參與三位一體的水資源需求管理模式。

關(guān)鍵詞：建設(shè) 節(jié)水型 社會

0 引言

水資源需求管理由行政管理、法律法規(guī)、經(jīng)濟機制、技術(shù)體系等要素構(gòu)成。其總體目標是提出政府宏觀調(diào)控、市場經(jīng)濟機制、全社會共同參與三位一體的水資源需求管理模式。依據(jù)這一模式，在生產(chǎn)力布局層次限制大耗水產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在區(qū)域?qū)哟芜M行節(jié)水型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在產(chǎn)業(yè)部門層次促進用水效率提高，從水資源需求端調(diào)整探索區(qū)域的內(nèi)涵型發(fā)展模式。對進行水資源需求管理的宏觀政策環(huán)境、運行機制建設(shè)、實施操作步驟、技術(shù)支撐體系、社會公眾參與等方面提出政策建議并進行試點?？紤]到已有研究成果，建設(shè)節(jié)水型社會需要圍繞以下三個目標進行。

1 建立水資源需求管理模式與運行機制

在中國政府的高度重視下，水資源管理體制改革已列入國家重要議事日程。全國人大常委會已將對現(xiàn)有《水法》的修改列入立法計劃；1997年國務(wù)院頒布了《水利產(chǎn)業(yè)政策》，對水利投入和價格機制改革以及水利產(chǎn)業(yè)化作出了全面系統(tǒng)的規(guī)劃。1998年政府機構(gòu)改革，進一步明確水利部是主管水行政的國務(wù)院組成部門，并規(guī)定將過去由其他政府部門分別承擔(dān)的地下水管理職能劃歸水利部，由水利部統(tǒng)一管理水資源（含空中水、地表水、地下水），并同時加強了對江河湖庫水質(zhì)和排污總量的監(jiān)督性保護職責(zé)。宏觀環(huán)境對水法制、體制和運行機制的改革；對強化流域水資源統(tǒng)一管理認識的提高，均為實施水資源需求管理戰(zhàn)略創(chuàng)造了良好的前提條件。我國水行政管理體制向“一龍治水”方向的不斷改革，使得政府對農(nóng)村與城市、地表與地下、水量與水質(zhì)、流域與區(qū)域的水資源宏觀調(diào)控能力加強，為實施水資源需求管理奠定了良好基礎(chǔ)。宏觀調(diào)控與市場經(jīng)濟相結(jié)合的經(jīng)濟運行機制，為探索水資源需求管理的基本運行機制指明了方向。水資源需求管理中政府、企業(yè)和公眾這三大主體間的相互關(guān)系，市場的資源配置作用是基礎(chǔ)，政府的宏觀調(diào)控作用是市場失效的補充，全社會的廣泛參與是保持良性運行機制的關(guān)鍵。通過行政法規(guī)和地方性立法，將需水管理的經(jīng)濟機制、運行機制和信息管理納入法制性軌道，是需水管理成敗的關(guān)鍵。目前中國正處于推進水資源需求管理的起步階段，政府的宏觀調(diào)控作用亟待加強。要進一步理順流域水資源管理與行政區(qū)水資源管理的關(guān)系，水行政主管部門與相關(guān)部門的關(guān)系。在推進需求管理的有關(guān)立法中，要進一步理順水資源權(quán)屬統(tǒng)一管理與開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)管理的關(guān)系，流域管理與行政區(qū)管理的關(guān)系。要建立以水資源所有權(quán)管理為中心的分級管理、監(jiān)督到位、關(guān)系協(xié)調(diào)、運行有效的管理體制，對水資源的開發(fā)、利用、保護全過程進行動態(tài)調(diào)控和統(tǒng)一管理。

2 建立有效的取水許可總量控制體系

有效的取水許可總量控制體系，是政府進行水資源需求管理的基本手段和科學(xué)基礎(chǔ)。這一體系的技術(shù)支持應(yīng)該包括以下7個方面；

2.1 規(guī)劃環(huán)節(jié) 《水法》及國務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》已經(jīng)明確國民經(jīng)濟總體規(guī)劃、城市規(guī)劃及重大建設(shè)項目的布局必須要有防洪、供水和水資源保護的專項規(guī)劃和論證。試點省要提出本省不同發(fā)展階段的水資源綜合承載能力，建立規(guī)劃執(zhí)行部門之間和地區(qū)之間的協(xié)調(diào)制度，制定相應(yīng)技術(shù)規(guī)程。在這一有約束力的可操作制度下，進行生產(chǎn)力布局調(diào)整和限制大耗水行業(yè)過度發(fā)展。

2.2 評價制度 通過水資源公報、水資源管理年報、水環(huán)境公報、泥沙公報、取水許可年審等手段，對管理分區(qū)進行水資源一開發(fā)利用一生態(tài)環(huán)境三位一體的綜合動態(tài)評價。評價的重點是區(qū)域水資源一水環(huán)境承載能力和分行業(yè)用水一排污狀況。以評價結(jié)果作為總量控制方案的滾動編制基礎(chǔ)。

2.3 水資源使用權(quán)區(qū)域分配方法與制度 水資源使用權(quán)包括地表水、地下水、客水、外調(diào)水的一次資源量，以及與取用水相聯(lián)系的水資源容量。需要研究水資源使用權(quán)分配和水環(huán)境容量分配的原則與方法，并建立以水資源使用權(quán)和生態(tài)環(huán)境容量為基礎(chǔ)的徑流調(diào)蓄和水量分配制度。

2.4 建立地下水可開采總量控制制度 確定采大于補的地區(qū)，提出壓縮開采總量的有效監(jiān)測方式，落實以地表水補源回灌的地點與監(jiān)測手段。對城市自備井總結(jié)以往管理中的薄弱環(huán)節(jié)，加強監(jiān)控和懲罰手段，同時建立地下水與地表水、農(nóng)村與城市的聯(lián)合調(diào)度機制。

2.5 主要控制性河段的污染物排放總量控制監(jiān)督制度 通過功能區(qū)劃分確定有關(guān)河段的安全納污總量，并據(jù)此對有關(guān)區(qū)域的治污或排污情況進行監(jiān)督。根據(jù)總量控制指標，確定每一排污口的排污定額，對排污進行定額管理。加強對城市和企業(yè)污水處理設(shè)施的運行的監(jiān)督。

2.6 干旱期動態(tài)配水管理（即危機管理）制度 包括緊急狀態(tài)的預(yù)警，緊急狀態(tài)下的用水優(yōu)先次序和調(diào)度方案。

2.7 信息系統(tǒng) 水資源需求管理涉及社會、經(jīng)濟、環(huán)境、水量、水質(zhì)、效率、水價等方面的大量信息。利用信息系統(tǒng)對信息進行采集、匯總、分析、評價，并作為水資源使用權(quán)分配、水價制定和取水許可實施的基礎(chǔ)工具。

3 利用市場機制提高用水效率

經(jīng)濟機制強調(diào)發(fā)揮價格對水資源合理配置的基礎(chǔ)性作用。力求通過價格調(diào)整減少水價過低造成的水浪費和水污染，減少對水資源及水環(huán)境容量的無償或低價占有，同時提高水資源開發(fā)利用與保護的產(chǎn)業(yè)化程度。對防洪排澇等公益性服務(wù)，建立以受益者為對象的水行政事業(yè)性收費制度，改變防洪等公益服務(wù)單純依靠國家財政負擔(dān)的狀況，為水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造良好的運營環(huán)境。建立與取水許可制度相配套的水資源有償使用制度，加快制定國家水資源費征收管理辦法。建立法制化的水權(quán)體系，積極探索水極（包括水量占用權(quán)和水體納污容量占用權(quán)等）的有償占用和有償轉(zhuǎn)讓。水資源需求管理中經(jīng)濟政策的核心，是建立面向可持續(xù)發(fā)展的水價體系。其有四方面的效用：一是通過水價調(diào)整增加對需水過度增長的抑制作用，二是較高水價有利于鼓勵和推動節(jié)水工作的開展，三是水價提高有利于加強水管理并減少國有資產(chǎn)的流失，四是可有效減少目前供水企業(yè)普遍存在的嚴重虧損。面向可持續(xù)發(fā)展的水價體系包含兩部分：第一部分與政府行使對水資源資源權(quán)屬的統(tǒng)一管理相配合，根據(jù)取水許可向取用水單位與個人征收水資源費；第二部分與按市場規(guī)律進行水資源開發(fā)利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相呼應(yīng)，由水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)中的各核算單位按其直接成本、間接成本和平均資金利潤率進行供水水價核算，并向最終用戶收取水費。水資源費的定價基礎(chǔ)有三個：一是政府的資源所有權(quán)向使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的資源權(quán)益，二是水資源稀缺性所導(dǎo)致的競爭性水價（部分或全部按不可再生資源計算出的資源價值），三是政府在進行水資源監(jiān)測、規(guī)劃、保護與管理過程中的必要費用。水價的構(gòu)成也分為三部分：一是微觀核算單位的直接成本，包括向政府上繳的水資源費；二是用水的間接成本，主要是對由于取用水造成的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降向全社會進行的補償費用；三是為了水資源開發(fā)利用單位財務(wù)上的良性循環(huán)，按全社會平均投資利潤率確定的企業(yè)利潤。對于供水、水電、污水處理等可經(jīng)營性的公用事業(yè)工程，主要通過非財政性資金渠道解決。利用水價機制控制不同節(jié)水措施和不同開源手段的邊際成本與邊際利潤，促進節(jié)水，抑制過度用水。對于防洪排澇、農(nóng)田灌排骨干工程、水土保持、水資源保護等以社會效益為主的工程，以各級政府的財政性資金為主。探索多元化、社會化投資的渠道，以促進水資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展。