趙東文

【摘要】：目前我國(guó)在水環(huán)境保護(hù)方面存在制度性缺失問(wèn)題。對(duì)此應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從社會(huì)和法律兩個(gè)方面加以完善。文章重點(diǎn)對(duì)我國(guó)水環(huán)境保護(hù)制度缺失問(wèn)題進(jìn)行剖析，并在此基礎(chǔ)上提出完善水環(huán)境保護(hù)制度的社會(huì)措施與法律措施。

【關(guān)鍵詞】：水環(huán)境保護(hù)； 制度缺失； 社會(huì)措施； 法律措施

為進(jìn)一步提升我國(guó)水環(huán)境保護(hù)成效。近年來(lái)我國(guó)通過(guò)不斷制定或修改《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等相關(guān)行政法律法規(guī)，有效改善了我國(guó)水環(huán)境污染問(wèn)題。然而，在具體實(shí)踐過(guò)程中，受于主觀因素或客觀條件的制約和影響，導(dǎo)致我國(guó)不少地區(qū)的水環(huán)境保護(hù)工作依然存在較多的問(wèn)題，造成這些問(wèn)題最直接、最主要的原因是水環(huán)境保護(hù)的制度性缺失所致。

一、水環(huán)境保護(hù)的制度性缺失

（一）政府體制、機(jī)制不合理導(dǎo)致環(huán)保工作難以開(kāi)展

近年來(lái)我國(guó)大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，但受傳統(tǒng)行政思維影響，導(dǎo)致現(xiàn)階段仍有不少地方政府未能實(shí)現(xiàn)從根本上實(shí)現(xiàn)職能有效轉(zhuǎn)變，進(jìn)而導(dǎo)致涉及環(huán)保相關(guān)的職能部門(mén)在很大程度上仍然存在各自為政、重疊制定、互為矛盾等情況。在這些部門(mén)當(dāng)中，環(huán)保部門(mén)相對(duì)處于弱勢(shì)地位，在處理經(jīng)濟(jì)與環(huán)保相關(guān)問(wèn)題上，仍然以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主、為先，環(huán)保只能作為“事后彌補(bǔ)”。在此態(tài)勢(shì)發(fā)展下，導(dǎo)致水環(huán)境保護(hù)工作難以有效開(kāi)展。

（二）立法精細(xì)度不足造成實(shí)踐上難以落實(shí)到位

關(guān)于水環(huán)境保護(hù)的法制化建設(shè)，我國(guó)先后制定了《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律法規(guī)，由于此類(lèi)法律法規(guī)多屬于原則性條款，其中缺乏具體落實(shí)相關(guān)的規(guī)定，因而在實(shí)踐過(guò)程中存在落實(shí)困難的弊端。如在《水污染防治法》中規(guī)定國(guó)家要對(duì)飲用水源及其他特殊水體進(jìn)行保護(hù)，此項(xiàng)條款對(duì)我國(guó)水源地的水質(zhì)保護(hù)無(wú)疑是一個(gè)重大突破，然而關(guān)于如何實(shí)踐方面的規(guī)定，卻缺乏相應(yīng)的補(bǔ)充條款，導(dǎo)致具體實(shí)踐中難以有效落實(shí)。

（三）環(huán)保法治建設(shè)進(jìn)程滯后

近年來(lái)，通過(guò)不斷完善水環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法，使得我國(guó)環(huán)境違法成本有所提高，但從總體上看，企業(yè)的環(huán)境違法成本仍然較低，一些企業(yè)只需要偷偷排放一天、兩天所“節(jié)省”下來(lái)的治污費(fèi)用，已經(jīng)遠(yuǎn)超過(guò)其違法處罰的成本。這一情況直接導(dǎo)致許多企業(yè)不惜鋌而走險(xiǎn)，惡意偷排，來(lái)獲取所謂的“高利潤(rùn)”、“高效益”。

二、水環(huán)境保護(hù)的制度完善研究

針對(duì)目前我國(guó)水環(huán)境保護(hù)制度缺失問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從社會(huì)和法律兩方面加以應(yīng)對(duì)。

（一） 社會(huì)措施

對(duì)于水環(huán)境保護(hù)的社會(huì)預(yù)防與控制措施構(gòu)建，除了需進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)宣傳力度以外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)踐情況，建立健全以下幾方面制度：

1. 信息公開(kāi)與披露制度

水環(huán)境保護(hù)與公眾切身利益息息相關(guān)。對(duì)于此類(lèi)與公眾利益密切相關(guān)的決策，應(yīng)當(dāng)賦予公眾充分的知情權(quán)與請(qǐng)求權(quán)。為此，應(yīng)當(dāng)建立水環(huán)境保護(hù)信息公開(kāi)與披露制度，保障公眾對(duì)水環(huán)境保護(hù)相關(guān)的決策和監(jiān)督的權(quán)利。

2.公眾參與決策制度

上述提到，水環(huán)境保護(hù)工作涉及公眾切身利益，因而公眾有權(quán)參與相關(guān)問(wèn)題的決策。為更好地發(fā)揮和保障公眾的參與權(quán)，在社會(huì)實(shí)踐中可以積極發(fā)揮民間組織或非政府團(tuán)體的作用，由其代表公眾利益參與到水環(huán)境保護(hù)相關(guān)決策當(dāng)中，以此將公眾的不同利益訴求明確地反映出來(lái)，促使相關(guān)決策方案能夠更加全面、科學(xué)、合理。

3.公眾參與監(jiān)督制度

此外，公眾還應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與對(duì)水環(huán)境保護(hù)相關(guān)項(xiàng)目決策和實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督，包括提出批評(píng)建議、檢舉揭發(fā)以及享受司法救濟(jì)等權(quán)利，切實(shí)保障公眾參與水環(huán)境保護(hù)決策與監(jiān)督權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)。

（二）法律措施

1.民法保護(hù)

為推進(jìn)水環(huán)境保護(hù)工作，首先應(yīng)當(dāng)從民事法律上做出相關(guān)調(diào)整：第一，修改《物權(quán)法》，明確取水權(quán)、水物權(quán)等，建立科學(xué)、確切的水權(quán)制度；第二，修改《水法》，建立水資源與水環(huán)境保護(hù)利益補(bǔ)償制度。在現(xiàn)行的《水法》中，對(duì)水資源費(fèi)、水費(fèi)等內(nèi)容作了具體規(guī)定，但缺乏完善的水資源及水環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)對(duì)此加以補(bǔ)充完善；第三，修改水資源及水環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建以《水法》為中心，《環(huán)境資源保護(hù)法》、《水土保持法》、《水利法》等相互銜接配套、互為補(bǔ)充的水法體系。

2.行政法保護(hù)

第一，完善行政問(wèn)責(zé)制，轉(zhuǎn)變現(xiàn)階段水環(huán)境事故問(wèn)責(zé)不力的現(xiàn)狀，對(duì)水環(huán)境事故的問(wèn)責(zé)主體、對(duì)象、種類(lèi)、范圍以及具體的問(wèn)責(zé)程序等作詳細(xì)的規(guī)定。

第二，明確“不可抗力”導(dǎo)致水環(huán)境污染的免責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，完善設(shè)計(jì)“不可抗力”導(dǎo)致水環(huán)境事物的免責(zé)條款，防止此類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)被亂用、濫用。

第三，嚴(yán)格水環(huán)境污染懲罰力度。一方面可細(xì)化處罰條款，并加大處罰額度，如建立“按日連續(xù)罰款”制度。另一方面要加大對(duì)惡意違法行為的懲罰，根據(jù)其違法行為和是否具有主觀違法動(dòng)機(jī)等情況，采取罰款、行政拘留等相配合的處罰措施。

第四，賦予環(huán)保部門(mén)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。對(duì)企業(yè)不執(zhí)行、排污口不關(guān)閉等行為，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)具有行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。

3.刑法保護(hù)

此外，還應(yīng)當(dāng)加大刑法在水環(huán)境保護(hù)方面的介入，具體可從以下方面著手：一是對(duì)兩年內(nèi)連續(xù)受到環(huán)保行政處罰2次以上的，可認(rèn)定為犯罪，由刑法介入進(jìn)行解決；二是參考國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境犯罪規(guī)定，適度增加危險(xiǎn)犯的規(guī)定，充分發(fā)揮刑法對(duì)環(huán)境污染提前預(yù)防的作用；三是對(duì)于環(huán)境犯罪，可通過(guò)擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)刑的適用范圍來(lái)進(jìn)行處理，特別是罰金刑。

結(jié)束語(yǔ)

總而言之，面對(duì)我國(guó)水環(huán)境保護(hù)制度缺失這一情況，應(yīng)當(dāng)通過(guò)構(gòu)建社會(huì)措施和法律措施加以完善，以此促進(jìn)我國(guó)水環(huán)境保護(hù)工作得以切實(shí)執(zhí)行。

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