[摘要]在我國南方北部灣沿海開放地區(qū)。分布著鈥州、北海和防城港等港口城市，這些城市既是我國港口地區(qū)土資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的據(jù)點(diǎn)，也是對(duì)周邊國開放的窗口。當(dāng)前新的國際、國內(nèi)環(huán)境為沿邊開放地區(qū)城市的發(fā)展帶來了前所未有的機(jī)遇，也帶來了相應(yīng)的新問題。積極探討沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃的新問題及相應(yīng)對(duì)策，無疑對(duì)促進(jìn)沿海開放地區(qū)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]沿海開放地區(qū)；城市規(guī)劃；對(duì)策

[作者簡介]莫紅輝，南寧市規(guī)劃管理局用地科助理工程師，廣西南寧，530022

[中圖分類號(hào)]TU984，11*1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1007-7723(2009)06-0113-0003

一、背景考察

長期以來，廣西沿海地區(qū)作為邊遠(yuǎn)地區(qū)，受國際東盟關(guān)系、方針政策等條件因素的影響，同時(shí)由于交通不便、人才奇缺等使沿海地區(qū)大部分成為貧困落后地區(qū)，國家每年需提供大量的財(cái)政補(bǔ)帖。沿海地區(qū)城市化進(jìn)程緩慢，城市化水平低下。

十一屆三中全會(huì)后，我國實(shí)行對(duì)外開放的政策，特別是沿海各地區(qū)實(shí)施“南聯(lián)北開、東進(jìn)西出、全方位開放”的戰(zhàn)略方針和近幾年中國與周邊東盟國家關(guān)系緩和和正?；?，使沿海地區(qū)成為與我國南方廣東等沿海地區(qū)開放門戶相對(duì)應(yīng)的發(fā)展對(duì)外貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)交往、國際交流的地域和口岸，使邊遠(yuǎn)這一劣勢轉(zhuǎn)化為區(qū)位優(yōu)勢。沿海地區(qū)成為我國大陸最具開放開發(fā)潛力、發(fā)展力的區(qū)域和城市。

規(guī)劃目的：計(jì)劃的深化與繼續(xù)合理布局項(xiàng)目，主要為生產(chǎn)服務(wù)。貫徹規(guī)劃(貫徹規(guī)劃原則與國標(biāo))與計(jì)劃相輔相成既為吸引外資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，也為創(chuàng)造良好的人居環(huán)境服務(wù)。

對(duì)象主體：除政府官員外，新增房地產(chǎn)商、企業(yè)家等。

城市建設(shè)投資渠道：國家投資(目光向上)，國家、集體、個(gè)人一齊上，還有外商投資(目光上下、內(nèi)外結(jié)合)。

土地利用制度：主要為單純的物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃的有償使用。

規(guī)劃核心內(nèi)容：以行政手段為主，注重綜合性的超態(tài)規(guī)劃。

規(guī)劃措施：行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、社會(huì)手段并重。

沿海地區(qū)城市發(fā)展的動(dòng)力：由比較單一的戍邊、開發(fā)邊境資源的據(jù)點(diǎn)向比較多元化的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)、邊境貿(mào)易為導(dǎo)向的多層次的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、大通道的建設(shè)、跨國旅游業(yè)的發(fā)展、口岸的全方位開通、沿海開放城市的建設(shè)等方向轉(zhuǎn)化。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)對(duì)沿海地區(qū)城市規(guī)劃工作的影響是全方位的。

二、問題審視

(一)問題之一：城市發(fā)展方向雷同化

長期以來，邊境城市建設(shè)還未能統(tǒng)盤考慮，諸城市之間還未有合理明確的地域分工，邊境城鎮(zhèn)的直接腹地，由市、縣、國營農(nóng)場、森工局林場等條塊分割的體制構(gòu)成，地方利益的傾向，各自為政的開發(fā)方式，使沿海城鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展難以協(xié)同并發(fā)揮整體效應(yīng)；由于邊境地區(qū)開放較晚，開發(fā)層次較低，加之多年處于邊防前哨為國際重鎮(zhèn)，致使工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)效益差，第三產(chǎn)業(yè)及科技文化落后，邊境城市實(shí)力較弱，一般均為小城鎮(zhèn)。改革開放以來各市急功近利，忽視城市性質(zhì)的深入研究，致使多數(shù)城鎮(zhèn)發(fā)展方向雷同，諸如“口岸城市”、“商貿(mào)城市”、“農(nóng)副產(chǎn)品加工”城市等。

(二)問題之二：城市規(guī)劃與發(fā)展單純注重經(jīng)濟(jì)效益

當(dāng)前許多邊境城鎮(zhèn)在規(guī)劃與開發(fā)中單純追求容積率和聚集效益，不是見縫插綠，而是見縫插針(房)，眼前雖然利潤可觀，但人居環(huán)境差，城市交通等問題不斷出現(xiàn)。

(三)問題之三：重開發(fā)區(qū)、輕老城區(qū)

出于加快招商引資步伐、改善投資環(huán)境等良好的愿望，不少沿海城鎮(zhèn)紛紛脫離老城區(qū)辟建邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，致使老城區(qū)規(guī)劃建設(shè)脫節(jié)，開發(fā)區(qū)熱問題不少。

(四)問題之四：影響規(guī)劃的不定性因素太多。規(guī)劃人員進(jìn)退維谷

由于受社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的影響，沿海城市規(guī)劃與發(fā)展在項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展數(shù)量與速度等方面均存在著諸多的不定性，按傳統(tǒng)規(guī)劃模式規(guī)劃人員難以搞出既令地方領(lǐng)導(dǎo)滿意，又能通過專家評(píng)審的規(guī)劃方案。

(五)問題之五：缺乏城市特色

近年來沿海城鎮(zhèn)的建設(shè)一哄而上，在缺乏城市設(shè)計(jì)與風(fēng)貌景觀總體規(guī)劃控制的情況下，千樓一面、眾城一面的現(xiàn)象大有—發(fā)不可收拾之勢。沿海城市缺乏特色的局面不利于我國樹立對(duì)外開放的良好形象，也不利于創(chuàng)造陶冶居民情操的良好的城市文化氛圍。

(六)問題之六：技術(shù)落后。規(guī)劃方法陳舊

由于缺乏設(shè)備、資金、人才等因素，致使沿海地區(qū)規(guī)劃在理論、方法、技術(shù)仍沿用上世紀(jì)50年代以定性設(shè)計(jì)為主的狀況，已遠(yuǎn)不適應(yīng)改革開放的需要，亟待解決技術(shù)、資金問題。

(七)問題之七：規(guī)劃缺乏民眾參與

當(dāng)前沿海地區(qū)城市規(guī)劃基本上屬于領(lǐng)導(dǎo)與專家規(guī)劃，以人為本的規(guī)劃思想在邊境地區(qū)剛剛傳播，公眾參與的意識(shí)薄弱，城市規(guī)劃意識(shí)差。

(八)問題之八：忽視對(duì)對(duì)應(yīng)國家對(duì)應(yīng)城市的研究

知己知彼方能百戰(zhàn)不殆。但由于多種原因缺乏對(duì)對(duì)方城市的必要了解，因此不利于與對(duì)方城市取長補(bǔ)短的發(fā)展。

(九)問題之九：缺乏對(duì)國外邊境城市規(guī)劃的系統(tǒng)研究

國外邊境城市的發(fā)展模式應(yīng)為我國沿海開放地區(qū)城市規(guī)劃所借鑒，但目前掌握資料少，難以借鑒參考。

(十)問題之十：土地基本無償使用與土地有償使用的盲動(dòng)性

當(dāng)前沿海開放地區(qū)城市土地基本上處于無償使用狀態(tài)，城市用地分等定級(jí)和控制詳細(xì)規(guī)劃工作普遍尚未全面展開，但土地有償出讓“試點(diǎn)”工作卻已紛紛開始，土地的有償轉(zhuǎn)讓已出現(xiàn)很多問題。

三、對(duì)策思考

(一)對(duì)策之一：沿海城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的個(gè)性大于區(qū)性，地域性即是邊境城鎮(zhèn)得以存在、發(fā)展的個(gè)性

以廣西區(qū)沿海城鎮(zhèn)為例，強(qiáng)調(diào)宏觀的區(qū)域分析，應(yīng)著眼沿海開放地區(qū)對(duì)內(nèi)與全區(qū)、對(duì)外與東盟各經(jīng)濟(jì)區(qū)、亞太地區(qū)乃至世界經(jīng)濟(jì)地帶之間的宏觀地域關(guān)系，摸清沿海城鎮(zhèn)的位置和交通信息條件的特點(diǎn)與優(yōu)勢，如邊境口岸城鎮(zhèn)所處的經(jīng)濟(jì)地理位置與交通運(yùn)輸條件有陸路、水路之別，陸路中又有鐵路、公路之分，其歷史基礎(chǔ)與現(xiàn)狀態(tài)勢、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、交通運(yùn)輸與口岸環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施條件也不盡相同。因此，必須通過對(duì)比等分析論證，才能明確口岸城鎮(zhèn)的地域分工，明確其在不同層次地域范圍中的地位及應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)，明確其吸引與輻射的腹地，為合理確定或調(diào)整口岸城鎮(zhèn)的發(fā)展性質(zhì)、規(guī)模及其總體布局提供切實(shí)的區(qū)域依據(jù)，為口岸城鎮(zhèn)開發(fā)、建設(shè)在北部灣的全方位開放格局中能夠有的放矢，因地制宜，進(jìn)而避免與諸多口岸城鎮(zhèn)在發(fā)展項(xiàng)目上雷同或一哄而上，避免造成盲動(dòng)的損失。

(二)對(duì)策之二：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的統(tǒng)

妥善處理好邊境城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境生態(tài)效益，創(chuàng)造市場發(fā)育的規(guī)劃軟環(huán)境，既要充分利用好已有的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施。又要節(jié)約土地少占良田，還要積極探索土地及基礎(chǔ)設(shè)施有償使用的有效途徑，從而使沿海城鎮(zhèn)規(guī)劃成為邊境城鎮(zhèn)成長發(fā)育為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)的指南書和科學(xué)藍(lán)圖。

其次，要為沿海城鎮(zhèn)居民和到邊城從事經(jīng)營活動(dòng)的客商規(guī)劃創(chuàng)造一個(gè)工作、生活、游玩都方便、舒適的空間環(huán)境，以不斷滿足邊城人民不斷增長的物質(zhì)和精神文化生活需求。確定一個(gè)因地制宜的，點(diǎn)、線、條、塊、面有機(jī)聯(lián)系的綠化生態(tài)系統(tǒng)，從而使邊境城鎮(zhèn)成為能預(yù)防和減少環(huán)境污染、促進(jìn)邊境城鎮(zhèn)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、生態(tài)協(xié)同發(fā)展和良性循環(huán)的健康城鎮(zhèn)。

(三)對(duì)策之三：強(qiáng)調(diào)規(guī)劃與發(fā)展的整體性。重視協(xié)同好老區(qū)和新區(qū)的關(guān)系

當(dāng)前在新的形勢下，邊境城鎮(zhèn)在老區(qū)改造和開發(fā)區(qū)(實(shí)質(zhì)是新區(qū))建設(shè)上都存在著新問題，老城區(qū)挖潛改造的潛力和步伐與新區(qū)拓展應(yīng)因地制宜按照《城市規(guī)劃法》所確定的基本原則，切忌盲動(dòng)，應(yīng)以老城區(qū)改建為依托，適當(dāng)開發(fā)新區(qū)，以整體性為原則統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一建設(shè)，避免新的條塊分割的產(chǎn)生，減少土地良田的占用，提高老城區(qū)土地利用率。

(四)對(duì)策之四：突出強(qiáng)調(diào)彈性。適應(yīng)多變性

強(qiáng)調(diào)彈性規(guī)劃與設(shè)計(jì)，處理好影響沿海城鎮(zhèn)發(fā)展的問題，是沿海邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃適應(yīng)并服務(wù)于發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。

在大力發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的前提下，沿海邊境城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展過程中，存在著眾多的變化著的因素，如國際環(huán)境的變化，再如雙邊國家價(jià)值觀不同將導(dǎo)致對(duì)合作與開發(fā)認(rèn)識(shí)上的難以統(tǒng)一，開發(fā)問題單方難以確定，因此這些變化對(duì)規(guī)劃無疑將產(chǎn)生重大影響。

強(qiáng)調(diào)彈性設(shè)計(jì)，是針對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃“只集中預(yù)測一種的傾向，缺乏彈性和靈活性”的問題而提出的。邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃在人口、用地規(guī)模的預(yù)測、總體布局與功能分區(qū)規(guī)劃等方面，應(yīng)充分留有余地保持靈活性。尤其是在用地布局上應(yīng)考慮“相容性”以綜合區(qū)替代功能區(qū)，從而既能滿足現(xiàn)實(shí)建設(shè)需要，又有為遠(yuǎn)期、遠(yuǎn)景的發(fā)展奠定規(guī)劃軟環(huán)境，而且能增強(qiáng)邊境城鎮(zhèn)在國防等方面的應(yīng)變能力。另外，在邊境規(guī)劃期限與實(shí)施程序上，應(yīng)靈活貫徹《城市規(guī)劃法》及有關(guān)法律、法規(guī)，規(guī)劃不一定絕對(duì)按20年、5年、近期考慮，而是按目標(biāo)體系展開，因時(shí)制宜分期滾動(dòng)實(shí)施。

(五)對(duì)策之五：因地制宜，創(chuàng)造沿海邊境城市特色與風(fēng)貌

著眼沿海邊境城鎮(zhèn)所在的微觀地域，處理好邊境城鎮(zhèn)的規(guī)劃、發(fā)展、建設(shè)與其所在地域的自然地理環(huán)境條件、社會(huì)文化條件、經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、歷史條件等的具體關(guān)系，因地制宜，挖掘文脈，繼承和發(fā)揚(yáng)光大已有優(yōu)勢，進(jìn)一步創(chuàng)造邊境城鎮(zhèn)的特色和景觀風(fēng)貌。

(六)對(duì)策之六：強(qiáng)調(diào)科學(xué)性、加強(qiáng)技術(shù)進(jìn)步

加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性，合理運(yùn)用現(xiàn)代城市和區(qū)域規(guī)劃理論和定性與定量相結(jié)合的方法，是沿海邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃科學(xué)化、合理化的有效保障。

改革開放以來，我國的城市規(guī)劃工作有了很大進(jìn)展，科學(xué)技術(shù)也取得了較大進(jìn)步，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究的手段在信息論、系統(tǒng)論、控制論和電子計(jì)算機(jī)等新技術(shù)的推動(dòng)下，在信息儲(chǔ)存、統(tǒng)計(jì)分析和輔助設(shè)計(jì)等方面有了新的開拓。邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃一方面要適應(yīng)我國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)科研技術(shù)發(fā)展的需要，另一方面為豐富我國城市規(guī)劃科學(xué)技術(shù)提供實(shí)證。為此，邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃，首先要在系統(tǒng)論、信息論、決策論、控制論等現(xiàn)代科學(xué)理論和方法的指導(dǎo)下，建立邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)、管理、決策的信息反饋系統(tǒng)。

應(yīng)在實(shí)踐中控索和總結(jié)一套適應(yīng)沿海邊境城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律的實(shí)際操作方法，豐富和完善邊境城市規(guī)劃工作系統(tǒng)，以滿足沿海邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展超前服務(wù)的迫切需要，應(yīng)及時(shí)地反饋國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢等有關(guān)因素對(duì)邊境城鎮(zhèn)自身發(fā)展的影響等相關(guān)信息，及時(shí)調(diào)整、修改、充實(shí)、完善、提高邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的預(yù)見性和可操作性，以過程規(guī)劃和跟蹤規(guī)劃為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策當(dāng)好參謀。

應(yīng)構(gòu)造沿海邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃的方案庫，強(qiáng)調(diào)多方案比較和綜合平衡，以優(yōu)中選優(yōu)的原則適應(yīng)多情景因素變化以有備無患。

(七)對(duì)策之七：強(qiáng)調(diào)借鑒性，以國外邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為戒

“他山之石，可以攻玉”。國外邊境城鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展經(jīng)歷，為我國邊境城鎮(zhèn)規(guī)劃提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。為避免走彎路，應(yīng)在充分地比較和借鑒中探索具有沿邊地區(qū)特色的城鎮(zhèn)規(guī)劃模式。

(八)對(duì)策之八：樹立土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀念。加強(qiáng)控制性規(guī)劃工作

應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)觀念，樹立商品經(jīng)濟(jì)觀念，要考慮城市土地的區(qū)位、使用性質(zhì)，進(jìn)行分等定級(jí)，在控制詳細(xì)規(guī)劃工作中加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)測算，為開辟城市建設(shè)資金渠道，增強(qiáng)城市發(fā)展“造血功能”奠定科學(xué)基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

沿海開放地區(qū)城市規(guī)劃工作，是國家城市規(guī)劃工作的重要組成部分。本文對(duì)有關(guān)問題的探討僅系淺議粗見，期望對(duì)增加沿海沿邊開放地區(qū)城市規(guī)劃工作的有效性有所啟示。限于時(shí)間、水平，本文如有不妥之處懇請(qǐng)有關(guān)專家指正。