王　旋

國(guó)庫(kù)集中支付改革是近幾年來(lái)財(cái)政支出改革的重要內(nèi)容，也是公共財(cái)政必不可少的組成部份。國(guó)庫(kù)集中收付制度是指財(cái)政統(tǒng)一開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，所有財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫(kù)，主要財(cái)政支出由財(cái)政部門(mén)直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者，建立高效的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)、科學(xué)的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機(jī)制，其核心是通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶對(duì)現(xiàn)金進(jìn)行集中管理。

一、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的基本情況

財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付是預(yù)算執(zhí)行制度的創(chuàng)新，是撥付方式的根本性變革，是有效管理財(cái)政性資金的一項(xiàng)科學(xué)制度。財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)行以來(lái)，對(duì)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理仍產(chǎn)生了較大的影響。

1.改變了賬戶設(shè)置，將多頭開(kāi)戶改為單一賬戶。在原有的財(cái)政性資金繳庫(kù)和支付制度下，預(yù)算單位存在代理銀行重復(fù)和分散設(shè)置賬戶現(xiàn)象，而實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政部門(mén)在人民銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，代理銀行開(kāi)設(shè)財(cái)政預(yù)算外資金專戶和為預(yù)算單位開(kāi)設(shè)零余額賬戶，取消了各單位自行開(kāi)設(shè)的銀行賬戶，支出全部實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。改多頭開(kāi)戶為國(guó)庫(kù)單一賬戶，徹底扭轉(zhuǎn)賬戶管理混亂，有效克服了目前財(cái)政資金分散收付的局面，實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金集中化管理，有利于規(guī)范預(yù)算約束，促進(jìn)政府部門(mén)依法行政和依法理財(cái)。

2.改變了支付方式，以財(cái)政直接支付為主，授權(quán)預(yù)算單位自行支付為輔。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度前，各部門(mén)和單位的撥款申請(qǐng)只要符合年度預(yù)算安排，財(cái)政國(guó)庫(kù)即將資金撥付給部門(mén)。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政支付方式改為直接支付和授權(quán)支付，財(cái)政部門(mén)掌握了財(cái)政資金支付的最終環(huán)節(jié)，對(duì)不符合預(yù)算管理規(guī)定的單位支出申請(qǐng)可以拒絕支付，減少單位支出的隨意性。有利于強(qiáng)化預(yù)算約束，有利于財(cái)政部門(mén)及時(shí)、全面地了解整個(gè)財(cái)政資金的流向和流量情況，以便為預(yù)算執(zhí)行分析提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。

3.改變了資金存放方式，將財(cái)政資金在實(shí)際支付行為發(fā)生前分散存放在預(yù)算單位改為統(tǒng)一存放在財(cái)政部門(mén)。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度前，大量財(cái)政資金沉淀在預(yù)算單位，并在銀行低息存儲(chǔ)。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，只有在預(yù)算單位發(fā)生實(shí)際支付行為時(shí)，才引起國(guó)庫(kù)資金的實(shí)際支付。有利于政府加強(qiáng)資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，充分發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益，集中資金辦大事。

4.改變了資金結(jié)算方式，代理銀行由先存款后支付改為先支付后清算。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度前，

預(yù)算單位必須先在代理銀行存有一定數(shù)量的資金，代理銀行依據(jù)預(yù)算單位賬戶實(shí)有資金額度控制單位支出。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政性資金在支付行為發(fā)生前均存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶和財(cái)政預(yù)算外資金專戶。財(cái)政部門(mén)或預(yù)算單位開(kāi)具支付憑證辦理支付業(yè)務(wù)時(shí)，暫不動(dòng)用財(cái)政資金，由代理銀行先行墊付，并依據(jù)財(cái)政部門(mén)下達(dá)的授權(quán)支付額度控制單位支出。這種做法，改變了目前資金層層下?lián)艿闹Ц斗绞剑瑴p少了資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，方便了單位用款。

5.改變了預(yù)算執(zhí)行信息反饋方式，將事后反饋改為實(shí)時(shí)反饋。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度前，財(cái)政資金層層轉(zhuǎn)撥，支付過(guò)程不透明，支出信息只能事后層層匯總后才反映出來(lái)，難以及時(shí)為預(yù)算編制和執(zhí)行分析提供準(zhǔn)確依據(jù)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、人民銀行、代理銀行等部門(mén)通過(guò)不同的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行連接，預(yù)算執(zhí)行信息實(shí)時(shí)反饋，可及時(shí)向有關(guān)部門(mén)乃至社會(huì)公眾提供預(yù)算執(zhí)行情況，增加預(yù)算執(zhí)行公開(kāi)性和透明度，提高了財(cái)政管理的信息化程度。

6.改變了監(jiān)督方式，將事后監(jiān)督改為全過(guò)程實(shí)時(shí)監(jiān)督。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度前，預(yù)算單位重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，財(cái)政資金流經(jīng)環(huán)節(jié)過(guò)多，對(duì)財(cái)政資金的支出使用缺乏全過(guò)程有效監(jiān)督。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，單位所有資金統(tǒng)統(tǒng)進(jìn)入財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，財(cái)政部門(mén)依托現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，通過(guò)代理銀行每天反饋的支付信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)每筆財(cái)政資金流向和流量的全過(guò)程監(jiān)控，將傳統(tǒng)的事后監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)預(yù)算單位支出全過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。

二、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革中存在的問(wèn)題

集中支付制度改革已歷時(shí)幾年多，總的來(lái)看，試點(diǎn)進(jìn)展順利，運(yùn)行平穩(wěn)，國(guó)庫(kù)單一賬戶體系初步建立，資金收付方式日益規(guī)范，收付效率明顯提高，財(cái)政監(jiān)督明顯加強(qiáng)。但離全面推行國(guó)庫(kù)集中支付制度還有相當(dāng)大的差距，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.由于改革觸動(dòng)了某些利益集團(tuán)的既得利益，再加上對(duì)改革的認(rèn)識(shí)不足，使改革遇到了重重阻力。在分散支付條件下，各部門(mén)和單位使用資金時(shí)，不受預(yù)算硬約束，自主性強(qiáng)，資金存入銀行既可生息，又可作為爭(zhēng)取項(xiàng)目貸款的條件。改革后，這些好處將不復(fù)存在，因此，地方和部門(mén)自然會(huì)有抵觸和阻撓。

認(rèn)識(shí)上的不足主要是對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度下的財(cái)政資金所有權(quán)、使用權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)存在誤解。而事實(shí)上國(guó)庫(kù)集中支付的目的是在不改變單位的資金使用權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)的前提下，取消單位賬戶，建立單一賬戶體系，提高財(cái)政資金的使用效益和加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督。

2.預(yù)算單位和代理銀行在資金支付清算中存在不規(guī)范操作現(xiàn)象。在財(cái)政直接支付活動(dòng)中，預(yù)算單位可能會(huì)憑借信息優(yōu)勢(shì)及較小的風(fēng)險(xiǎn)約束來(lái)偽造虛假收款人，提供虛假收款人賬戶，偽造、變?cè)旎蛱峁┨摷俸贤?、虛假申?qǐng)等，一旦違規(guī)行為得逞，財(cái)政資金由國(guó)庫(kù)通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系直接劃出或轉(zhuǎn)移到非法“收款人”賬下。對(duì)于財(cái)政授權(quán)支付而言，風(fēng)險(xiǎn)則更大，預(yù)算單位可能會(huì)提供虛假收款人賬戶，騙取或轉(zhuǎn)移財(cái)政性資金，或與基層代理銀行及有關(guān)人員合謀騙取或轉(zhuǎn)移財(cái)政性資金。倘若不能有效減少財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位、代理銀行之間的信息不對(duì)稱，就無(wú)法遏制國(guó)庫(kù)集中支付中出現(xiàn)的“異化”現(xiàn)象。

3.相關(guān)的配套改革尚未跟上，成為進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革的瓶頸。建立國(guó)庫(kù)集中支付制度后，政府的財(cái)政資金撥付管理發(fā)生重大變革。相關(guān)的法律法規(guī)仍不完善。我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》是1994年通過(guò)的，而《國(guó)金庫(kù)條例》則是1985年通過(guò)的。隨著我國(guó)的財(cái)政收入制度改革、財(cái)政支出制度改革、公共財(cái)政體制的建立等改革的不斷深入，已有許多地方不能適應(yīng)改革的進(jìn)程，加上相關(guān)的行政、事業(yè)單位的制度不健全等一些因素，使得國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革缺乏足夠的法律制度保證。

三、深化財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的措施

針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付改革過(guò)程中帶來(lái)的變化和出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步深化改革，建立、健全一種高效率、相互制約、相互監(jiān)督的國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)制。

1.統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念。財(cái)政部門(mén)要加大對(duì)此項(xiàng)改革的宣傳力度，通過(guò)各種途徑使預(yù)算單位和相關(guān)人員特別是單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到此項(xiàng)改革的目的和意義，讓財(cái)務(wù)人員熟悉相關(guān)政策、程序，預(yù)算單位提高認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變觀念爭(zhēng)取單位的理解和支持。

2.完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的配套改革。為了加快國(guó)庫(kù)集中支付制度改革步伐，需要做好相關(guān)的配套工作。一是實(shí)行財(cái)政預(yù)算改革，逐細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制工作，完善政府采購(gòu)預(yù)算增強(qiáng)預(yù)算的約束力，為國(guó)庫(kù)集中支付制度推行提供可靠的保障。二是要建立支付中心業(yè)務(wù)結(jié)算系統(tǒng)、信息反饋系統(tǒng)，為國(guó)庫(kù)集中支付推行提供必要的運(yùn)行條件。

3.加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。由于改革前和改革后預(yù)算單位帳務(wù)處理都有很大的變化。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，會(huì)計(jì)核算、支付方式將發(fā)生很大的變化。這就要求有更多綜合素質(zhì)高、政策水平好的財(cái)會(huì)人員與之配套，我們必須加大對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)力度加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)地位，規(guī)范核算操作。使廣大財(cái)務(wù)人員對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付政策熟悉，了解有關(guān)的操作程序，能夠正確的進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。

總之，隨著財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革的深入，所有的財(cái)政資金全部納入國(guó)庫(kù)單一帳戶體系管理后，財(cái)政資金使用將更加規(guī)范；預(yù)算執(zhí)行、收支信息更加透明、完整、準(zhǔn)確和及時(shí)，為財(cái)政運(yùn)行管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控決策提供可靠的信息參數(shù)；增強(qiáng)財(cái)政資金的控制和統(tǒng)一調(diào)度，為實(shí)施財(cái)政政策和管理提供了資金運(yùn)行保證，極大地提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率和使用效益。

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（作者單位：湖南省地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站）