向玉露

本刊記者:鄧教授您好,大部制是目前我國政治體制改革的重中之重,您能談?wù)剬@一行政體制變革的看法嗎?

鄧大松:大部制改革,就是把行政系統(tǒng)中職能相近、管轄領(lǐng)域雷同的部門進行歸并重組,它是成熟市場經(jīng)濟國家通行的行政管理方式,也是我國行政管理體制改革的方向。實行大部制,有助于改變當(dāng)前政府機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的局面,降低管理成本,提高工作效率。因此,輿論對于中央的這一改革新思路普遍給予積極評價。

實行大部制有利于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),完善運行機制,加強部門間管理和綜合協(xié)調(diào)。行政部門劃分過細(xì)、部門之間職能交叉重疊過多,會導(dǎo)致職能分工不明確、協(xié)調(diào)溝通困難、決策周期長、成本高,影響到經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展。因此,實行大部制改革,整合職能相近的部門,能夠形成更加精干高效的現(xiàn)代政府組織,使政府行政運行更加順暢。

實行大部制有利于理順政府與社會、市場的關(guān)系,構(gòu)建服務(wù)型政府。我國近三十年的政府戰(zhàn)略基本上是一個經(jīng)濟“趕超型”的戰(zhàn)略,政府深深地介入了經(jīng)濟生活,促進了中國經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展,但也帶來了一些經(jīng)濟負(fù)效應(yīng),導(dǎo)致某些公共服務(wù)和公共物品地缺失。因此,大部制改革有利于進一步促進政府職能的合理定位,有利于加強中央政府的宏觀調(diào)控、政策規(guī)劃制定和維護法制政令統(tǒng)一實施等宏觀管理職能的實現(xiàn),更好地履行政府的公共服務(wù)職能。

實行大部制有利于整合資源和完善政府運行機制。大部門體制,有利于人、財、物等在一個更大部門流動,抑制眾多部門爭機構(gòu)、爭編制、爭級別的沖動,打破部門壁壘和部門封鎖,也可以減少部門之間有可能形成的內(nèi)耗,減少不必要的協(xié)調(diào)會議,提高行政效率,更可以推動政府部門集中辦公,實行辦公集約化而降低行政成本,簡化辦事程序,提高辦事效率。同時,在大部門體制下,可以配套進行政府決策機制、執(zhí)行機制和服務(wù)機制的改革,從而優(yōu)化政府運行機制。

實行大部制有利于建立權(quán)責(zé)清晰的管理體制,建設(shè)責(zé)任政府。機構(gòu)設(shè)置重疊、部門過多,必然導(dǎo)致職能分散、政出多門、監(jiān)管不力、權(quán)責(zé)不明晰等弊端。譬如,在食品衛(wèi)生、食品安全監(jiān)管方面,農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門管農(nóng)產(chǎn)食品生產(chǎn),質(zhì)檢部門管非農(nóng)產(chǎn)食品的加工和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),工商部門管流通,商務(wù)部門管部分食品的儲備、畜禽屠宰、市場調(diào)劑和進出口,衛(wèi)生部門管餐飲,食品藥品監(jiān)管部門管綜合協(xié)調(diào)。這種責(zé)權(quán)的糾雜,造成我國食品安全問題屢治不絕。由于機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、不合理,不僅使政府倡導(dǎo)的官員問責(zé)制操作性弱,還為官員推諉責(zé)任提供了借口。而實行大部制,大的部門內(nèi)部進行詳細(xì)分工,可促進決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分工明確、責(zé)任細(xì)化,也就為追究過失官員的責(zé)任提供了制度保障。因而實行大部制無疑會對行政問責(zé)、建設(shè)責(zé)任政府產(chǎn)生積極作用。

實行大部制也有利于推動地方政府進行行政體制改革。地方政府各職能部門的設(shè)置,往往是比照中央政府,即使一個管理范圍較小的縣級政府,其各個職能部門也是“五臟俱全”。事實上,地方政府主要是執(zhí)行中央的決策,推行大部門體制有利于執(zhí)行效果的提高,也可以解決各級政府上下一般粗的問題,有利于地方政府更加精簡,將更多的人員用于公共服務(wù)方面。大部門體制在中央政府的探索,無疑將為地方行政管理體制改革營造良好的氛圍。

本刊記者:實行大部制后,原先分散于多個部門的行政資源能集中到少數(shù)部門,提高各級政府的行政效率。在合并重組的過程中有哪些地方是值得引起關(guān)注的?

鄧大松:大部制改革是我國政治體制改革的一個系統(tǒng)工程,有幾個問題需要特別注意。首先大部門是多個部門的組成,這種組合一定是有機的合并,所謂有機合并必須滿足五個條件:第一,合并的部門其工作性質(zhì)必須是相同或類似;第二,合并除機構(gòu)精簡和降低成本外,還必須有利于宏觀調(diào)控,提高工作效率;第三,合并必須有利于國務(wù)院在行政方面對各部門的直接管理與約束;第四,合并必須有利于地方政府同上級政府溝通與聯(lián)系;第五,合并必須有利于形成合力和創(chuàng)造力,提高行政生產(chǎn)力。大部門體制改革,涉及到部門之間重組、人員結(jié)構(gòu)調(diào)整、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少等問題,這些利益格局的變動,是體制改革的重要因素。

其次,在轉(zhuǎn)型期,增加了部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的負(fù)荷和難度。大部門體制的一個重要特點是機構(gòu)大、職能廣。隨著部內(nèi)組成單位的增多,部內(nèi)的協(xié)調(diào)任務(wù)也會增加。在這種情況下,主要承擔(dān)協(xié)調(diào)任務(wù)的辦公廳、總秘書處會超負(fù)荷運轉(zhuǎn),其狀況表現(xiàn)為公文積壓、機能紊亂、機構(gòu)臃腫等。同時,大部門體制是一種新的制度,部內(nèi)各單位需要一個磨合期,才能較好地建立彼此之間的合作關(guān)系。在磨合期,一個部門內(nèi)部的司局之間或者處室之間的矛盾,可能不亞于不同部門之間的矛盾。如果大部不能順利渡過磨合期,不能及時協(xié)調(diào)矛盾,大部就有重新分開的可能和必要。

再次,部門行政首長與其下屬之間可能產(chǎn)生新的矛盾,超級大部的產(chǎn)生也有可能加劇同一層級部門之間的權(quán)能之爭,加重政府首腦的協(xié)調(diào)負(fù)荷。大部門體制會增加部門行政首長的管理幅度,部長對其下屬各單位和人員的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和監(jiān)督控制能力就顯得極為重要。新的大部門產(chǎn)生后,一方面與原小部門之間的權(quán)能關(guān)系不平衡,另一方面與其他新大部門之間新的權(quán)能關(guān)系無法在短時間內(nèi)獲得平衡。實行大部門體制后,大部門之間的矛盾、沖突只能由政府首長協(xié)調(diào)解決,這就在一定程度上加重了政府首腦的協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)責(zé)任。

此外,我國大部制改革還沒有相關(guān)明確的法律法規(guī)保護,容易造成機構(gòu)和管理的不穩(wěn)定性。通過法律的硬性規(guī)定保證政府機構(gòu)的相對穩(wěn)定性和改革的成果,這是西方發(fā)達國家機構(gòu)改革的一條重要經(jīng)驗,如日本的《國家行政組織法》、《關(guān)于行政機關(guān)職員定員法》等,規(guī)定了內(nèi)閣各個部門設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體系和局級機構(gòu)的最高限額,及公務(wù)員總量控制,這使得日本的行政編制一直呈負(fù)增長趨勢。而且,有法律作保障,還可遏制腐敗的發(fā)生、部門權(quán)益的膨脹和行政開支的擴張。但目前,我國立法體系中還沒有專門的法規(guī)文件,因此,可能會造成對大部制改革過程中的人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、機構(gòu)變更程序、各機構(gòu)的權(quán)限、經(jīng)費預(yù)算等出現(xiàn)問題,評判標(biāo)準(zhǔn)的隨意性可能增大。

總的來說,我國大部制改革還處于探索階段,缺乏可借鑒的成熟經(jīng)驗。在當(dāng)前復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境下,如果改革的目標(biāo)不明確、沒有循序漸進,極易造成改革一哄而上,追求形式主義或搞花架子,浪費有限的資源。

本刊記者:您看這些問題需要如何妥善解決呢?

鄧大松:從根本上說,大部制改革是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造,以及與機構(gòu)改革相對應(yīng)的職能調(diào)整和重新界定,這就提醒我們,大部制改革不能只停留在簡單的機構(gòu)合并層面,而必須同政府職能的繼續(xù)轉(zhuǎn)型相結(jié)合。應(yīng)進一步理清政府與市場的關(guān)系,充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用,盡快完成由管制型政府向管理型政府、服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

大部制改革要與其它改革相配套。比如,財政體制改革,完善民主理財制度;社會改革方面,通過建立真正意義上的服務(wù)型政府,扶持社會志愿組織,為地方基層政府的有效管理提供平臺。

要借鑒國外先進經(jīng)驗,優(yōu)化我國的機構(gòu)改革。進入現(xiàn)代社會,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,為解決政府管理事務(wù)越來越多、管理機構(gòu)也相應(yīng)增加的問題,國際上先進國家普遍采用了大部制。發(fā)達國家無論大小,內(nèi)閣部門一般保持在15-20個之間,而發(fā)展中國家則相對多一些,在20-30個之間。市場經(jīng)濟發(fā)達的西方國家政府組成部門一般比較少,普遍設(shè)置了大農(nóng)業(yè)部、大交通部和大環(huán)境部,分別綜合負(fù)責(zé)農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)政策,陸、海、空交通運輸政策和環(huán)境保護政策等相關(guān)的政府事務(wù)。大部制的實行是國際化的客觀要求,在中國推行大部制改革之際,研究國外的先進經(jīng)驗,學(xué)習(xí)借鑒西方國家的模式,可為優(yōu)化我國的機構(gòu)改革提供良策。

不能只將政府機構(gòu)改革僅僅當(dāng)作是政府部門之間的調(diào)整,過多地著眼于機構(gòu)與編制的精簡,或只是在上下級之間、同級政府的不同部門之間放放收收,這有違大部制的精神。我國的政府機構(gòu)雖然經(jīng)過多次改革,各級政府的職能已經(jīng)有了很大的轉(zhuǎn)變,但仍然還存在著越位、缺位、錯位和職能交叉的問題,普遍存在著政治、經(jīng)濟職能過強,社會職能過弱的情況。因此,轉(zhuǎn)變政府職能才是深化政府機構(gòu)改革的核心和關(guān)鍵。應(yīng)以大部制改革為契機,堅持有進有退,有所為有所不為的原則,切實轉(zhuǎn)變政府職能。

另外,還需加強法制建設(shè),逐步實現(xiàn)政府機構(gòu)法定化,把健全監(jiān)督和制約機制放在首位。理順政府各部門的關(guān)系,按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的改革思路,重構(gòu)政府權(quán)利結(jié)合和運行機制。

附錄:改革開放后,我國經(jīng)歷了五次較大的行政管理體制改革:

[1]1982年,國務(wù)院多達100個的組成部門被撤并了39個,并打破了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制;

[2]1988年,改革重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市,首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”;

[3]1993年,以鄧小平南方談話時強調(diào)的“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”為目標(biāo)進行了改革;

[4]1998年,國務(wù)院40個組成部委,減少了11個,公務(wù)員3.4萬人減了1.7萬人;

[5]2003年,改革的重點是深化國有資產(chǎn)管理體制改革,完善宏觀調(diào)控體系,健全金融監(jiān)管體制,推進流通體制改革,加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。