[摘 要]當(dāng)今隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,工業(yè)化和城市化進(jìn)程日益加快,由此而引發(fā)了許多問題。其中"失地農(nóng)民"就是應(yīng)該引起高度重視的。在土地大量被征用過程中,失地農(nóng)民的權(quán)益問題,利益問題,以及失地后的生計(jì)問題值得深思。

[關(guān)鍵詞]失地農(nóng)民 權(quán)益 保障

作者簡(jiǎn)介：章猷才，男，漢，山東省委黨校黨史部，主要從事黨史、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

一、當(dāng)前失地農(nóng)民安置模式分析及其存在的問題

（一）以貨幣安置為主，補(bǔ)償數(shù)額不足以妥善安置失地農(nóng)民

在實(shí)踐中，我國(guó)征用農(nóng)村集體土地后，對(duì)農(nóng)民的安置方式目前主要有貨幣安置、招工安置、農(nóng)業(yè)安置、留地安置、社會(huì)保障安置等基本形式，但大多是采取以貨幣安置為主。征地補(bǔ)償費(fèi)主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6～10倍，安置費(fèi)為4～6倍。如果按最高補(bǔ)償30倍來算，一畝地平均產(chǎn)值1 000塊，補(bǔ)償費(fèi)也才只有3萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)”問題。一大部分農(nóng)戶對(duì)此不滿。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民的安置補(bǔ)償費(fèi)更是少之又少，連最起碼的基本生活都解決不了，更解決不了農(nóng)民的培訓(xùn)就業(yè)和社會(huì)保障問題。

（二）以留地安置、招工安置為輔，農(nóng)民權(quán)益得不到根本的保障

留地安置是指在被征用的土地中按一定的比例（10%左右）返還給被征地村合作經(jīng)濟(jì)組織，并免繳有關(guān)規(guī)費(fèi)，用于發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以用這部分土地建造標(biāo)準(zhǔn)廠房出租，獲得高額的租金收入；還可以用留置的土地為村民建造安置房使村民能夠安居樂業(yè)。從形式上來看，失地農(nóng)民可以得到保障，可是受資金、技術(shù)的限制，一旦村集體經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)得不到很好的發(fā)展，農(nóng)民的基本生活就沒有了保障。

（三）社會(huì)保障安置模式的覆蓋面窄，體系不完善，失地農(nóng)民后顧之憂大

失地農(nóng)民中有一部分已經(jīng)完成了非農(nóng)戶身份轉(zhuǎn)換，他們理應(yīng)享受和城鎮(zhèn)居民一樣社會(huì)保障待遇，可是據(jù)統(tǒng)計(jì)，失地農(nóng)民加入城鎮(zhèn)社會(huì)保障系統(tǒng)的人數(shù)只占總?cè)藬?shù)的5%左右。這部分人群主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，他們的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是主要從土地出讓金，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)中籌集的，保險(xiǎn)費(fèi)直接列入勞動(dòng)和社會(huì)保障部門設(shè)立的“安置費(fèi)”專戶，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門與被征地對(duì)象簽訂安置協(xié)議，對(duì)符合繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)的被征地人員，為其設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，達(dá)到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。在我國(guó)大部分地區(qū)，大多數(shù)失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)并沒有用來繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)或醫(yī)療保險(xiǎn)，而這正是失地農(nóng)民最關(guān)心的問題。可見，失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系還不完善，沒有解決農(nóng)民的后顧之憂。

二、“土地?fù)Q保障”是唯一可靠和可持續(xù)性的安置模式

只有失地農(nóng)民用土地?fù)Q回了生存權(quán)，就業(yè)權(quán)、發(fā)展權(quán)和享受社會(huì)保障的權(quán)利，才能真正的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，才能逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕?！巴恋?fù)Q保障”可以看作短期保障和長(zhǎng)期保障的結(jié)合。

使失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償足以彌補(bǔ)失去土地帶來的損失 。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易才能真正體現(xiàn)土地的價(jià)值，農(nóng)民失去土地后暫時(shí)最希望得到就是與土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓后所帶來的收益相一致，也就是失地農(nóng)民要在最大程度上分享土地出讓帶來的利潤(rùn)分配。因此“土地?fù)Q保障”首先應(yīng)該體現(xiàn)在土地?fù)Q取的利益補(bǔ)償上，而且這種補(bǔ)償應(yīng)該根據(jù)國(guó)家征用土地后用途的不同而有所區(qū)分，因?yàn)橥恋貎r(jià)格是由土地收益直接決定的，土地收益又往往取決于土地的用途。由于工業(yè)具有相對(duì)較高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，工業(yè)所能創(chuàng)造的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)。目前，國(guó)家給予失地農(nóng)民的補(bǔ)償金僅僅只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并沒有參照土地用途進(jìn)行區(qū)分，隨著農(nóng)民意識(shí)的增強(qiáng)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能合理的安置失地農(nóng)民，因此制定合理的補(bǔ)償機(jī)制迫在眉睫。在部分西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，征用農(nóng)民土地一般按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，土地征用費(fèi)和土地賠償款構(gòu)成失地農(nóng)民的全部補(bǔ)償費(fèi)用。其中土地征用費(fèi)大體等于土地價(jià)值，土地賠償款是對(duì)失地農(nóng)民因土地被征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其它損失的彌補(bǔ)。目前部分學(xué)者提出的"綜合因素法"就是參照了發(fā)達(dá)國(guó)家的補(bǔ)償機(jī)制，"綜合因素法"考慮了土地的質(zhì)量、地理位置、區(qū)位條件、供求條件等，更好的體現(xiàn)了土地所有者的土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系，使征地補(bǔ)償費(fèi)不僅包括土地當(dāng)前用途的價(jià)格，而且注重土地的未來價(jià)值，能夠更好的安置失地農(nóng)民。

三、為失地農(nóng)民構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系

農(nóng)民暫時(shí)的需求是獲得合理的補(bǔ)償，那么從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看呢？失地農(nóng)民和其它的農(nóng)民一樣渴望得到諸如養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等各方面的保障。因此"土地?fù)Q保障"的第二步就是要為失地農(nóng)民建立完善的社會(huì)保障體系。

一是建立和完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系。隨著城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民中有一部分年輕的勞動(dòng)力流向了城市，這就使得農(nóng)村人口老齡化的速度加快，安徽省的抽樣調(diào)查表明，目前被征地農(nóng)民50歲以上的比例大約占30%。這部分人群的再就業(yè)能力低，如果不能很好的解決這部分人群的養(yǎng)老問題，對(duì)這部分人群家庭中的年輕成員來說也是一種很大的壓力。由此可見，建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系已成為重中之重。但由于農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)金收入水平普遍很低，尚不具備建立以個(gè)人繳費(fèi)為主的社會(huì)保障體系的條件，全部費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)也不現(xiàn)實(shí)，即使是部分費(fèi)用，也超出了政府財(cái)政的承受能力。因此要使失地農(nóng)民享有完善的養(yǎng)老保障體系，可以參照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，采取統(tǒng)賬結(jié)合的方法。社會(huì)統(tǒng)籌賬戶可以從農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)以及土地增值受益部分劃撥，個(gè)人賬戶可由參保人自行繳納，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的交納標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老金的發(fā)放應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。由于被征地農(nóng)民的年齡結(jié)構(gòu)復(fù)雜，必須根據(jù)各自的特點(diǎn)，分門別類地將其納入養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。

二是完善失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)體系的建立。我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力水平普遍低下，經(jīng)濟(jì)水平普遍較差，失地農(nóng)民更是如此，他們小病拖著，大病看不起，長(zhǎng)此以往致使因病致貧、因病返貧現(xiàn)象不斷攀升，因此給予失地農(nóng)民尤其是中老年人群實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)及其必要。由于失地農(nóng)民大多居住在城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部，他們的生產(chǎn)生活方式已經(jīng)開始城鎮(zhèn)化，而且收入穩(wěn)定，這部分人群應(yīng)統(tǒng)一納入到城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)體系。其它經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民，由于支付能力有限，如陜西、云南農(nóng)民人均純收入不足2 000元，將其納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)體系無疑是增加他們的負(fù)擔(dān)，對(duì)他們應(yīng)該實(shí)施新型合作醫(yī)療體系。由于失地農(nóng)民繳納合作醫(yī)療的資金數(shù)額較少，可從土地補(bǔ)償費(fèi)中扣除。

三是積極促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)。我國(guó)人口眾多，勞動(dòng)力的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問題，始終是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中首要的根本問題，是關(guān)系到改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。按照目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，每年有約260萬左右的失地農(nóng)民需要安排就業(yè)。對(duì)失地農(nóng)民的安置，要以提供長(zhǎng)期可靠的基本生活保障為目的，以提供就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)為重點(diǎn)，鼓勵(lì)和支持各地積極探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)途徑，就業(yè)經(jīng)費(fèi)可以從安置補(bǔ)償費(fèi)中列支。