黃　真

(貴州畢節(jié)地區(qū)民族研究所貴州畢節(jié)551700)

摘要農(nóng)村最低生活保障制度使得農(nóng)村的貧困群體得到了十分及時且必要的救助，這對保持農(nóng)村社會的穩(wěn)定和整個國家的和諧都起到了非常重要的作用。繼續(xù)作好這一工作，必須多渠道籌措資金；必須堅持評審程序化、公開化的原則；資金發(fā)放應堅持社會化的原則；應該逐步實現(xiàn)由指標式低保向應保盡保過渡；在條件成熟的地區(qū)，要對低保制度進行地方性立法。

關(guān)鍵詞少數(shù)民族；低保制度；推行完善

貴州的大方縣大山苗族彝族鄉(xiāng)、黔西縣太來苗族彝族鄉(xiāng)、百里杜鵑管理委員會的普底彝族、苗族鄉(xiāng)均屬于畢節(jié)試驗區(qū)，該試驗區(qū)位于貴州省西北部，西鄰云南，北接四川，東、南分別與遵義、安順兩地區(qū)和六盤水市接壤。轄畢節(jié)、大方、百里杜鵑管理委員會等9個縣(市)。2007年末人口740萬，有36個少數(shù)民族，少數(shù)民族人口占全區(qū)總?cè)丝诘?8%，屬于西部少數(shù)民族邊遠落后的農(nóng)村，也是多數(shù)低保戶人群比較集中的山區(qū)。

最低生活保障制度是指公民因受社會經(jīng)濟因素影響而陷入貧困狀態(tài)，由政府給予最基本生活保障的國家救助制度。農(nóng)村最低生活保障制度是解決農(nóng)村貧困群眾溫飽問題的重要舉措，對于構(gòu)建社會主義和諧社會，建設(shè)社會主義新農(nóng)村都具有重要意義。最低生活保障制度是我國社會救助體系重要的組成部分，該制度誕生至今已逾10年，在不斷總結(jié)各方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上也漸趨走向成熟，它根據(jù)維持最起碼的生活需求的標準設(shè)立一條最低生活保障線，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障線而生活發(fā)生困難時，都有權(quán)利得到國家和社會按照明文公布的法定程序和標準提供的現(xiàn)金和實物救助，俗稱“低?！?。目前，低保制度推廣和完善面臨最大的問題有三個方面：一是低保資金的來源，二是低保戶的評審，三是低保運行的監(jiān)督。針對這三方面的問題，特提出以下意見：

一、在資金來源上，應該多渠道籌措資金

資金問題是農(nóng)村低保制度得以實施的關(guān)鍵?，F(xiàn)行的農(nóng)村低保制度主要采取市、縣財政分擔，省財政給予適當補助的籌資模式，中央財政安排適當農(nóng)村低保資金，許多地區(qū)由于基層財政沒有能力對低保資金進行配套，嚴重影響了農(nóng)村低保的推廣，這種現(xiàn)象在農(nóng)村的其他保障制度推廣中也普遍存在。這對于經(jīng)濟條件尚好的東部沿海地區(qū)問題不大，但經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)尤其是國家級、省級貧困縣市的財政壓力很大?？紤]到中央及各級政府財力有限，支持實施農(nóng)村低保制度不應平均投入支持財力，而應突出重點，有針對性地實行傾斜。根據(jù)各省經(jīng)濟狀況的不同，中央確定轉(zhuǎn)移支付低保資金的比例，對于沿海開放的省份中央可以不補或少補；對于內(nèi)陸較貧困的省份，中央應加大財政支持力度(30%～50%較為適宜)，盡可能的減輕省級的財政壓力；對于特別貧困的省份，如貴州、青海、西藏，中央至少應負擔低?？傊С龅囊话?。這樣劃分的依據(jù)有二：一是各省經(jīng)濟情況不同，自給能力有別，區(qū)分不同情況給予支持符合建立和諧社會，全國協(xié)調(diào)發(fā)展的主流；二是經(jīng)濟越是發(fā)達的省份和地區(qū)，需要低保救助的人越少，越是貧窮的地方，越?jīng)]有能力安置配套資金，越需要大力支持。

中央政府完全有能力提供低保資金。2005年，政府的財政收入已經(jīng)達到3萬億元，僅增收部分就達5000多億元，中央財政加大支持農(nóng)村低保的力度應該不成問題。建立農(nóng)村低保制度究竟需要多少錢？如果按每人每月“補差”30～40元計算。如今還沒有享受低保的2600多萬貧困人口每年大約需要100億元。但是，這筆錢并非都要“新增”。按貴州省的說法，取消農(nóng)業(yè)稅后中央給地方的轉(zhuǎn)移支付款項中，已經(jīng)有“農(nóng)村特困戶救濟”這一項，即使貴州省補差金額增加到40元，也不過再增加1．5億元。除去已有的中央轉(zhuǎn)移支付的資金，全國“新增”投入也就在30～50億元之間，而貧困人口每人每月可得到低保救助金為40元。按比較寬裕的計算，整個資金量再翻一番(每人補差70元左右)，也不過100個億，相當于2005年財政收入的0．33%。所以說，解決農(nóng)村低保的資金問題的前景應該是很樂觀的。2007年第二季度，民政部統(tǒng)計低保的補助標準是71．4元/每人每月，6月份的計劃支出為7．4億元，按此計算全年不過88．8億元，僅占2006年全國財政總收入(39373．2億元)的0．2255%。這個比例低于2005年。所以中央完全有能力推進農(nóng)村低保的全面覆蓋。

在省份內(nèi)部，各級亦應參照上述模式確定省級和市縣各級分擔的比例，可以按照地區(qū)人均國民生產(chǎn)總值的數(shù)額確定各級負擔的比例，如貴州省對于人均在1．5～2萬元的縣市給予15%的補助，對于超過2萬元的縣市完全由地方各級自行負擔，對于1～1．5萬元的省級補助30%～50%。這樣就可以實現(xiàn)省內(nèi)的平衡，做到把錢用在最需要救助的農(nóng)民身上。同時各級政府要設(shè)立低保資金專用帳戶，實現(xiàn)專帳管理，專戶專用，專款專用，封閉運行，低保資金列入財政預算，到期強制劃撥，優(yōu)先保障的運作模式。對于來自社會各方面的捐贈要及時繳入專用帳戶，防止挪用。各級政府在負擔比例相對穩(wěn)定的情況下還應該逐年增加資金投入量，以切實提高低保戶的保障水平。由于資金短缺，農(nóng)村社會保障不論是“五保戶”、最低生活保障還是扶貧、救災救濟都存在著覆蓋面范圍過窄、保障水平過低的問題，僅僅能夠解決農(nóng)村保障對象的生存問題，無法從根本上解決社會公平和發(fā)展問題。

二、在低保對象的選取上，要堅持評審程序化、公開化的原則

在大方、黔西、百里杜鵑管委會的3個民族鄉(xiāng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，每個低保對象的確定必須在符合收入條件的基礎(chǔ)上，經(jīng)過村級評議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，縣市民政部門審批，省級監(jiān)督的程序，有效杜絕非貧困因素的干擾。同時各評審級次的結(jié)果都必須及時在鄉(xiāng)村兩級公示，給其他村民提出異議進行監(jiān)督留有時間，省級政府的監(jiān)督可以采取不定點抽查的方法和對宏觀政策的調(diào)整方面。

三、在資金的發(fā)放上，應堅持社會化的原則

據(jù)調(diào)查，有一些村的低保資金是由村干部冒名代領(lǐng)的，而被保人根本不知道自己有低保，這是低保資金發(fā)放上的一些漏洞。因此，可以通過分布廣泛的農(nóng)村金融機構(gòu)，如信用社、郵政儲蓄網(wǎng)點代發(fā)低保金，這樣做有助于避免克扣、冒領(lǐng)及不必要的行政干預，節(jié)省人力、財力、物力。但在實際操作上難度較大。

四、在低保的監(jiān)督上，應堅持多元化，依靠群眾的原則

通過公示低保審核程序讓群眾參與低保的全過程，人民群眾參與監(jiān)督是最有效的監(jiān)督。還可以通過上級的行政監(jiān)督、平級及上級的審計監(jiān)督，紀檢監(jiān)督等多種方式，防止濫用職權(quán)、截留挪占、弄虛作假的行為發(fā)生。

五、在保障對象的范圍上，應該逐步實現(xiàn)由指標式低保向應保盡保過渡

農(nóng)村最低生活保障制度是一件關(guān)系7億農(nóng)民切身利益的大事，是解決“三農(nóng)問題”的一項重要的保障措施，是建設(shè)社會新農(nóng)村的基礎(chǔ)，是建設(shè)和諧社會、實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧、分配和諧的關(guān)鍵一步。所以，低保制度的完善具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。長期以來，我國社會保障體系并存著兩個相互獨立又相互聯(lián)系的層次，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位中的就業(yè)人員享受著相對較為完善、水平較高的社會保障服務，而農(nóng)村廣大農(nóng)民在這方面的情形恰好相反，農(nóng)村地區(qū)居民除民政部門的救濟外，幾乎不存在完整的社會保障體系。

都是貧困戶，都符合低保條件，有人得不到救助就會引發(fā)諸多矛盾，與公平原則不符，與和諧社會相悖。在目前還沒有能力實現(xiàn)應保盡保的情況下，應該給貧困市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)更多的指標，而不宜平均分配，因為越是經(jīng)濟落后的地區(qū)，貧困人口就越多，需要救助的人和相應的資金投入就越多。黔西縣太來鄉(xiāng)2006年共有貧困人口2300多人，占鄉(xiāng)總?cè)丝诘?2%，目前只有1678人得到低保，仍然有貧困人口只能繼續(xù)等待低保指標的增加。不過少數(shù)民族全部納入低保，切實保障了農(nóng)村少數(shù)民族貧困群眾的基本生活。在調(diào)查的3個民族鄉(xiāng)都優(yōu)先把少數(shù)民族低保戶納入低保發(fā)放對象。

六、在低保金的發(fā)放標準上，定額補助雖然存在一定問題，目前還不適宜采取補差原則

定額補助是每月發(fā)給低保戶固定金額，享受者人人平等，這樣易于操作，節(jié)省人力、物力，又可以避免糾紛的發(fā)生，是目前各地普遍推廣的補助模式。

七、在條件成熟的地區(qū)，可以對低保制度進行地方性立法

目前建立農(nóng)村最低生活保障制度只是依據(jù)上級的指示、辦法、意見等，隨意性大，不具有持久性，這不利于低保制度的發(fā)展。各地在運作模式成型、條件穩(wěn)妥的情況下可以制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，以期將低保法制化。

總之，農(nóng)村最低生活保障制度的完善具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義，低保制度使得農(nóng)村的貧困群體得到了十分及時且必要的救助，這對保持農(nóng)村社會的穩(wěn)定和整個國家的和諧都起到了非常關(guān)鍵的作用，不斷完善農(nóng)村最低生活保障制度是建設(shè)和諧社會的需要，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要。

參考文獻

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作者簡介

黃真(1982-)，貴州省畢節(jié)人，本科畢業(yè)，貴州畢節(jié)地區(qū)民族研究所干部．