梁文平

通過幾年來的實踐,注意到一些上訪人由于多年上訪,家庭生活通常都比較困難,信訪成本是上訪人的一個主要經(jīng)濟負擔(dān),而如何進一步暢通信訪渠道,使上訪人真正降低信訪成本,減輕訪累?是唐山市人民檢察院一直在思索和尋求解決的難題。2008年初,唐山市政法委提出信訪代理的構(gòu)想后,唐山市人民檢察院立即按照部署在全市檢察機關(guān)創(chuàng)造性地實施了涉檢信訪代理制度。通過嚴密地部署,得當(dāng)?shù)亟M織,到目前為止,全市檢察機關(guān)已按照信訪代理制度的規(guī)定為29件信訪案件進行了信訪代理,其中上訪人表示滿意的26件,占總數(shù)的89.7%,基本達到了預(yù)期的效果。

一、降低信訪成本是信訪群眾的基本期待

通過多年實踐發(fā)現(xiàn):信訪工作需要綜合治理,僅僅解決信訪案件本身,有時并不能促使上訪人息訴罷訪。為了分析其原因,對8件纏訪纏訴的上訪老戶案件進行了專門剖析。在這些案件中,有2件屬于司法機關(guān)辦案有瑕疵的案件,有6件屬于上訪人對案件事實和法律認識有誤的案件。對司法機關(guān)辦案有瑕疵的案件,我們均已依據(jù)法律做出了糾正。對當(dāng)事人認識有誤的案件,我們亦根據(jù)事實和法律對上訪人進行了耐心的解釋和疏導(dǎo)。但是,這8件案件的上訪人仍然經(jīng)常到檢察機關(guān)或其他有關(guān)單位纏訪。而在深入了解他們的家庭情況之后,我們發(fā)現(xiàn)他們有一個共同的特點,就是由于長期上訪,消耗了大量的時間、精力和金錢,因此,家庭經(jīng)濟困難,生活陷入貧困。信訪成本過高,不僅會加重上訪人的負擔(dān),而且還可能因此而形成纏訪纏訴的上訪老戶,并進而對檢察機關(guān)的形象產(chǎn)生不利影響。所以,如何有效地降低信訪成本,減輕上訪人的經(jīng)濟負擔(dān)就成為了檢察機關(guān)的一項亟待解決的難題。

二、信訪代理是降低信訪成本的重要途徑

信訪代理就是對一定范圍內(nèi)的信訪事項,由檢察機關(guān)聘任信訪代理員,并由上訪人根據(jù)自己的意愿從中選擇特定信訪代理員代理其辦理相關(guān)信訪事項的制度。具體做法是:

(一)建立信訪代理組織機構(gòu)。全市兩級檢察院都建立了涉檢信訪代理領(lǐng)導(dǎo)小組和具體辦事機構(gòu)。負責(zé)本單位涉檢信訪事項代理工作的宏觀業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查和考核;確定職能部門、明確信訪代理員代理群眾信訪事項;對信訪代理員定期進行業(yè)務(wù)指導(dǎo),政治業(yè)務(wù)法律政策教育培訓(xùn);負責(zé)總結(jié)推廣涉檢信訪代理工作先進典型事例。同時,建立涉檢信訪代理接待室,接待涉檢信訪代理員和承辦代理工作。

(二)聘請信訪代理員并培訓(xùn)。兩級院按照要求選任涉檢信訪代理員。其中,縣、區(qū)院根據(jù)當(dāng)?shù)氐娜丝诩吧鐓^(qū)、鄉(xiāng)村數(shù)量的多少,從本院相關(guān)業(yè)務(wù)部門及當(dāng)?shù)攸h、政、工、團工作人員,鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、街道、村(居)、律師、法律工作者中選擇政治業(yè)務(wù)素質(zhì)較高、法律政策水平較強、具有一定群眾工作經(jīng)驗的人員中選任10-30名涉檢信訪代理員,并向市院備案。市院亦從本院相關(guān)業(yè)務(wù)部門及基層院上報的代理員中選任了27名代理員。

(三)信訪事項委托。信訪人自愿委托代理信訪事項時,應(yīng)在信訪代理員名單中選擇代理員,向代理員提供有關(guān)案件真實材料,并與代理員簽訂《涉檢信訪事項代理授權(quán)委托書》,約定由信訪代理員代其向檢察機關(guān)或其他有關(guān)機關(guān)提出信訪事項,承諾在此期間內(nèi)不再信訪。在《委托書》中要明確委托人的姓名、代理事項、權(quán)限和期限,并由委托人簽名或蓋章。代理人員對屬于代理范圍內(nèi)的事項,均應(yīng)受理。

(四)信訪事項代理。一般情況下,信訪代理員接到委托后,應(yīng)在5日內(nèi)向檢察機關(guān)代理反映。兩級院各自聘任的信訪代理員憑《涉檢信訪代理員證書》、《涉檢信訪事項代理授權(quán)委托書》可以到我市兩級院的任何院代理信訪。信訪代理人員需要代理群眾到省級以上檢察機關(guān)反映問題的,必須征得市院涉檢信訪代理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的認可。

(五)信訪事項代理終結(jié)。信訪代理事項按照《信訪條例》和中央、省委政法委有關(guān)辦理涉法涉訴信訪工作的有關(guān)規(guī)定進行辦理、復(fù)查、復(fù)核。信訪事項辦理時限一般為30日,最長不得超過60日。信訪代理事項經(jīng)過復(fù)核完畢后,信訪事項代理終結(jié)。

三、群眾滿意是信訪代理制度的生命

信訪代理制度自推行以來,有效地降低了上訪人的信訪成本,同時亦帶動了信訪質(zhì)量的提高,較大程度地提高了息訴罷訪率。我們先后通過這一做法,成功解決了曾多次來市赴省上訪的劉某等26起信訪案件。另外,正在代理之中的上訪人那某某在簽訂《委托書》之后,當(dāng)即表示“你們的信訪代理制度給我節(jié)省了很多時間、精力和經(jīng)濟費用,我由衷感謝,并相信信訪代理員能夠代理好我的案件”。通過一年多的實踐,取得了明顯效果,主要表現(xiàn)在:

(一)信訪成本明顯降低。降低信訪成本,從根本上減輕上訪群眾的負擔(dān),是我們實行信訪代理制度的初衷。通過實踐,我們發(fā)現(xiàn)信訪代理制度確是降低群眾訪累的一個重要途徑。其作用主要有二:一是通過信訪代理員的代理,可以替代上訪人到有關(guān)部門信訪,從而為上訪人節(jié)省了很多時間、精力和住宿、交通費用;二是通過信訪代理員的指導(dǎo),可以避免上訪人多頭上訪和濫訪濫訴,從而可以少跑很多冤枉路、少花很多冤枉錢。例如,李百桶因其子涉嫌盜竊被司法機關(guān)羈押而上訪一案,路北區(qū)檢察院檢察員母貴忠同志在接訪后,考慮到李百桶系河南人,來唐上訪路費、住宿開銷很大,因此,建議李委托信訪代理。李即委托母貴忠同志作為該案的信訪代理人。之后,母貴忠同志根據(jù)李的委托向公檢法有關(guān)部門了解、跟蹤李百桶之子盜竊案審理的進展情況以及開庭日期等信息,并適時通過電話向李百桶通報。目前,李百桶之子盜竊案已經(jīng)審結(jié),并做出了有罪判決。雖然如此,上訪人李百桶仍然非常感激檢察機關(guān)出臺的便民利民措施,感謝信訪代理員的辛勤勞動。

(二)辦訪效率明顯提高。由于我們選聘的信訪代理員均是知曉法律和訴訟程序的同志,因此,信訪代理員一旦接受委托就能立即根據(jù)信訪事項的性質(zhì)和特點為上訪人選擇適當(dāng)?shù)姆沙绦蚝托旁L訴求。路直則事達,辦訪效率也相應(yīng)提高。例如,我市豐南區(qū)上訪人劉崇順以其侄子劉貴杰被該區(qū)公安分局和檢察院錯誤刑事拘留、錯誤逮捕為由申請國家賠償,豐南區(qū)檢察院審查后做出了不予國家賠償?shù)臎Q定,劉崇順不服,向我院申請賠償復(fù)議。在審查中,我院辦案人員了解到劉貴杰因涉嫌放火罪被逮捕,后經(jīng)鑒定精神病鑒定無刑事責(zé)任能力應(yīng)立即釋放,但公安機關(guān)在羈押三個多月后才將劉貴杰釋放。根據(jù)國家賠償法,檢察機關(guān)對這種情況確實沒有賠償義務(wù)。但為了維護上訪人的權(quán)益,降低其信訪成本,快速解決這一信訪問題,在取得劉崇順的同意后,由我院信訪代理員代理其到公安機關(guān)表達訴求,劉崇順亦表示在此期間不再上訪。經(jīng)過信訪代理員的努力,豐南區(qū)公安分局僅用一周時間就拿出了解決方案,決定參照國家賠償法的賠償標準給予劉貴杰八千元經(jīng)濟補償。事后,上訪人劉崇順表示對我們的信訪代理制度非常滿意,稱“給你們代理員簽個委托單,不但這么快把我的事辦了,還不耽誤我做個小買賣,信訪代理這個辦法好”。

(三)辦訪質(zhì)量明顯增強。司法機關(guān)能不能公正執(zhí)法往往是涉法信訪群眾關(guān)注的焦點問題,信訪代理制度不僅有效地降低了上訪人的信訪成本,而且由于在信訪案件的辦理過程中有了信訪代理員的介入,案件承辦單位和承辦人的責(zé)任意識明顯增強,辦案質(zhì)量也因此而有較大幅度的提升。在通過信訪代理的29件案件中,上訪人對辦理結(jié)果表示完全滿意的15件,表示基本滿意的11件;而對辦理結(jié)果表示不滿意并準備按法律程序繼續(xù)上訪的僅為3件,占總數(shù)的10.3%?？梢娦旁L代理制度確實能夠有效地促進辦案單位和承辦人提高辦訪質(zhì)量。

(四)信訪秩序明顯好轉(zhuǎn)。由于部分群眾對涉法信訪工作程序和問題解決機制的不了解,一旦出現(xiàn)矛盾糾紛就奔上級、找大官,致使信訪秩序很不規(guī)范。通過信訪代理,上訪人把問題交到信訪代理員手中即可回家等消息,由信訪代理員根據(jù)問題的內(nèi)容和性質(zhì)向有關(guān)部門反映,直至得到明確合理的答復(fù)意見,有效避免了信訪人越級上訪和鬧訪問題的發(fā)生。同時,由于信訪代理工作貫穿信訪事項的受理、辦理和答復(fù)的各環(huán)節(jié),有利于檢察機關(guān)隨時把握信訪人的思想動態(tài),提前掌握個別群眾越級上訪的苗頭和信息,便于超前做好思想疏導(dǎo)和穩(wěn)控工作。