王 偉

摘要：我國農(nóng)村土地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)的確定，為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場中土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了物質(zhì)前提。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為必然的發(fā)展趨勢。合理的土地流轉(zhuǎn)?？赏苿?dòng)土地的適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用率和產(chǎn)出率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。目前我國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中存在很多問題，在時(shí)其中幾個(gè)比較突出的問題進(jìn)行研究后，提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；土地使用權(quán)；問題；建議；農(nóng)民首創(chuàng)精神

中圖分類號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)24-0065-02

中國目前實(shí)行的以家庭為生產(chǎn)單位的土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的承包制，是在保持土地所有權(quán)集體所有的基礎(chǔ)上，按每個(gè)家庭人口的多少無償?shù)仄骄峙渫恋氐氖褂脵?quán)，并且好壞地塊搭配。由此造成每個(gè)家庭經(jīng)營的土地面積不僅狹小，而且零碎分散，同時(shí)使用權(quán)不穩(wěn)定，共用性質(zhì)的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用及收益分配模糊不清等眾多問題，成為阻礙農(nóng)業(yè)繼續(xù)發(fā)展的力量。主要影響包括：(1)土地經(jīng)營規(guī)模小而分散，勞動(dòng)生產(chǎn)率低。規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益低下，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營與其他產(chǎn)業(yè)間的比較利益不斷下降，城鄉(xiāng)差別進(jìn)一步拉大。(2)阻礙農(nóng)業(yè)投資和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。首先，經(jīng)營規(guī)模小，而且地塊分散，不適于大規(guī)模機(jī)械作業(yè)；其次，在勞動(dòng)力存在嚴(yán)重過剩的條件下，必然會(huì)出現(xiàn)以勞動(dòng)代替資本的情況普遍發(fā)生，農(nóng)民不可能也無力對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行大量的投資，使用權(quán)不穩(wěn)定更是強(qiáng)化了這點(diǎn)；再次，經(jīng)營規(guī)模越小，經(jīng)營者在農(nóng)業(yè)公用基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用支付與從中得到的利益之間的關(guān)系會(huì)顯得非常模糊，導(dǎo)致公共設(shè)施的投資及維修嚴(yán)重不足，不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。

小規(guī)模的分散化經(jīng)營嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。事實(shí)證明，在小塊土地基礎(chǔ)上的經(jīng)營，是永遠(yuǎn)走不上小康和富裕之路的。因此，為順利轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)地資源的合理優(yōu)化配置，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)地制度進(jìn)行改革，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境和制度法律條件，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概述與方式介紹

1.1概述

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)村土地集體所有權(quán)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，其中國家征收集體的土地是農(nóng)村土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的唯一方式，而土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)則有多種方式，本文僅探討農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題。

2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，以法定形式確立了我國農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。土地使用權(quán)作為一種物權(quán)是對(duì)農(nóng)民使用的土地要素內(nèi)含的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的度量，包含對(duì)土地的排他占有、使用和收益的完整權(quán)能和有條件的土地處分權(quán)，具有法律保護(hù)功能、利益獲取功能和約束功能。這將有利于解決承包制下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清問題，清晰化農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益歸屬，促成農(nóng)地規(guī)范流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，有利于形成土地經(jīng)營者的穩(wěn)定預(yù)期，具有顯著的增收績效。

1.2方式介紹

集體可將本集體的土地以出讓、入股、出租、聯(lián)營、抵押等形式將土地使用權(quán)在一級(jí)市場中進(jìn)行交易；通過一級(jí)地產(chǎn)市場交易后的地產(chǎn)，可將地產(chǎn)使用權(quán)在二級(jí)市場中進(jìn)行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、人股、出租、聯(lián)營、抵押、繼承、贈(zèng)予、互換等形式的交易。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中(多指二級(jí)市場)，大多采用轉(zhuǎn)包、人股、轉(zhuǎn)讓、出租等形式。地產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)包是指原承包人將承包的土地轉(zhuǎn)包給新受包人，土地轉(zhuǎn)包后由受包人繼續(xù)享受和履行承包合同規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)，并向轉(zhuǎn)包人提供一定數(shù)量的轉(zhuǎn)包費(fèi)。農(nóng)村地產(chǎn)入股就是以土地使用權(quán)為人股內(nèi)容，與其他要素一起人股，實(shí)行農(nóng)村地產(chǎn)股份合作經(jīng)濟(jì)。轉(zhuǎn)讓是指集體土地使用權(quán)人將自己享有的土地使用權(quán)的再轉(zhuǎn)移。土地使用權(quán)租賃是指地產(chǎn)使用權(quán)人將地產(chǎn)租賃給其他公民、法人使用。承租人向出租人支付租金。

2問題分析

(1)土地使用權(quán)期限不穩(wěn)定，權(quán)能不完整。多年來土地改革進(jìn)程中，中央一再強(qiáng)調(diào)土地的承包期要比較穩(wěn)定，十七屆三中全會(huì)更是提出了土地承包期要長久不變的概念。但這在實(shí)踐中卻很難實(shí)現(xiàn)。城市化發(fā)展進(jìn)程中的土地征收或征用，城鎮(zhèn)土地規(guī)劃，農(nóng)村人口變動(dòng)，及由于土地價(jià)值日益增加而衍生出的強(qiáng)烈的絕對(duì)公平性承包意愿，這些因素的存在使得國家或集體組織有可能隨時(shí)對(duì)所轄土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行重新分配調(diào)整甚至回收。據(jù)對(duì)華北平原一帶的農(nóng)村調(diào)查，多數(shù)村莊對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整周期為5年左右，由此造成農(nóng)民的實(shí)際土地使用權(quán)期限過短，一方面降低了土地使用價(jià)值，造成土地交易的低收益；另一方面導(dǎo)致農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)契約缺乏穩(wěn)定性，土地流轉(zhuǎn)的交易成本十分昂貴，抑制了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。

(2)權(quán)益分配問題。這是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的核心問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下。本著依法自愿有償原則，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)只有在給農(nóng)戶帶來更高利益的前提下才能有序進(jìn)行。但到目前為止。一方面，由于我國農(nóng)村土地市場的分割性特征，地域差別大，發(fā)展程度差異明顯，使得統(tǒng)一且行之有效的土地流轉(zhuǎn)作價(jià)機(jī)制很難形成，權(quán)益分配及歸屬界定模糊；另一方面，農(nóng)村土地市場供求競爭不足造成地產(chǎn)市場競爭機(jī)制不能有效發(fā)揮作用，使得農(nóng)民、村集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)、村集體管理者多方利益協(xié)調(diào)困難，這在非農(nóng)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題中尤為突出，另外，由于農(nóng)戶的組織化程度低，獲得信息的渠道有限。信息不充分，加之人力資本存量少，市場知識(shí)不足，進(jìn)入市場的談判能力差，很容易受到中間商的盤削，其合法權(quán)益極易受到侵害。

(3)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作環(huán)節(jié)問題重重，土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不健全，操作流程不規(guī)范。近年來，各地都在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題上進(jìn)行了諸多探索。比如土地租賃模式、土地人股模式、互換經(jīng)營模式等，但這其中不少土地流轉(zhuǎn)都是分散的，不具有規(guī)模效應(yīng)，在實(shí)踐中缺乏制度監(jiān)管和操作經(jīng)驗(yàn)。目前，各級(jí)國土資源及農(nóng)業(yè)行政主管部門都沒有關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的具體實(shí)施細(xì)則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)方式、監(jiān)督管理等方面都缺乏統(tǒng)一規(guī)定，具體問題如下：沒有合同或多為口頭合同；即使有合同，也不規(guī)范，內(nèi)容不完整、標(biāo)的不明確；未經(jīng)村莊集體經(jīng)濟(jì)組織同意和備案，也未經(jīng)縣鄉(xiāng)合同管理機(jī)構(gòu)審查、鑒證或公證機(jī)關(guān)公證。以上問題都造成土地承包關(guān)系混亂，為日后土地糾紛留下隱患，農(nóng)民利益也很難得到維護(hù)。

(4)非糧化趨勢問題與過度集中經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)的目的主要是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，增加農(nóng)業(yè)附加值，相對(duì)于比較效益較低的傳統(tǒng)糧食種植，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)更具誘惑力和競爭力，一些本來種植糧食的土地可能被流轉(zhuǎn)為搞養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)觀光、休閑農(nóng)業(yè)等。更為嚴(yán)重的是很多地方借土地流轉(zhuǎn)之機(jī)盲目發(fā)展房地產(chǎn)，追求浮財(cái)，導(dǎo)致企業(yè)一旦破產(chǎn)無人負(fù)責(zé)重整土地，危機(jī)幾億農(nóng)民的土地安全。對(duì)我國糧食安全產(chǎn)生極為嚴(yán)重的影響。另外，我國現(xiàn)有耕地面積僅有18.2574億畝，且各地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和市場發(fā)展程度差異較大，

過度的集中經(jīng)營可能會(huì)產(chǎn)生農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)困難、技術(shù)水平和管理水平無法適應(yīng)、投資不足等問題，反而降低了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。

(5)農(nóng)民保障問題。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，很大程度上取決于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。但中國目前戶籍制度人為地隔絕了農(nóng)民與市民的身份轉(zhuǎn)移，使進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工無法享受到市民的社會(huì)保障待遇，而覆蓋農(nóng)村的社會(huì)保障體系還未建立起來，農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)仍沒有可靠保障，在這種情況下，以土地為核心的家庭保障承擔(dān)著農(nóng)民的全部保障項(xiàng)目，農(nóng)民戀土情節(jié)嚴(yán)重，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)。而且在全球金融危機(jī)的影響下，農(nóng)民外出就業(yè)呈現(xiàn)出極大的不穩(wěn)定性，大批農(nóng)民工被迫返鄉(xiāng)。這種情況下如果再將土地流轉(zhuǎn)出去很可能出現(xiàn)種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的情況，使其成為“三無農(nóng)民”，權(quán)益得不到維護(hù)，危及社會(huì)穩(wěn)定。

3政策建議

(1)推行有效的使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，如廣東南山的土地股份制。其基本做法是：①分區(qū)規(guī)劃。把全市肥沃的土地劃定為農(nóng)田保護(hù)區(qū)，并改分包經(jīng)營為投包經(jīng)營；把靠近城鎮(zhèn)及公路的土地或坡地劃定為工業(yè)發(fā)展區(qū)I把靠近村莊的土地劃定為商業(yè)住宅區(qū)。②土地及集體財(cái)產(chǎn)作價(jià)入股，作價(jià)入股后，把全村或全社的土地集中起來，由管理區(qū)(現(xiàn)行政村)或經(jīng)濟(jì)社(現(xiàn)村民小組)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營；配股對(duì)象以社區(qū)戶口為準(zhǔn)則確定。并根據(jù)不同成員的情況設(shè)置基本股、承包權(quán)股和勞動(dòng)貢獻(xiàn)股等多種股份。以計(jì)算不同的配股檔次，按股權(quán)比例分紅，村集體以股權(quán)證換農(nóng)民手上的承包權(quán)證，從而取得對(duì)社區(qū)土地的經(jīng)營權(quán)。③股利分配和股權(quán)管理。成立村集體資產(chǎn)管理委員會(huì)，將村委會(huì)的公共管理職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能相分離，負(fù)債通過村集體資產(chǎn)管理委員會(huì)獨(dú)立法人按市場化和相關(guān)法律程序解決。

在這種制度下，每個(gè)農(nóng)戶擁有一定的集體土地的股份，但此股份并不具體對(duì)應(yīng)某一相應(yīng)的地塊。這樣一來，集體所有制被個(gè)人化了，但個(gè)人化后的產(chǎn)權(quán)并沒有對(duì)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大形成約束。村集體資產(chǎn)管理委員會(huì)對(duì)不同用途的土地通過合理的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，一方面有利于形成耕地的適度規(guī)模經(jīng)營。提高生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，另一方面能夠最大化土地收益，提高土地資源的配置效率。在土地股份制下，村集體資產(chǎn)管理委員會(huì)能夠增強(qiáng)農(nóng)戶的組織化程度，合理分配農(nóng)戶間的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)戶的集體談判能力，減少糾紛，有效保護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益。

(2)依托產(chǎn)權(quán)市場建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，建立健全政策法規(guī)。目前各省市都設(shè)有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，覆蓋面廣，信息平臺(tái)成熟，為產(chǎn)權(quán)交易提供了條件和資源。①可由當(dāng)?shù)卣疇款^，出臺(tái)一系列的指導(dǎo)性文件，對(duì)土地流轉(zhuǎn)主體、程序、合同、市場、監(jiān)管等方面進(jìn)行規(guī)范，為土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓提供政策指導(dǎo)，使土地流轉(zhuǎn)由約定轉(zhuǎn)向法定，有分散轉(zhuǎn)向規(guī)模，由粗放向高效轉(zhuǎn)變。②集中信息發(fā)布。建立農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)布機(jī)制，大范圍做好信息發(fā)布采集工作，由出讓者遞交出讓申請(qǐng)，交易平臺(tái)對(duì)其進(jìn)行審核，審核通過者，交易平臺(tái)將匯總轉(zhuǎn)讓信息，并集中到信息發(fā)布系統(tǒng)，面向社會(huì)發(fā)布轉(zhuǎn)讓信息，廣泛征集受讓方，采用多種交易方式(協(xié)議轉(zhuǎn)讓、拍賣招標(biāo)等)選定規(guī)?；?jīng)營者，這樣可保障買賣雙方權(quán)益，打消農(nóng)民顧慮。③建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易檔案，完善監(jiān)督機(jī)制。既可以為做好農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易做資料上的參考，又可以減少交易過程中產(chǎn)生的不必要的糾紛，防止出現(xiàn)損害農(nóng)民利益的欺瞞現(xiàn)象，同時(shí)也可以為加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管提供參考。

(3)政策與法律支撐。實(shí)行對(duì)農(nóng)業(yè)的全面公共支撐。農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，受到傳統(tǒng)小生產(chǎn)方式、農(nóng)民素質(zhì)、土地資源、技術(shù)、資金等條件的制約，因而農(nóng)業(yè)發(fā)展不能簡單地把農(nóng)民推向市場。①要實(shí)行國家全面大支撐，加大財(cái)政投人，搞好農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生、科技事業(yè)·加強(qiáng)農(nóng)戶的經(jīng)營管理能力和對(duì)市場機(jī)遇的判斷與把握能力。②政府在土地流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)充當(dāng)引導(dǎo)力量而非主導(dǎo)力量，側(cè)重于提供規(guī)范、有序、高效的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用。循序漸進(jìn)，發(fā)揮農(nóng)民的創(chuàng)新精神，探索出適合中國國情的有效方式。政府需為土地流轉(zhuǎn)提供更好、更規(guī)范的服務(wù)和信息建設(shè)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)層面的立法建設(shè)，多在土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化、土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解、相關(guān)法律咨詢和信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)上下功夫。

(4)加強(qiáng)土地規(guī)劃管理，采用多種激勵(lì)措施，避免非糧化趨勢的發(fā)展，促進(jìn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營。①政府需加強(qiáng)土地用途管制，嚴(yán)格按土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地的不同用途，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行審批，并上升到法律層面，以開辟節(jié)約挖潛、集約利用、合理布局的廣闊空間，實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。②建立以糧食生產(chǎn)為基礎(chǔ)的全國性耕地保護(hù)基金，對(duì)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的糧食種植行為給予財(cái)政補(bǔ)貼，變單一的行政管理方式為行政性與經(jīng)濟(jì)性管理手段相結(jié)合的管理方式。間接支持土地流轉(zhuǎn)中的糧食種植、保護(hù)，既提高糧食種植者的積極性，又能使一批流轉(zhuǎn)土地最終進(jìn)行糧食生產(chǎn)。③中國現(xiàn)有耕地僅為18.2574億畝，沒有太多的土地用來搞一種大農(nóng)場，短時(shí)間內(nèi)也無法轉(zhuǎn)移數(shù)量龐大的農(nóng)村勞動(dòng)力，因此現(xiàn)階段內(nèi)仍應(yīng)重視家庭經(jīng)營，據(jù)各地不同情況，在土地比較分散的地區(qū)，實(shí)行一種農(nóng)戶的集約型擴(kuò)大再生產(chǎn)，例如四川溫江、成都市紅紗村在幾畝、十幾畝的土地上搞花卉、“農(nóng)家樂”也能實(shí)現(xiàn)較可觀的收益。

(5)加速城鎮(zhèn)化建設(shè)，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的主要途徑，也是建立健全農(nóng)村社保制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)和村級(jí)工業(yè)園區(qū)，并重點(diǎn)扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品深加工企業(yè)，把土地轉(zhuǎn)讓使用與農(nóng)民就業(yè)結(jié)合起來。利用現(xiàn)在大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)待業(yè)的機(jī)會(huì)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)再培訓(xùn)教育。可與技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)。完善社會(huì)保障體系，建立針對(duì)農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度和覆蓋農(nóng)村全部農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

4結(jié)語

城市化的發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的建設(shè)為土地流轉(zhuǎn)提供了堅(jiān)強(qiáng)后盾和有利的市場環(huán)境。為促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行，必須從各地農(nóng)村市場和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民的意愿，充分發(fā)揮農(nóng)民的首創(chuàng)精神，切不可盲目推動(dòng)，造成過度經(jīng)營，損害農(nóng)民的利益。