祁 菲

摘 要 以對(duì)公民提供“有效、無漏洞”的權(quán)利保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)來衡量,我國的行政訴訟法的權(quán)利保護(hù)體系是比較薄弱的。其中預(yù)防性權(quán)利保護(hù)、暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)是需要著力完善的方面。本文以德日比較為視角,對(duì)我國行政訴訟法權(quán)利保護(hù)體系的完善提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 行政訴訟權(quán)利保護(hù)體系 預(yù)防性權(quán)利保護(hù) 暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)

中圖分類號(hào):D915.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

“有效、無漏洞”的權(quán)利保護(hù)是行政訴訟對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的國際標(biāo)準(zhǔn)。 而我國目前的行政訴訟仍是以事后的司法救濟(jì)為中心,距此標(biāo)準(zhǔn)尚有很大距離。在行政訴訟立法中,對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)有三種類型,分別是壓制式的或事后的權(quán)利保護(hù),暫時(shí)性的權(quán)利保護(hù),預(yù)防性的權(quán)利保護(hù) 。這三種權(quán)利保護(hù)在不同的國家發(fā)展程度不同。其中,壓制式或事后的權(quán)利保護(hù),是各國行政訴訟法都予以重點(diǎn)規(guī)制的部分,總體而言,在各國的發(fā)展比較均衡也比較完善。而暫時(shí)性和預(yù)防性的權(quán)利保護(hù),則因各國法治所處的階段不同有明顯差異。而我國行政訴訟法在這三種權(quán)利保護(hù)方面都亟待完善。

一、 我國行政訴訟法權(quán)利保護(hù)體系的缺陷

我國行政訴訟法上對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的壓制性權(quán)利保護(hù)還是基本完善的,根據(jù)《行政訴訟法司法解釋》第1條第1款“對(duì)行政行為不服”的表述,在符合法定條件的情況下,對(duì)已經(jīng)做出的行政行為當(dāng)事人都可以在法院起訴。我國行政訴訟權(quán)利保護(hù)體系的弱點(diǎn)在于預(yù)防性權(quán)利保護(hù)缺失,暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)范圍狹窄。

我國行政訴訟中對(duì)預(yù)防性權(quán)利保護(hù)的關(guān)注非常少。在學(xué)界已經(jīng)達(dá)成共識(shí)的諸訴種中,只有履行之訴具有預(yù)防性權(quán)利保護(hù)性質(zhì),屬于預(yù)防性權(quán)利保護(hù)的范疇。但是我國的履行之訴所針對(duì)的并非是行政機(jī)關(guān)的預(yù)期不作為,只是對(duì)應(yīng)作為而未作為的行為提起的訴訟,只相當(dāng)于德國法上的義務(wù)之訴、日本法上課予義務(wù)訴訟中的申請(qǐng)型課予義務(wù)訴訟。而對(duì)于停止訴訟,我國行政訴訟法未有規(guī)定。關(guān)于預(yù)防性訴訟,有學(xué)者認(rèn)為“從中國的法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)的弱勢(shì)地位而言,短期內(nèi)要法院對(duì)公民提供預(yù)防性的法律保護(hù)是不可能的,因此,也就談不上是否設(shè)立相應(yīng)訴種的問題”, 筆者認(rèn)為該種觀點(diǎn)不妥。雖然現(xiàn)在我國法院相對(duì)于行政機(jī)關(guān)的確實(shí)處于弱勢(shì)地位,但并不能因此而否定制度變革的必要性,或?qū)χ贫茸兏锏那熬俺直^態(tài)度。正是點(diǎn)滴的制度進(jìn)步才推動(dòng)了法治一步步地向前發(fā)展。通過優(yōu)良的制度設(shè)計(jì),可平衡行政機(jī)關(guān)與法院的關(guān)系,法院會(huì)在保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益方面發(fā)揮更大的作用。行政訴訟法的實(shí)施重塑了行政機(jī)關(guān)與公民個(gè)人的關(guān)系,預(yù)防性訴訟的運(yùn)作,也將會(huì)使行政機(jī)關(guān)與法院的力量對(duì)比有所改觀。因此,筆者認(rèn)為補(bǔ)充這兩種訴訟是非常必要的。這不僅是完善相對(duì)人利益保護(hù)體系的需要,也是推動(dòng)行政機(jī)關(guān)和法院之間的關(guān)系良性發(fā)展的需要。

我國暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)過于狹窄。我國的暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度由三部分組成:停止執(zhí)行制度 、財(cái)產(chǎn)保全、先于執(zhí)行 。關(guān)于我國是否存在訴訟停止執(zhí)行制度,學(xué)者之間是有爭(zhēng)議的。雖然《行政訴訟法》44條規(guī)定除幾種特殊情況外,訴訟不停止行政行為的執(zhí)行,但是由于我國大部分行政機(jī)關(guān)都沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),而《行政訴訟法解釋》第94條規(guī)定“在訴訟過程中,被告或具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為,法院不予執(zhí)行,但是不執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的,法院可以先予執(zhí)行。”所以,從實(shí)際情況看,行政機(jī)關(guān)作出的大部分行政行為在訴訟中都處于停止執(zhí)行狀態(tài),但是我們需要特別注意的是,恰是擁有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)易給當(dāng)事人造成事后難以修復(fù)的損害而有進(jìn)行暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)之必要,但這部分行政行為卻不能在訴訟中自動(dòng)停止執(zhí)行,而需由相對(duì)人提起申請(qǐng)。

財(cái)產(chǎn)保全與先于執(zhí)行⑥僅限與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的案件,范圍非常狹窄。而其他大量需要暫時(shí)性法律保護(hù)情形則無從得到保護(hù)。就先于執(zhí)行制度而言,除財(cái)產(chǎn)的先于執(zhí)行外,也存在對(duì)行為先于執(zhí)行的必要,這集中反映在要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé),而且有較強(qiáng)時(shí)效要求的案件中。比如,行政機(jī)關(guān)不予發(fā)放司法考試準(zhǔn)考證,法院就無從通過裁定行政機(jī)關(guān)暫時(shí)允許相對(duì)人參加司法考試來實(shí)施暫時(shí)性的權(quán)利保護(hù)。 而對(duì)于保全制度,也存在對(duì)狀態(tài)或行為進(jìn)行保全的必要,而不僅僅限于財(cái)產(chǎn)。

二、我國行政訴訟法權(quán)利保護(hù)體系的完善——以與德日比較為視角

(一)預(yù)防性權(quán)利保護(hù)體系的完善。

日本的預(yù)防性權(quán)利保護(hù)在2004年行政訴訟法修改以前,主要是通過擴(kuò)大性解釋撤銷訴訟之“處分性”要件進(jìn)行的,2004年通過行政訴訟法的修改增設(shè)課予義務(wù)訴訟、停止訴訟壯大了原有的預(yù)防性權(quán)利保護(hù)體系。我國行政訴訟法上的預(yù)防性權(quán)利保護(hù)也必須通過增設(shè)相應(yīng)訴種來解決。但我國該種訴訟類型的增設(shè)存在一個(gè)障礙。

日本在行政訴訟中得以直接增設(shè)課予義務(wù)訴訟、停止訴訟兩種訴訟類型是基于日本行政訴訟受案范圍規(guī)定的容許性。日本《憲法》第32條對(duì)裁判事項(xiàng)進(jìn)行了一般性概括規(guī)定,稱:“任何人都具有不被剝奪的、在法院接受裁判的權(quán)利”?，F(xiàn)行行政事件訴訟法中并沒有對(duì)行政訴訟的總體范圍作出明確規(guī)定,而是規(guī)定行政訴訟包括抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟與機(jī)關(guān)訴訟四種類型,然后分別對(duì)這四種類型以概括的方式規(guī)定其各自的訴訟范圍。 其中抗告訴訟的范圍是與“公權(quán)力的行使”有關(guān)的訴訟。雖然停止訴訟、課予義務(wù)訴訟中的行政行為是否可以看做“公權(quán)力的行使”還存在解釋上的可討論性,但是日本《憲法》第32條的對(duì)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的一般性概括規(guī)定卻為這兩種訴訟類型的增設(shè)提供了空間。日本憲法和行政訴訟法對(duì)新訴訟類型的增設(shè)有很強(qiáng)的容許性。與之類似,德國法的受案范圍的規(guī)定也極為概括,根據(jù)行政法院法第40條,對(duì)于一切未被法律劃歸其他法院管轄的,非憲法性質(zhì)的公法爭(zhēng)議,都由行政法院管轄。

我國行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定見于《行政訴訟法》第2條、第11條、第12條、《行政訴訟法司法解釋》第1條第1款,及《行政訴訟法司法解釋》第1條第2款。但這些規(guī)定并未提供預(yù)防性訴訟的存在空間。其中對(duì)受案范圍規(guī)定最廣泛的是《解釋》第1條第1款,使用的是“對(duì)行政行為不服”的詞語,如果說申請(qǐng)型課予義務(wù)訴訟還可以通過將行政不作為解釋為消極行政行為內(nèi)化為該《解釋》下的訴訟之一種的話,針對(duì)行政機(jī)關(guān)預(yù)期不作為的直接型課予義務(wù)訴訟、針對(duì)行政機(jī)關(guān)預(yù)期作為的停止訴訟卻難以做此種內(nèi)化。 而與此同時(shí),我國的憲法并沒有類似德國行政法院法、日本憲法關(guān)于公民訴訟權(quán)利的概括規(guī)定。因此在我國行政訴訟法上并不存在增設(shè)預(yù)防性訴訟的法律空間,欲增設(shè)這兩種訴訟類型,必須對(duì)受案范圍的總體表述作出修改。

(二)暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)體系的完善。

就停止執(zhí)行制度而言,應(yīng)建立對(duì)擁有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)的行政行為停止執(zhí)行制度。雖然相對(duì)人可以向法院申請(qǐng)停止執(zhí)行該行為,但是法院經(jīng)審查后認(rèn)為“確實(shí)會(huì)造成不可彌補(bǔ)的損失且停止執(zhí)行不損害社會(huì)公共利益”時(shí),才會(huì)停止執(zhí)行該行為?？紤]到目前法院之于行政機(jī)關(guān)的弱勢(shì)地位,對(duì)“社會(huì)公共利益”的解釋不確定性,此種情形下,相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)前景并不樂觀。因此,欲完善對(duì)該類行為的停止執(zhí)行,從保守意義上講,可以在行政訴訟法上列舉規(guī)定可以停止執(zhí)行的情形,規(guī)范法院的自由裁量權(quán),防止法院攝于行政機(jī)關(guān)的壓力作出不利于相對(duì)人的裁定;從長遠(yuǎn)意義上講,應(yīng)當(dāng)仿效德國,逐步建立對(duì)所有撤銷訴訟的停止執(zhí)行制度,確立以停止執(zhí)行為主、不停止執(zhí)行為例外的原則。

就先于執(zhí)行和財(cái)產(chǎn)保全而言,則是擴(kuò)大其適用范圍的問題。筆者認(rèn)為我國暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)體系之所以范圍如此狹窄,根本原因在于行政訴訟立法之時(shí)并沒有暫時(shí)保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的理念指導(dǎo),整個(gè)暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)體系并不是一個(gè)有意識(shí)構(gòu)建的、完善的體系,因此存在多處漏洞。理念的缺失,也是日本暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)體系不完善的原因。此外,從德日的權(quán)利保護(hù)體系 比較來看,日本暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)存在漏洞的制度原因也在于其規(guī)定方式的不科學(xué)。德國區(qū)分具有可執(zhí)行內(nèi)容的撤銷訴訟與其他訴訟類型分別規(guī)定不同的保護(hù)方式,其中對(duì)其他訴訟類型采取的是統(tǒng)一規(guī)定保護(hù)方式的方法,避免了對(duì)不同的訴訟種類分別規(guī)定可能導(dǎo)致的疏漏,而且立法方式非常簡(jiǎn)單,也便于民眾理解和運(yùn)用。而日本則是針對(duì)不同的訴訟類型分別規(guī)定暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)的方法,因此,目前僅有三種訴訟類型存在暫時(shí)性權(quán)利保護(hù),而其他的訴訟類型則不存在暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)。

筆者認(rèn)為,我國的暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)遵從德國法的思路,區(qū)分規(guī)定撤銷訴訟和其他訴訟類型。雖然我國行政訴訟法尚不存在如德國法那般細(xì)致的訴訟分類,但訴訟類型化是我國行政訴訟的發(fā)展趨勢(shì)。停止執(zhí)行制度應(yīng)逐步擴(kuò)大到所有的撤銷訴訟,不再區(qū)分行政機(jī)關(guān)有無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。其他訴訟類型,應(yīng)規(guī)定統(tǒng)一適用的暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)條款,可以直接借鑒德國法“法院運(yùn)用暫時(shí)命令來改變或保護(hù)現(xiàn)狀,防止被訴行政行為對(duì)原告造成不利影響”原文條款。由該規(guī)定可以將原本僅限于與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的財(cái)產(chǎn)保全和先于執(zhí)行的范圍擴(kuò)大到了行為保全和行為的先于執(zhí)行。

三、 結(jié)語

“有效、無漏洞”的權(quán)利保護(hù)體系應(yīng)該成為我國行政訴訟法完善的方向。目前我國預(yù)防性權(quán)利保護(hù)十分薄弱,需增設(shè)相應(yīng)的訴種來解決,因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立足長遠(yuǎn),重新界定訴訟范圍,為預(yù)防性訴訟提供空間,并進(jìn)而規(guī)定課予以務(wù)訴訟、停止訴訟兩種訴訟類型。而就暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)而言,應(yīng)逐步擴(kuò)大現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)保全和先予執(zhí)行的范圍至所有的行為,使行政訴訟不僅可以對(duì)涉及財(cái)產(chǎn)的事項(xiàng)提供暫時(shí)性權(quán)利保護(hù),也可以就相關(guān)的行為、事實(shí)狀態(tài)為相對(duì)人提供暫時(shí)性保護(hù)。

(作者:山東大學(xué)法學(xué)院2007級(jí)法學(xué)碩士,研究方向:憲法行政法)

注釋:

參見(中國臺(tái)灣地區(qū))朱鍵文.論行政訴訟之預(yù)防性權(quán)利保護(hù).月旦法學(xué).1996年第3期,第90頁。轉(zhuǎn)引自陳金波《論我國實(shí)行預(yù)防性行政訴訟的必要性及其策略》,載于云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2001年第5期,第30頁,

參見(中國臺(tái)灣地區(qū))朱鍵文.論行政訴訟之預(yù)防性權(quán)利保護(hù).月旦法學(xué).1996年第3期,第93頁。轉(zhuǎn)引自陳金波.論我國實(shí)行預(yù)防性行政訴訟的必要性及其策略.載于云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2001年第5期,第31頁.

劉飛.行政訴訟類型制度探析——德國法的視角.法學(xué).2004年第3期,第52頁.

關(guān)于行政訴訟法44條規(guī)定應(yīng)定性為訴訟不停止執(zhí)行制度還是停止執(zhí)行制度學(xué)者之間多有爭(zhēng)議。雖然該條明文規(guī)定除幾種特殊情況外,訴訟不停止行政行為的執(zhí)行。但是由于我國大部分行政機(jī)關(guān)都沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),而《行政訴訟法解釋》第94條規(guī)定“在訴訟過程中,被告或具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為,法院不予執(zhí)行,但是不執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的,法院可以先予執(zhí)行?！彼?從實(shí)質(zhì)意義而言,行政機(jī)關(guān)做出的大部分行政行為在訴訟中都處于停止執(zhí)行狀態(tài)。

我國的學(xué)界對(duì)于暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)的研究只能說是在起步階段。楊海坤主編《行政訴訟法研究述評(píng)》是國內(nèi)對(duì)行政訴訟研究概括比較全面的專著,但其中竟未有暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容。目前學(xué)者查到《論行政訴訟暫時(shí)性權(quán)益保護(hù)制度的構(gòu)建》、《對(duì)我國行政行為反向保全制度的思考》、《論我國行政訴訟暫時(shí)法律保護(hù)制度的完善》、《完善<行政訴訟法法>訴訟停止執(zhí)行制度之構(gòu)想》是為數(shù)不多的幾篇論及暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)的文章。筆者贊同王小紅對(duì)我國暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度的界定,認(rèn)為停止執(zhí)行、先于執(zhí)行、財(cái)產(chǎn)保全構(gòu)成我國行政訴訟法上的暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度。

由于訴訟不停止執(zhí)行和先于執(zhí)行同時(shí)出現(xiàn)在行政訴訟中,有必要對(duì)先于執(zhí)行的含義予以一定的廓清。前者中的“執(zhí)行”指對(duì)行政機(jī)關(guān)被訴具體行政行為的執(zhí)行。后者中的“執(zhí)行”指對(duì)當(dāng)事人請(qǐng)求的執(zhí)行。參見王小紅.我國行政訴訟暫時(shí)保護(hù)法律制度的完.載于河南社會(huì)科學(xué),2005年1月第1期第19頁.

參見王小紅.我國行政訴訟暫時(shí)保護(hù)法律制度的完.載于河南社會(huì)科學(xué),2005年1月第1期第19頁.

江利紅.日本行政訴訟法.知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2008年6月第1版,第88頁.

有學(xué)者認(rèn)為,解釋《解釋》第1條第2款第六項(xiàng)之"對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為"不屬于受案范圍,亦可以解釋為"對(duì)公民法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為屬于受案范圍"。筆者對(duì)這種解釋表示贊同,但是即便如此,對(duì)直接型課予義務(wù)訴訟和停止訴訟中尚未出現(xiàn)的行政行為都無法將其解釋至此種范圍中。

其實(shí)此處受案范圍的修改不僅僅是為預(yù)防性訴訟增設(shè)所需,對(duì)受案范圍的表述做出修改也是將來增設(shè)其他訴訟類型所需。這也是德日行政訴訟法對(duì)受案范圍作如此概括規(guī)定的原因,其意在保持訴訟類型體系的開放性。

德國行政訴訟法上的暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)體系主要由撤銷訴訟的延緩效力和其他訴訟類型中的暫時(shí)命令構(gòu)成。參見[德]弗里德赫爾穆?胡芬.莫光華譯.行政訴訟法.法律出版社,2003年版,第487-531頁.日本行政訴訟法上的暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)體系由撤銷訴訟與無效等確認(rèn)訴訟中的不停止執(zhí)行制度之例外和課予義務(wù)訴訟、停止訴訟類型中的臨時(shí)救濟(jì)組成的。參見江利紅.日本行政訴訟法.知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2008年6月第1版,第414頁,第416頁.