張曉倩

摘要本文主要講述了海岸帶地區(qū)在一國經濟發(fā)展和社會進步中的重要性和海岸帶地區(qū)嚴峻的生態(tài)環(huán)境形勢,從而提出海岸帶綜合管理以及走可持續(xù)發(fā)展道路的必要性。本文重點指出了我國現(xiàn)階段海岸帶綜合管理方面存在的相關法律問題,并且針對這些不足的方面,從立法建設、沿海執(zhí)法、法律監(jiān)督、綜合管理協(xié)調機制設置以及增強公民海洋法律意識等方面提出了相關見解。

關鍵詞海岸帶海岸帶綜合管理法律問題建議

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-251-02

海岸帶是陸地、大氣、海洋相交的地區(qū),這里有較高的物理能量,生物多樣性,自然過程極為活躍并且演變也是比較劇烈的。人類的大量開發(fā)活動,而且在全球變化中十分脆弱。由于海岸帶具有的特點,人們對其進行大規(guī)模、高強度的開發(fā)和利用。在自然和人類雙重作用下,海岸帶的環(huán)境和資源正經歷著前所未有的發(fā)展變化,發(fā)生了許多有礙可持續(xù)利用的嚴重問題。

由于海岸帶在我國經濟發(fā)展和社會進步中起到了十分重要的作用,并且現(xiàn)在面臨著嚴峻的生態(tài)環(huán)境形勢,這就要求我們必須重視海岸帶的生態(tài)環(huán)境保護,適當?shù)膶ζ滟Y源開發(fā)利用,以實現(xiàn)海岸帶的可持續(xù)發(fā)展。

一、海岸帶綜合管理的概念和意義

海岸帶綜合管理(ICZM integrated coastal zone management)是為了實現(xiàn)海岸帶的可持續(xù)發(fā)展而進行的一種多層次的綜合管理模式。其是為了解決目前和長期的海岸帶管理問題,包括生境的喪失、水質的下降、水文循環(huán)中的變化、沿岸資源的枯竭、海平面上升的對策及全球氣候變化影響等問題的一種管理體制,也是確定和遇見未來機會的一種方法。其是海岸帶管理(CAM)、海岸帶資源管理(CRM)、海岸帶區(qū)域管理(CAM)等的綜合。它的目標是最大限度獲取海岸帶所提供的利益,并盡可能減少各項活動之間的沖突和有害影響。

對于解決海岸帶生態(tài)環(huán)境問題來說,海岸帶綜合管理是一種既可以事前預防,又可以事后補救的有效方式,對于解決我國海岸帶面臨的生態(tài)環(huán)境問題,預防生態(tài)環(huán)境進一步惡化,恢復已經早到破壞的生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)經濟與環(huán)境的協(xié)調發(fā)展有重要意義。

海岸帶綜合管理是實現(xiàn)海岸帶可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。海岸帶綜合管理,可以從國家的整體利益出發(fā),實現(xiàn)多部門、多產業(yè)的綜合,協(xié)調沿海合格經濟部門的利益沖突,推進沿海資源可持續(xù)的多樣化利用,維持生物多樣性。

二、我國海岸帶綜合管理中存在的法律問題

由于ICZM(海岸帶綜合管理)作為一種正式的政府活動開始于1972年美國國會頒布的《海岸帶管理法》,隨后一些國家也開始各種形式的海岸帶管理活動,我國是從20世紀八十年代開始進行此類活動,盡管近幾年來努力學習和借鑒別國經驗,但由于ICZM在我國發(fā)展歷史比較短暫,其理論和實踐尚不十分成熟,加上我國復雜的國情,因而存在著一系列的問題。

(一) 海岸帶立法中存在的問題

在中國, 1980年以前幾乎沒有制定和頒布專門的涉海法規(guī)。1980年以后,中國政府加快了立法步伐,海洋環(huán)境和資源的管理法規(guī)也得以重視,因而在過去的二十多年中,我國在海岸帶管理的方面進行了一系列立法。如1992年的《領海與毗連區(qū)法》、1998年的《專屬經濟區(qū)和大陸架法》,以及2002年的《海域使用管理法》、《海洋資源開發(fā)保護管理法》、《海洋環(huán)境保護法》等,這些立法都在某種程度上支持了海岸帶管理計劃。特別是2001年的《海域使用管理法》的出臺,被看作是對于功能區(qū)域復合型管理的一個很好的機會。另外,還有一些法律的修正案的出臺也解決了特定的海洋領域的問題,如《漁業(yè)法》(1986年制訂,分別在2000年和2004年兩次修正),還有《海洋環(huán)境保護法》(1982年制訂,于2000年修正)。另外,1996年出臺的“21世紀中國海洋議程”以及1998年出臺的“國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃”也提出了海岸帶管理的框架。并且在這些文件中強調了海岸帶管理事務以及將來的管理指導方針。

但是需要指出的問題是,中國到目前為止仍然沒有出臺《海岸帶綜合管理法》,這意味著在海岸帶管理方面,缺乏國家級的綜合性法律,僅有行業(yè)法的相關規(guī)定和省、市級管理條例。由于行業(yè)性的限制和法律效力的層次較低,適用的范圍有限,管理的效果大打折扣。

(二)海岸帶執(zhí)法中存在的問題

一方面是自成體系,力量單薄,缺乏協(xié)調機制。我國的海上執(zhí)法分散在國家海洋局、農業(yè)部、交通部、國家環(huán)境保護局,邊防公安系統(tǒng),海關、海軍等部門。由于對海洋部門的執(zhí)法職責分工不明確,責任不清,協(xié)調不力,有利的事一哄而上,無利的事互相推諉扯皮,大大影響了對很多事件的處理速度和效果;另一方面是政企不分,執(zhí)法權限受到制約,如漁政機構在相當部分區(qū)域成了水產部門的附屬品,影響了其從事行政工作的積極性和主動性;同時執(zhí)法人員素質不高,有損法律尊嚴。我國的海上執(zhí)法人員大多是隨管理工作的開展,從其他專業(yè)或其他戰(zhàn)線上轉來的,有的甚至連基本的法律、法規(guī)常識都沒有,這必然導致在執(zhí)法過程中出現(xiàn)問題和偏差。更為嚴重的問題是,執(zhí)法隊伍中物質條件普遍很差,技術手段相當落后,不少部門巡航監(jiān)視船舶數(shù)量少、船體舊、性能低,必備器材嚴重不足,飛機、遙感接收裝置嚴重不足,這些都嚴重影響對違法行為的監(jiān)督和打擊力度。

(三)中國現(xiàn)有的海岸帶管理體制不夠合理

我國目前的海洋管理體制(海岸帶管理包括在海洋管理之中)基本上還是各部門、各行政區(qū)各自為政,多頭分割式管理。在同一個海洋區(qū)域,部門行政區(qū)林立,同一個海洋經濟體系各部門分屬不同的管理主體,即被部門壁壘、行政壁壘所分割。這種管理體制的缺陷使我們不能有效地協(xié)調或綜合管理各種海事活動之間的關系,做出科學安排,把各方沖突減少到最低程度,或變沖突為互利互促。

我國僅在海岸帶地區(qū)范圍內涉海的部門就有20多個左右,如農業(yè)部漁業(yè)局具有海洋漁業(yè)生產的職能、國家海洋局有管理海洋事務的職能、交通部門具有管理港口作業(yè)和海上航運的職能、國家石化部門具有管理海洋石油開采的職能、國家旅游局具有管理海洋旅游活動的職能等。不同的部門根據(jù)自己的職能對同一地區(qū)往往從不同的角度或者方法進行控制等。

(四)海岸帶綜合管理法律意識淡薄

海岸帶的綜合管理是與公眾(尤其是沿海社會大眾)的切身利益和生存質量結合在一起的。公眾處出于對自身利益的權衡和對自我生存質量的關注,本應該積極參與到海岸帶綜合管理活動中來的,遵守并且積極配合各項海岸帶管理的各項法律法規(guī)的實施。然而,事實上,大部分的利害關系人,尤其是非政府組織,和一些商業(yè)組織幾乎不能自覺的參與海岸帶管理中,并且一些小型漁場漁民甚至不認為自己是這項活動利害關系人,他們認為海岸帶綜合管理只是政府部門的工作,與自己無關,因而仍從自身狹隘的利益出發(fā),采取一些不利于可持續(xù)發(fā)展的開采、捕撈方式,利用海洋資源、破環(huán)海岸帶環(huán)境。由于海岸帶綜合管理活動是一項十分復雜、艱巨的工作,僅靠政府部門的單方面行動,是根本沒有辦法實現(xiàn)的,公眾這種海洋法律意識的淡薄,十分不利于海岸帶綜合管理制度的普及,也不利于海岸帶的可持續(xù)發(fā)展。

三、建立我國海岸帶綜合管理法律制度的建議

(一)制定統(tǒng)一的海岸帶綜合管理法

法律和法規(guī)應該是海洋和海岸帶綜合管理的基礎和依據(jù),沒有立法就談不上管理。因為要使得一個國家的海岸帶綜合管理穩(wěn)步建設起來,首先要建立有關的法律法規(guī)。因此,我們的首要任務是要根據(jù)實際來制定一部國家統(tǒng)一的《海岸帶綜合管理法》。此法律應該包括以下內容:海岸帶綜合管理的目標;海岸帶的定義;海岸帶資源開發(fā)利用以及保護的基本政策;海岸帶綜合管理的基本原則;進行海岸帶綜合管理的部門以及該部門享有的權力;海岸帶綜合管理的實施方法等。為了加速《海岸帶綜合管理法》的出臺,我們可以借鑒一些海岸省份或者城市成功的立法經驗,如山東省青島市先后制定了《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》、《青島市近岸海域環(huán)境保護規(guī)定》、《青島市海洋漁業(yè)管理條例》等一系列法規(guī)和規(guī)章,為該地區(qū)依法保護和管理近海資源提供了有力的法律依據(jù)。

另外,還應該注意的是應當協(xié)調《海岸帶綜合管理法》和現(xiàn)存的海洋管理法規(guī)的關系。意識到這點,我們應當確保每個海洋管理部門都有這樣的意識——即制定每一個海岸帶政策的時候都應當考慮把海岸帶看作一個整體并且考慮到可持續(xù)發(fā)展的因素。加強各個海洋管理部門的協(xié)作制定出統(tǒng)一的行動指南,這樣可以保持我國法律體系的統(tǒng)一,并減少法律執(zhí)行過程中的沖突。

在制定出統(tǒng)一的國家法后,在沿海的各省、市、區(qū)、縣從各地實際情況出發(fā),根據(jù)海岸帶綜合管理法的規(guī)定,制定本地區(qū)的海岸帶管理法律文件,具體規(guī)定本地區(qū)海岸帶綜合管理的范圍、本地區(qū)重點管理事項、管理機構與職責、規(guī)劃的編制與實施、法律責任等事項,形成一個以海岸帶綜合管理法為綱、各地的海岸帶管理法律文件為目的海岸帶管理法律網絡。

(二)加強海上沿海執(zhí)法系統(tǒng)的建設

建立海上執(zhí)法的協(xié)調機制,整合各部門的現(xiàn)有的執(zhí)法力量,明確職權范圍和所負責任,遇到屬于各自管轄的事項時各司其職,遇到綜合問題時候協(xié)調一致,必要的時候,各地區(qū)可以根據(jù)本地的實際情況建立專門的海岸帶執(zhí)法隊伍;對現(xiàn)有的執(zhí)法人員要進行定期的業(yè)務培訓;在執(zhí)法隊伍招聘新工作人員的時候嚴格把關,對執(zhí)法人員的業(yè)務素質進行考核,增強執(zhí)法人員的業(yè)務素質;另外要充實執(zhí)法隊伍,形成權力比較集中、威力大、效率高、素質好的海、陸執(zhí)法力量;改善執(zhí)法隊伍的物質條件,配備必要、先進的巡航監(jiān)視船舶、飛機、裝備及器材;建立船機之間、海陸之間的信息傳遞系統(tǒng);建設陸上物資、技術保證系統(tǒng)。

(三)法律監(jiān)督體制的建立

在海岸帶綜合管理法律制度的建設中,監(jiān)督檢查是一項重要的內容。因為制度的確立,不僅要有良好的規(guī)則,而且要保證這些規(guī)則得到遵守。規(guī)則的遵守,不僅需要自覺性,而且需要有外界力量施加影響,也就是采用監(jiān)督檢查的方式,促使人們遵循法制的軌道運行。如果發(fā)現(xiàn)有違反法律的行為,則要加以制止屬于需要追究法律責任的,按照有關法律追究法律責任。

在《海岸帶綜合管理法》中,海岸帶綜合管理機構應當加強對海岸帶開發(fā)利用的監(jiān)督檢查,其他依照法律規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權的有關部門應當密切配合,互相支持,共同維護國家海岸帶的合法權益。另外,建立和健全海洋執(zhí)法監(jiān)督機制,提高海洋執(zhí)法水平。通過人大、政協(xié)、政府、司法部門、社會團體和公眾的參與,加強對海洋法規(guī)實施情況的檢查和監(jiān)督,促進全面、正確的執(zhí)法行動。

(四)加強海岸帶管理機構的協(xié)作機制

首先,要建立一個特別的協(xié)調部門,或者是由現(xiàn)存的海洋管理部門組成的協(xié)調部門。事實上,以目前的情況,建立一個巨大的海洋管理機構是不切合實際的,因此,為了使不同的海洋管理機構能夠進行協(xié)作,有必要建立一個專門的組織進行此種協(xié)調工作。比如說,設立在國務院領導下的海洋協(xié)調組織,由其負責制定海洋政策以及其他的海洋綜合管理計劃(包括海岸帶綜合管理),來協(xié)調不同的海洋管理機構的工作。

另外還要建立和鞏固部門間和地區(qū)間穩(wěn)定、有效的協(xié)調機制和磋商制度,發(fā)展跨部門、跨地區(qū)的海洋監(jiān)測網、通訊網、預警網、安全指揮系統(tǒng)網絡等公益性生產、安全保障系統(tǒng),確保各部門之際能夠有密切的聯(lián)系,在必要的時候能夠在協(xié)調組織的指揮下做出統(tǒng)一的行動。

(五)強化公眾海岸帶管理的法律意識

加強海洋法制宣傳教育,普及海洋法律知識,提高全民對海洋法制的認識和遵守法規(guī)的自覺性。畢竟目前制定綜合的海岸帶管理法只有美國,歷史也不過20多年。很多人還不了解該法律,我們有必要向社會公眾宣傳該法律的重要性和有關知識,使廣大公眾知道國家立這個法的目的以及其能解決的問題。這不僅關系到該法最終是否能通過,也關系到法律通過后,是否能夠順利的執(zhí)行。只有廣大公眾意識到自己的切身利益是和海岸帶息息相關的,才能夠自覺遵守和維護該法律,并且參與到海岸帶綜合管理當中去,這將使得我國的海岸帶綜合管理變得更加全面以及協(xié)調。

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