魏慧娜 陳 濤

摘要對廢棄物管理的需求度、該行業(yè)的多元化及歐洲聯(lián)盟的政策全面影響著私有化的進(jìn)程以及跨國公司參與廢棄物管理。歐洲的廢棄物管理向上受到歐盟的導(dǎo)向性影響,向下受到來自地方公共服務(wù)提供的挑戰(zhàn)。歐洲本土公司的發(fā)展以及地方政府的改革都將對歐洲廢棄物管理產(chǎn)生影響,歐洲廢棄物行業(yè)的未來將接受來自全球一體化的沖擊和歐盟自身改革的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞廢棄物私有化跨國公司

中圖分類號:F41文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-108-02

一、歐洲廢棄物行業(yè)的現(xiàn)狀

(一)廢物數(shù)量下降

歐洲委員會(huì)(歐盟)已經(jīng)意識到廢物的數(shù)量仍在增加,但目前還沒有獲得可靠的統(tǒng)計(jì)資料。歐盟的長期政策是為了減少廢物數(shù)量。

正如由歐盟委員會(huì)所提議的廢物策略,設(shè)定了一個(gè)致力于使其2000年人均廢棄物產(chǎn)量穩(wěn)定至1985年水平的目標(biāo)。

歐盟的第五個(gè)環(huán)境計(jì)劃指出,必須制止和扭轉(zhuǎn)目前的廢物產(chǎn)生勢頭,不論是在量的增加還是環(huán)境危害和損害,把其作為19世紀(jì)90年代的一個(gè)主要任務(wù)。為了把這一戰(zhàn)略付諸實(shí)踐,第五計(jì)劃制定了一系列具體目標(biāo):

(1)在每個(gè)成員國制定廢物管理計(jì)劃,目標(biāo)是用垃圾焚燒逐步取代垃圾填埋,鼓勵(lì)家庭減少廢物和廢物再利用。(2)在1985年到2000年間減少90%的二惡英排放量。(3)到2000年穩(wěn)定垃圾產(chǎn)量至1985年水平。(4)到2000年為止至少對50%的紙張、玻璃和塑料廢物進(jìn)行回收和再利用。(5)禁止出口某些類別的廢物,生效日期為2000年。

(二) 歐盟廢棄物管理的主要原則

旨在改善廢棄物管理的歐洲共同戰(zhàn)略中有四項(xiàng)主要原則:

(1)防止原則:我們應(yīng)該在源頭上限制廢棄物的排放。(2)“污染者付費(fèi)”原則:處理廢棄物的成本應(yīng)該由生產(chǎn)廢棄物的個(gè)人或機(jī)構(gòu)承擔(dān)。(3)預(yù)防原則:預(yù)期可能發(fā)生的問題。(4)鄰近原則:盡可能在接近源頭處對廢棄物進(jìn)行處理。

(三)歐洲廢棄物行業(yè)的私有化

在歐洲所有國家的城市廢物管理是公共部門的職責(zé),并且最初是由公共部門工作人員進(jìn)行配送。然而,PSI/EPSU對于行業(yè)架構(gòu)的研究表明私營部門在城市廢物管理的收集和處理功能上的份額在日益增加。epsu研究表明了垃圾收集作為一項(xiàng)服務(wù)正日益私有化。

在24個(gè)對此調(diào)查作出回應(yīng)的國家中,有20個(gè)國家明確逐漸增加私營部門參與收集城市垃圾。有10個(gè)國家明確逐漸增加使用私營部門處理垃圾。

1.私有化的形式

合同外包:這是應(yīng)用于該行業(yè)私有化的最常見形式,并且廣泛覆蓋整個(gè)歐洲大陸。它涉及了在公共組織和私營企業(yè)之間的一個(gè)招標(biāo)程序。地方當(dāng)局仍然是廢物收集和處理的資金和指揮機(jī)構(gòu),但由私營部門執(zhí)行職責(zé),借以從公共部門財(cái)政中獲取利潤。

銷售或外部化:在這個(gè)例子中,城市銷售其所有的廢物收集和處置設(shè)備,并和私營部門簽訂一個(gè)長期合約來提供這些服務(wù)。這在英國是一個(gè)增長的趨勢。此外,地方當(dāng)局也在向私人資本出售市政企業(yè)的股份。

合資或建立公私合作伙伴關(guān)系PPP:1995年,廢物管理國際、廢物管理公司的子公司,在兩間芬蘭公司建立合資企業(yè)。這兩家合作伙伴的其中一家名為kiertokapula,它由5個(gè)地方當(dāng)局廢棄物管理共同擁有,在該企業(yè)中占有了34 %的份額。

興建及經(jīng)營:越來越可能成為有不發(fā)達(dá)廢棄物行業(yè)的國家的選擇,特別是與廢轉(zhuǎn)能源工廠,及中歐、東歐國家(中東歐CEE)的私有化計(jì)劃有關(guān)。資金的公共來源可能來自歐盟組織及其附屬機(jī)構(gòu)的融資和燈塔(PHARE)計(jì)劃。

2.德國,西班牙,法國,意大利及英國的公/私的市場份額

德國:在廢物管理部門有一個(gè)明顯的私有化趨勢。貿(mào)易資料來源報(bào)告顯示,大約60%的公共廢物管理是由私營公司經(jīng)營。

西班牙:私營部門占有城市固體廢物管理總市值的58%。該市政當(dāng)局及其公營企業(yè)占了余下的42%。

法國:私營部門占有50%的城市固體廢物總市值。法國的廢物管理服務(wù)主要是由兩個(gè)主要的大集團(tuán)Generale des Eaux* 和Lyonnaise des Eaux所控制。

意大利:大約一半的省市,三分之一人口的家庭,將廢物管理服務(wù)外包給私營公司。私人承包商趨向迎合小市鎮(zhèn)的市場的低增值部分。另一方面,還有一個(gè)非常大的市場份額(約40%)由市政當(dāng)局直接管理。意大利公共事業(yè)相關(guān)法律大力鼓勵(lì)結(jié)束這一現(xiàn)狀,這使得私人經(jīng)營商和aziende municipalizzate有充分的成長機(jī)會(huì)。

英國:由于積極的私有化政策,私人公司一直在垃圾收集及廢物管理這兩方面穩(wěn)步增加自己的市場份額。但是,只有相對一小部分的主要經(jīng)營者的年?duì)I業(yè)額超過100百萬英鎊。廢物管理行業(yè)是由許多小型的,通常是地方的,經(jīng)營者,以及提供專門環(huán)保服務(wù)的相當(dāng)數(shù)量的相關(guān)供應(yīng)商組成。

3.歐洲廢棄物管理行業(yè)中的跨國公司參與

正如我在前面有關(guān)水服務(wù)的部分中提到的,歐洲公共服務(wù)私有化的一個(gè)很顯著的特點(diǎn)就是跨國公司的參與,這里主要談?wù)摽鐕驹趶U棄物行業(yè)的管理戰(zhàn)略:

擴(kuò)張現(xiàn)象:報(bào)告所涉及的所有公司都認(rèn)為,企業(yè)收購兼并和合資對于它們進(jìn)一步擴(kuò)張進(jìn)入歐洲市場都是必要。Lyonnaise des Eaux通過sita公司獲得廢物管理公司在法國的廢物業(yè)務(wù),并占有瑞典第三大廢物經(jīng)營者M(jìn)iljoservice 50%的股權(quán)。RETHMANN公司正著眼于國際增長,而不是德國廢物市場的內(nèi)部成長。

不過,無論是BFI還是廢物管理公司,他們在整個(gè)20世紀(jì)70年代追求以收購為基礎(chǔ)的高增長策略,他們認(rèn)為他們預(yù)期所獲得的國內(nèi)業(yè)務(wù)的增長是通過提高資本投資的回報(bào),而不是依靠收入的增加。

提供一站式服務(wù):廢物管理跨國公司越來越認(rèn)識到,提供簡單的收集和處置作業(yè)將不能繼續(xù)維持它們在歐洲市場的位置。有能力提供給公眾"一站式"環(huán)保服務(wù)的公司更有可能成功贏得合同。

公共部門:所有公司都把私有化、招投標(biāo)、爭取公共部門的合同作為內(nèi)部戰(zhàn)略必不可少的一部分。BFI和廢棄物管理公司都了解到市政合同越來越重要,因?yàn)樗鼈儌?cè)重于內(nèi)部的增長。 此外,廢物管理解決方案變得更具技術(shù)復(fù)雜性,為了尋找填埋方式的替代技術(shù),因此,資金成本將會(huì)增加。這更可能用在私人部門、私有化進(jìn)程中的公共部門財(cái)政施加更多壓力。

廢棄物利用:由于環(huán)境的壓力和立法,所有企業(yè)都關(guān)注發(fā)展和加強(qiáng)自身廢棄物利用能力。

特別是BFI認(rèn)為廢棄物利用仍然是行業(yè)中快速成長的一方面,它現(xiàn)在是核心業(yè)務(wù)的一部分。

新技術(shù):計(jì)算機(jī)系統(tǒng)越來越成為跨國經(jīng)營特別是垃圾收集領(lǐng)域所必不可少的。廢物管理公司已投入“決策輔助”技術(shù)。這使得該公司執(zhí)行一個(gè)自動(dòng)路由系統(tǒng)進(jìn)行垃圾和廢物收集,所用的技術(shù)數(shù)據(jù)包括客戶地址,獲取日期,容器大小和卡車運(yùn)輸服務(wù),以及卸載地點(diǎn)和卡車載重量。

靈活性:由于不確定的行業(yè)特質(zhì),大部分的公司幾乎都處在評估和結(jié)構(gòu)調(diào)整的常態(tài)狀態(tài)。廢物管理公司及BFI近期正在進(jìn)行主要評估。一個(gè)顯著的特征就是公司嘗試監(jiān)控當(dāng)?shù)?、區(qū)域、國家和國際生產(chǎn)方法最優(yōu)實(shí)踐模式,使其作為一般企業(yè)戰(zhàn)略的一部分加以應(yīng)用。

1996年,廢物管理國際,該公司執(zhí)行廢物管理公司在北美以外所有的廢物業(yè)務(wù),“設(shè)立了一個(gè)小組專門負(fù)責(zé)整個(gè)集團(tuán)關(guān)鍵業(yè)務(wù)改進(jìn)工具的執(zhí)行和流程改造。2000年被稱為業(yè)務(wù)改進(jìn),這個(gè)團(tuán)隊(duì)引進(jìn)了若干重點(diǎn)倡議,以提高銷售、營銷活動(dòng)、改善客戶服務(wù)質(zhì)量、擴(kuò)大客戶服務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)化管理和行政體系”。

二、影響歐洲廢棄物管理的主要因素

(一)歐洲廢棄物管理體制

歐洲各國中,廢棄物管理模式各有特點(diǎn)。具體到直接提供廢棄物服務(wù)的地方政府來看,政府職能部門負(fù)責(zé)地方垃圾管理的規(guī)劃、法規(guī)的制訂及監(jiān)督執(zhí)行、社會(huì)投資引導(dǎo)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控及協(xié)調(diào)參與垃圾管理的各種利益團(tuán)體的關(guān)系,確保整個(gè)管理體制的有效運(yùn)作。私營公司則在有關(guān)的法律框架內(nèi),自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。由于責(zé)、權(quán)、利明確,因此促進(jìn)了各方的高效運(yùn)作,最突出的表現(xiàn)是垃圾分類收集工作的全面開展,廣大市民積極配合,大大降低了垃圾處理的難度及成本,最大限度地實(shí)現(xiàn)了可回收利用資源的再利用。

法國巴黎的廢棄物管理體制是由政府職能部門負(fù)責(zé)城市固體垃圾管理的規(guī)劃、投資研討、技術(shù)推廣、公眾意識教育等,而垃圾的收集處理則交由各類專門的公司負(fù)責(zé)。羅馬市的垃圾管理體制則是以協(xié)會(huì)的方式運(yùn)作。該協(xié)會(huì)為一全國性組織,即Federambiente,由環(huán)境領(lǐng)域中230多個(gè)各種公司形式的公共利用機(jī)構(gòu)組成,成員分于全國各地,主要包括股份集團(tuán)制公司、市政的及財(cái)團(tuán)的特殊公司、直接管理的市政機(jī)構(gòu)、環(huán)保研究規(guī)劃公等,約有1/4的成員單位提供能源和環(huán)保多種服務(wù)。

(二)歐洲廢棄物行業(yè)的立法

1.指令

不同于水服務(wù),歐洲廢棄物的相關(guān)指令是比較完善的。最重要的指令如下:

廢棄物管理框架指令(75/442/EEC)

有關(guān)MSW垃圾焚化廠防止和減少空氣污染的焚化指令(89/369/EEC和89/429/EEC)

廢棄物焚化指令(2000/76/EC)

垃圾填埋指令(99/31/EC)

2.政策

歐盟已經(jīng)意識到廢棄物排放量在不斷增加,于是制定了減少廢棄物排放量的長期政策,并又歐盟的第五個(gè)環(huán)境計(jì)劃加以明確,在該計(jì)劃中又提出了一系列具體的實(shí)施目標(biāo)。

危險(xiǎn)廢棄物指令(91/689/EEC)

危害廢棄物焚化指令(94/67/EEC)

綜合污染預(yù)防和控制(IPPC)指令(96/61/EC)

工業(yè)廠房的空氣污染指令(84/360/EEC)

空氣質(zhì)量框架指令(96/62/EC)

水框架指令草案(COM(97)49-final)

環(huán)境影響評估指令(85/337/EEC)

獲取環(huán)境信息指令(90/313/EEC)

包裝和廢棄物包裝指令(94/62/EC)

(三)歐洲城市垃圾處理的稅費(fèi)制度

穩(wěn)定的稅收是城市固體垃圾管理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),是維護(hù)垃圾清理、收集、運(yùn)輸、處理各環(huán)節(jié)有效運(yùn)作的前提。由于垃圾管理工作屬于公用事業(yè),投資運(yùn)作首先體現(xiàn)為社會(huì)效益及環(huán)境效益,其次才在一定程度上體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。對于經(jīng)營垃圾處理的企業(yè)而言,投入遠(yuǎn)大于產(chǎn)出,因此,合理的稅費(fèi)補(bǔ)貼是企業(yè)持續(xù)正常運(yùn)作的保障。歐洲各城市普遍制定了較完善的稅費(fèi)制度,直接推動(dòng)了垃圾管理產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

歐洲大陸已經(jīng)制定了相關(guān)的垃圾稅法,對居民征收每公斤大約25便士到50便士的垃圾處理稅,以鼓勵(lì)居民減少垃圾,提高廢物重復(fù)利用率。據(jù)英國《每日電訊報(bào)》2007年2月10日的報(bào)道,英國首相府正在起草有關(guān)允許地方政府向住戶征收垃圾稅的方案,具體就是對普通家庭征收每年高達(dá)120英鎊(1英鎊約合1.95美元)的垃圾處理稅。

三、歐洲廢棄物管理的未來

作為先前受各種因素影響的結(jié)果,歐洲廢棄物管理市場仍然是變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主體。自由化和私有化已直接導(dǎo)致了當(dāng)前形勢,即該行業(yè)正日益被相對少數(shù)的大公司所主導(dǎo)。他們企圖通過聯(lián)合收購來持續(xù)增長,并推動(dòng)剩余的市政服務(wù)供應(yīng)商的私有化。因此,在未來時(shí)期有可能會(huì)有進(jìn)一步的鞏固。橫跨歐洲的行業(yè)趨勢如下:

第一,繼續(xù)推進(jìn)私有化。第二,美國跨國公司的撤退。世界上最大的兩個(gè)垃圾公司仍然是廢物管理公司( wmi)和ALLIED WASTE。到了2000年底,WMI已完全撤出歐洲,而且?guī)缀跬耆珡娜蚋鞯赝耸氐狡浔泵阑?。緊接著, ALLIED WASTE/BFI同樣戲劇性地從世界的其他地方撤回北美。第三,環(huán)境壓力增大。有關(guān)增加使用焚化或廢轉(zhuǎn)能源設(shè)備的歐盟的環(huán)境政策似乎存在有一種矛盾的因素,正如最近的研究顯示,焚化爐可能導(dǎo)致附近人口惡心、頭痛、皮膚和眼睛不適,并有顯著的精神性應(yīng)激。類似這樣的健康危害促使市民更有力地反對在其家園附近興建新的廢物處理場;這種現(xiàn)象有時(shí)被稱為“鄰避”癥候群(“not in my yard”)。第四,集中化。第五,歐洲多元事業(yè)跨國公司的增長。建立一站式的能夠提供一系列完整的廢棄物服務(wù)的團(tuán)體,通過協(xié)調(diào)它的行業(yè)發(fā)展政策、并且通過對這個(gè)團(tuán)體主要的多樣服務(wù)合同進(jìn)行直接的負(fù)責(zé)”來組織和整合該團(tuán)體的資源。第六,垂直整合(縱向一體化)。大部分的公司都在廢物管理行業(yè)未來方向上達(dá)成共識,即所謂“新的環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)”,這個(gè)新的產(chǎn)業(yè)并不單單涉及廢物管理,雖然這是其中很重要的一部分。理想化的目標(biāo)應(yīng)是建立新在供水、廢物、能源服務(wù)與運(yùn)輸業(yè)務(wù)等領(lǐng)域的一體化。