孫亞娟

摘要行政發(fā)展的歷史研究及主流行政學(xué)理論體系建構(gòu)和實(shí)踐方案設(shè)計(jì)都是在政治與行政二分的前提下進(jìn)行的。

關(guān)鍵詞政治與行政二分法古德諾

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-311-01

一、政治與行政二分法的提出

在威爾遜之前,對(duì)政府行政管理活動(dòng)的系統(tǒng)研究并沒(méi)有得到人們的重視,而作為行政學(xué)研究對(duì)象的行政概念,一直是包含在政治概念之中的,沒(méi)有形成一門獨(dú)立的行政學(xué)。直到由威爾遜提出了政治——行政二分法,并據(jù)此將行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科從政治學(xué)中分離出來(lái),行政學(xué)才具有了獨(dú)立的地位。這種狀況不是偶然的,而是與當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)的。

17世紀(jì)到18世紀(jì),歐洲的主要國(guó)家都已實(shí)現(xiàn)了資本主義革命,社會(huì)生活中存在著無(wú)數(shù)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域。同時(shí),19世紀(jì)末資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)向壟斷時(shí)期過(guò)渡,社會(huì)生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化使社會(huì)管理經(jīng)濟(jì)的任務(wù)越來(lái)越重,社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜化也帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題,就像威爾遜所說(shuō)的那樣:“沒(méi)有任何一種政府職責(zé)而今不是變得復(fù)雜化起來(lái),政府曾經(jīng)僅僅由少數(shù)人主宰,而現(xiàn)在它卻由大批大批的人主宰?！必P因此政府開(kāi)始轉(zhuǎn)變過(guò)去所奉行的消極主義和放任主義的政策,進(jìn)而積極主動(dòng)地干預(yù)社會(huì)生活,行政管理活動(dòng)使得政府的行政管理職能日益擴(kuò)大,由此而來(lái),以在法制基礎(chǔ)上行政機(jī)關(guān)規(guī)模的擴(kuò)大、公共行政人員隊(duì)伍的增長(zhǎng)和公共事務(wù)管理職能的發(fā)展為標(biāo)志的“行政國(guó)家”便出現(xiàn)了,迫切需要一門科學(xué)理論來(lái)指導(dǎo)國(guó)家行政管理活動(dòng),以使政府更好地履行其職能和完成使命,“政治與行政二分法”便是在這種大背景下應(yīng)運(yùn)而生的。

二、政治與行政的關(guān)系

威爾遜對(duì)行政的本質(zhì)主要是通過(guò)將其與政治和憲政制度等概念進(jìn)行比較而揭示的。他認(rèn)為:“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分,政府的操作,就是政府工作中最顯眼的部分?！?/p>

他主張將政治與行政相分離。威爾遜認(rèn)為,行政就是政府的執(zhí)行操作,是具體的思想活動(dòng),行政管理置身在政治之外。古德諾認(rèn)為,在所有的政府體制中,都存在兩種基本的政府功能,即國(guó)家意志的表達(dá)與國(guó)家意志的執(zhí)行。他將這兩種功能稱之為“政治”與“行政”。古德諾更關(guān)注于“政治”與“行政”的協(xié)調(diào),并指出協(xié)調(diào)的兩種途徑:(1)政治對(duì)行政的適度控制(2)行政的適度集權(quán)化。同時(shí)指出政黨作為法外調(diào)節(jié)途徑所起的具大作用。

我們所有對(duì)于理論的探索如果只停留于理論的層面是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,對(duì)于政府改革的實(shí)踐者來(lái)說(shuō),關(guān)鍵的問(wèn)題是必須清楚地知道本國(guó)行政體制所面臨的實(shí)際問(wèn)題,把握這些理論模式的精神和適用范圍,以此作為依據(jù)來(lái)設(shè)計(jì)、推行政府改革方案,才能避免走彎路,實(shí)現(xiàn)行政績(jī)效。中國(guó)的多黨合作政治與多黨制是完全不同的,它是一黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制。

三、美國(guó)協(xié)調(diào)政治與行政關(guān)系的政治體制對(duì)于中國(guó)的借鑒意義

回到中國(guó)現(xiàn)實(shí),我們發(fā)現(xiàn)古德諾的學(xué)術(shù)成就,歷經(jīng)一百年之久,在今天也有重要的啟迪意義。自中華人民共和國(guó)建國(guó)后,共進(jìn)行了四次大的行政改革,但均未達(dá)到每次改革初的預(yù)期目標(biāo),陷入“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。到了新的世紀(jì),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮威效,國(guó)家綜合實(shí)力大幅增強(qiáng)的同時(shí),政府在行使職能的效率、公平、廉潔等諸方面均逐漸顯示出不足,也促使我們對(duì)公共行政與民主政治的關(guān)系作出進(jìn)一步的反思。

一個(gè)國(guó)家的政府運(yùn)行目標(biāo),無(wú)外乎兩個(gè):效率與公平。一個(gè)效率高、反應(yīng)快的政府,一方面能在國(guó)際激烈的競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地,另一方面也能使國(guó)內(nèi)人民安穩(wěn)富足。威爾遜、古德諾的“政治與行政二分法”也是在美國(guó)政黨分贓,行政腐敗、非專業(yè)化、效率低下的時(shí)代背景下提出的。在中國(guó),歷次改革的未能奏效,固然與政府在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中沒(méi)有把握好其政府職能的相應(yīng)轉(zhuǎn)換有關(guān),但未能及時(shí)理順“政治”與“行政”的關(guān)系也是重要原因之一。

(一)中國(guó)共產(chǎn)黨在協(xié)調(diào)政治與行政之間關(guān)系中的作用

古德諾認(rèn)為美國(guó)政府體制得以順利運(yùn)行所必不可少的“適度控制”與“必要行政集權(quán)”全來(lái)自于政黨功能的發(fā)揮,即政黨起著協(xié)調(diào)國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行的功能。

在立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間以及各級(jí)行政機(jī)關(guān)之間,各級(jí)黨委無(wú)疑發(fā)揮著溝通協(xié)調(diào)的重要作用。但在現(xiàn)代化的行政管理過(guò)程中,政黨和作為國(guó)家機(jī)構(gòu)組成部分的行政機(jī)關(guān)是有區(qū)別的,更不能相互替代。國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)憲法和組織法確定的原則來(lái)運(yùn)行。古德諾認(rèn)為,須把政黨由法外引入法內(nèi),把它置于民主化、法制化的管理之下。

(二)中國(guó)行政改革中行政機(jī)構(gòu)框架設(shè)計(jì)

古德諾認(rèn)為,政治與行政的二分僅僅是功能性的區(qū)分,而難有結(jié)構(gòu)性的分離。這就提出了行政機(jī)構(gòu)框架設(shè)計(jì)與行政人員使用的問(wèn)題。眾所周知,現(xiàn)代社會(huì)的行政事務(wù)是非常復(fù)雜的,而只有復(fù)雜的行政組織框架,才能應(yīng)付紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)。相應(yīng)的行政組織也可以設(shè)計(jì)成不同的結(jié)構(gòu)模式,根據(jù)具體的行政事務(wù)管理,既可以采用大部制,也可以采用更有利于執(zhí)行的執(zhí)行局模式。且中國(guó)地域廣闊,人口眾多,地域差別明顯,在行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上,也須注重因地制宜。而行政人員的選用,除堅(jiān)持《國(guó)家公務(wù)員法》確定的低層職位公務(wù)員考任準(zhǔn)入原則外,也可以對(duì)某些行政組織的高層行政官員實(shí)行常任。如司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)性質(zhì)的行政組織。而不能根據(jù)行政組織的級(jí)別和公務(wù)員的職級(jí)來(lái)決定高層行政人員的選用,這樣才能保證行政的效率與穩(wěn)定。

(三)中國(guó)對(duì)于行政組織的重新劃分應(yīng)適應(yīng)于適度集權(quán)化原則

古德諾認(rèn)為,政治與行政的協(xié)調(diào),需要行政的適度集權(quán)化,這和美國(guó)的“三權(quán)分立”的政治制度背景是分不開(kāi)的。而在中國(guó),情況則恰恰相反。相對(duì)于立法機(jī)關(guān),行政權(quán)力無(wú)疑過(guò)于龐大與集中。政府腐敗行為的滋生,應(yīng)該和過(guò)度的集權(quán)不無(wú)關(guān)系?！罢巍钡墓δ芫褪敲褚獾谋磉_(dá),只有民意在立法機(jī)關(guān)得到充分的表達(dá),才能促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的公平與正義?，F(xiàn)階段,要使議行合一的政權(quán)組織形式落到實(shí)處,立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)更好的協(xié)調(diào),必須細(xì)化有關(guān)立法機(jī)關(guān)的職權(quán)、組織、運(yùn)行的一系列法規(guī),把與國(guó)家意志表達(dá)有關(guān)的政府功能,由行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到立法機(jī)關(guān)。而作為表達(dá)反應(yīng)民意的各級(jí)人民代表大會(huì)的組成,一方面必須完善現(xiàn)行的選舉法規(guī)定,使人民代表的組成更能代表社會(huì)各階層的利益,特別是弱勢(shì)群體在立法機(jī)構(gòu)中的話語(yǔ)權(quán)。另一方面必須加強(qiáng)人大自己的組織建設(shè),特別是加強(qiáng)各專門委員會(huì)的專業(yè)力量,更多的負(fù)起不同專業(yè)領(lǐng)域的立法職責(zé)。