孫林英

稅收成本過(guò)高在我國(guó)已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。1994年以來(lái)，我國(guó)稅收收入年均增長(zhǎng)15％，1994－1999年年均增收1000億元，2000—2003年，每年增加額均達(dá)到2000億元以上，2002年稅收收入達(dá)到17004億元，2003年更是突破20000億元大關(guān)，達(dá)20462億元。2004－2005年，全國(guó)稅收年收入分別突破2，5萬(wàn)億元、3萬(wàn)億元大關(guān)，2006年達(dá)到3，7萬(wàn)億元，年增幅在20％左右。但同時(shí)政府為取得稅收收入而付出的各類(lèi)費(fèi)用上升也很快，出現(xiàn)了“高收入”與“高成本”并存的“兩高”現(xiàn)象。

過(guò)高的稅收成本不僅直接影響國(guó)家可用財(cái)力的大小，還對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和稅收?qǐng)?zhí)法等產(chǎn)生負(fù)面影響，所以，研究稅收成本的影響因素和優(yōu)化對(duì)策具有重要意義。影響我國(guó)稅收成本的因素很多，本文僅從稅收環(huán)境角度著手，通過(guò)分析我國(guó)稅收環(huán)境的現(xiàn)狀及其對(duì)稅收成本的影響，探求優(yōu)化稅收環(huán)境、降低稅收成本的思路與對(duì)策。

一、我國(guó)稅收環(huán)境現(xiàn)狀及其對(duì)稅收成本的影響分析

稅收環(huán)境是指稅收制度賴(lài)以產(chǎn)生和發(fā)揮作用的各種外部影響因素以及構(gòu)成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的稅收要素總和，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、納稅人的納稅意識(shí)、政府部門(mén)的征稅成本意識(shí)、相關(guān)部門(mén)的配合程度及稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)代理等社會(huì)中介組織向納稅人提供的納稅服務(wù)水平等。這些方面均會(huì)在一定程度上影響稅收成本。我國(guó)的稅收環(huán)境現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)生產(chǎn)力水平不高，稅源分散

稅源狀況是影響稅收成本的最直接因素。在征收成本一定的情況下。稅收收入越多，稅收成本率越低，稅收效率越高：反之，稅收收入越少，稅收成本率越高，稅收效率越低。稅源狀況直接決定稅收收入總量的多寡，從而影響稅收成本的高低。另外，稅源狀況還會(huì)在一定程度上影響稅收潛力和征收難度，進(jìn)而影響稅收成本。稅源充裕，稅收潛力大，征稅相對(duì)容易，征稅成本相對(duì)就?。憾愒慈狈?，取得同樣稅收收入則需投入較高的稅收成本。稅源集中，可以用較少的稅收成本組織較多的稅收收入：稅源分散，相同的稅收成本只能組織較少的稅收收入。相同道理，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度越快，稅源增量越大，稅收征收越容易，稅收成本就越低。

雖然我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到歷史最高水平，綜合國(guó)力明顯提高，但是，我國(guó)國(guó)土疆域遼闊，人口眾多，資源匱乏，東、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，尤其是西部整體經(jīng)濟(jì)比較落后，稅源枯竭，組織收入困難，征管難度大、經(jīng)濟(jì)稅源尚未實(shí)現(xiàn)集約化規(guī)模。分散薄弱的稅源勢(shì)必導(dǎo)致成本投入大、稅收產(chǎn)出少、征管效率低，客觀上造成稅收成本居高不下。

(二)納稅人納稅意識(shí)淡薄，納稅遵從成本偏高

依法納稅是每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)，納稅意識(shí)直接影響國(guó)家征稅的及時(shí)性和納稅人納稅的主動(dòng)性。納稅人的納稅意識(shí)和納稅遵從成本之間呈負(fù)相關(guān)的關(guān)系，納稅人意識(shí)強(qiáng)，納稅遵從成本低，納稅人意識(shí)弱，納稅遵從成本高。我國(guó)由于封建傳統(tǒng)觀念的影響，人們對(duì)“稅”普遍存在偏見(jiàn)，認(rèn)為“稅”是封建時(shí)代的產(chǎn)物，再加上長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，人們對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的參與意識(shí)極低，納稅人理性化程度不高，稅收遵從水平低。偷逃稅款、走私騙稅的問(wèn)題還比較嚴(yán)重?？苟?、圍攻稅務(wù)機(jī)關(guān)和毆打稅務(wù)干部的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。納稅人納稅意識(shí)不強(qiáng)。稅收征納關(guān)系處理困難，必然給稅務(wù)機(jī)關(guān)帶來(lái)征管難度，加大征稅成本支出。

(三)征管人員稅收成本意識(shí)淡薄，缺乏稅收經(jīng)營(yíng)理念

由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制舊觀念的影響，我國(guó)稅收征管人員稅收成本意識(shí)淡薄，缺乏稅收經(jīng)營(yíng)理念，一直將稅收工作看作是一種純粹的政府行為。由于稅收收入在國(guó)家財(cái)政收入中占舉足輕重的地位，客觀上造成了各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)以稅收任務(wù)是否完成作為考核政績(jī)的主要指標(biāo)。為完成稅收計(jì)劃任務(wù)，保證應(yīng)收盡收。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)。上到?jīng)Q策部門(mén)，下到各級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不惜一切代價(jià)，投入大量人力、物力、財(cái)力。擴(kuò)大機(jī)構(gòu)，充實(shí)人員，把稅收單純作為組織財(cái)政收入的手段，忽視了其對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率產(chǎn)生的影響，造成我國(guó)目前稅收收入快速增加的同時(shí)稅收成本急劇上升。

(四)行政管理效率低，相關(guān)部門(mén)相互配合少

受“無(wú)本治稅”觀念的影響，我國(guó)稅收法制化程度不高，政府部門(mén)的征稅成本意識(shí)偏弱，只注重稅收組織收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。忽略了稅收成本核算和稅收成本管理，致使行政管理效率低下。某些黨政機(jī)關(guān)為了個(gè)人利益或地方利益，經(jīng)常干預(yù)稅務(wù)執(zhí)法，隨意越權(quán)減免稅，妨礙稅務(wù)機(jī)關(guān)依法征稅。破壞正常的稅收秩序，造成稅收人為流失，增加稅收成本。

稅收分配是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉到社會(huì)的方方面面，除稅務(wù)機(jī)關(guān)依法征稅外，還需要社會(huì)各界的大力支持和配合，這是營(yíng)造依法治稅環(huán)境的重要保障。長(zhǎng)期以來(lái)。我國(guó)全社會(huì)協(xié)稅、護(hù)稅的法律義務(wù)和責(zé)任并不明確，雖然新的稅收征管法規(guī)定，納稅人必須把全部銀行賬戶(hù)向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告，但事實(shí)上大多數(shù)納稅人只提供一兩個(gè)賬戶(hù)，稅務(wù)部門(mén)無(wú)法通過(guò)某一銀行查詢(xún)納稅人的全部銀行賬戶(hù)，無(wú)法掌握到納稅人真實(shí)的資金往來(lái)狀況，再加上各大商業(yè)銀行出于激烈競(jìng)爭(zhēng)，為保護(hù)自身利益。不積極主動(dòng)配合稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)偷、逃、欠稅案件的查處，使得稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息成本大大提高。另外，雖然工商、海關(guān)、電信等相關(guān)部門(mén)擁有的有關(guān)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況資料可以為稅務(wù)監(jiān)管提供極大便利，但目前稅務(wù)部門(mén)與相關(guān)職能部門(mén)仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，不能獲得必要的資料和支持。

(五)納稅服務(wù)水平低，稅務(wù)代理不規(guī)范

納稅服務(wù)包括稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)代理等社會(huì)中介組織向納稅人提供的服務(wù)。當(dāng)前，稅務(wù)機(jī)關(guān)向納稅人提供的涉稅宣傳和相關(guān)培訓(xùn)較少，納稅服務(wù)水平較低，對(duì)納稅人實(shí)行的多是“監(jiān)督打擊型”服務(wù)，

作為稅收中介的稅務(wù)代理業(yè)由于出現(xiàn)時(shí)間較短，還存在很多問(wèn)題，如：稅務(wù)代理立法滯后；稅務(wù)代理的社會(huì)需求尚未啟動(dòng)；稅務(wù)代理管理不善：稅務(wù)代理從業(yè)人員素質(zhì)不高；稅務(wù)代理的中立性尚未真正體現(xiàn)出來(lái)，部分稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)與稅務(wù)機(jī)關(guān)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性脫鉤，強(qiáng)制代理和指定代理在一定范圍內(nèi)還存在等?？梢?jiàn)，我國(guó)目前的稅務(wù)代理業(yè)很難提供令納稅人滿(mǎn)意的中介服務(wù)，稅務(wù)部門(mén)仍然要承擔(dān)大量的納稅輔導(dǎo)等工作，提高了管理成本。

二、優(yōu)化稅收環(huán)境、降低稅收成本的思路與對(duì)策

稅收環(huán)境直接影響稅制的運(yùn)行狀態(tài)和運(yùn)行效果，良好的稅收環(huán)境是優(yōu)化稅收成本的重要保障。優(yōu)化稅收環(huán)境、降低稅收成本應(yīng)從以下幾方面有所突破：

(一)大力發(fā)展生產(chǎn)力，培植稅源

大力發(fā)展生產(chǎn)力，從宏觀上進(jìn)一步調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)發(fā)展集約型經(jīng)濟(jì)，在立足當(dāng)前鞏固現(xiàn)有稅源的同時(shí)，加大力度改造老化稅源，把準(zhǔn)方向培植支柱稅源，著眼未來(lái)開(kāi)辟新興稅源，為降低稅收成本提供雄厚的物質(zhì)條件。

現(xiàn)有稅源是歷經(jīng)數(shù)10年的日積月累，千錘百煉而形成的財(cái)力基礎(chǔ)。在有限的資金、技術(shù)、人才等資源條件和市場(chǎng)的約束下，稅務(wù)部門(mén)必須立足當(dāng)前，確保現(xiàn)有稅源繼續(xù)保持穩(wěn)定產(chǎn)出率，為地方稅收穩(wěn)定增長(zhǎng)奠定牢固的稅源基

礎(chǔ)。同時(shí)，加大力度改造老化稅源，把準(zhǔn)方向培植支柱稅源。結(jié)合各地實(shí)情，加大資源整合力度。優(yōu)化資源配置，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向多元化轉(zhuǎn)變，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部各產(chǎn)業(yè)對(duì)地方稅收的影響程度確定地方稅收的支柱稅源，重點(diǎn)扶植，促進(jìn)地方稅收持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。另外，著眼未來(lái)開(kāi)辟新興稅源。開(kāi)辟新興稅源，是形成梯級(jí)稅源格局，確保地方稅收持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。如在礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)，大力發(fā)展礦產(chǎn)品加工業(yè)，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；隨著人民生活水平的提高和信息社會(huì)的到來(lái)，人們對(duì)文化體育的消費(fèi)需求和信息的需求將不斷擴(kuò)大，積極發(fā)展文化體育產(chǎn)業(yè)和信息服務(wù)業(yè)，必將為稅源建設(shè)開(kāi)辟新的途徑。

(二)加強(qiáng)納稅人納稅意識(shí)，減少納稅遵從成本

向國(guó)家繳納稅收，是每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)，也是企業(yè)在國(guó)家法律保障下得以生存和發(fā)展的根本保證，加強(qiáng)納稅人納稅意識(shí)，減少納稅遵從成本。首先，注重涉稅宣傳。可通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙等多種媒體和各種宣傳渠道進(jìn)行宣傳，稅法宣傳重點(diǎn)突出對(duì)納稅人權(quán)利的保護(hù)，旨在喚醒納稅人的“權(quán)利意識(shí)”，營(yíng)造一個(gè)依法納稅的社會(huì)輿論導(dǎo)向和文明環(huán)境。其次，充分發(fā)揮稅務(wù)稽查打擊涉稅違法犯罪的威懾作用。注重以計(jì)算機(jī)為依托進(jìn)行稽查監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)選案、稽查、審理、執(zhí)行外分離，使稅務(wù)稽查日趨制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。著力抓好稅收案件特別是重大案件的查處，加強(qiáng)與公安部門(mén)配合，加大對(duì)涉稅犯罪的打擊力度。再次，推行納稅信譽(yù)等級(jí)管理。可以借鑒法國(guó)ABC管理辦法，加強(qiáng)納稅信譽(yù)等級(jí)管理，提高納稅人稅法遵從意識(shí)，增強(qiáng)依法納稅自覺(jué)性。比如可以將財(cái)務(wù)制度是否健全、是否及時(shí)足額納稅作為企業(yè)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，將企業(yè)分為ABC三級(jí)，對(duì)A級(jí)企業(yè)，可以免除當(dāng)年稅務(wù)登記和一般納稅人年檢。每3年一次納稅檢查，優(yōu)先享受各種現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策：對(duì)B類(lèi)企業(yè)進(jìn)行日常管理；對(duì)C類(lèi)企業(yè)重點(diǎn)管理，重點(diǎn)加強(qiáng)涉稅輔導(dǎo)。幫助改進(jìn)其財(cái)務(wù)管理，提高其依法納稅水平。

(三)增強(qiáng)稅收成本意識(shí)，樹(shù)立稅收經(jīng)營(yíng)理念

培養(yǎng)成本觀念，提高服務(wù)意識(shí)，逐步建立和完善良好的稅收外部環(huán)境。是稅收成本最小化的重要外部條件。觀念和認(rèn)識(shí)問(wèn)題是當(dāng)前制約稅收管理質(zhì)量和效率提高的首要問(wèn)題。因此。降低稅收成本，提高稅收征管質(zhì)量與效率，必須在思想上徹底摒棄傳統(tǒng)的“無(wú)本治稅”的舊觀念，在工作中強(qiáng)化稅收成本觀念。樹(shù)立集約型管理意識(shí)。

首先，將稅收成本引進(jìn)稅收決策和征收管理的過(guò)程中，建立、健全稅收成本管理制度，注重稅收成本的分析和控制。當(dāng)通過(guò)核算發(fā)現(xiàn)采取一項(xiàng)稅收措施后，稅務(wù)機(jī)關(guān)所付出的代價(jià)超過(guò)一定限度或者給納稅人增加了很大的負(fù)擔(dān)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮停止該項(xiàng)措施的實(shí)施或?qū)ふ腋佑行У姆椒ǎ@樣對(duì)于提高稅收工作效率非常有益。其次，認(rèn)真貫徹落實(shí)“公平、確定、便利和最少征收費(fèi)用”的稅收原則，把最少征收費(fèi)用原則作為優(yōu)化稅收立法、稅制設(shè)計(jì)、稅收征管體系建設(shè)及稅收征納環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合推進(jìn)，為稅收職能作用的充分發(fā)揮提供科學(xué)、完備、高效的稅收制度基礎(chǔ)、稅收征管基礎(chǔ)和稅收征納環(huán)境基礎(chǔ)。，再次，在考察稅收業(yè)績(jī)時(shí)，將稅收征收成本作為一個(gè)重要的考核指標(biāo)，并建立必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制。稅收成本的考核，應(yīng)當(dāng)對(duì)“稅收效率”、“人均成本率”及“顧客滿(mǎn)意度”等多項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行綜合分析，保證考核的準(zhǔn)確性。通過(guò)對(duì)稅收征收成本的考核，可以有效地檢驗(yàn)稅收工作的效率：通過(guò)對(duì)顧客滿(mǎn)意度的考核，可以有效地檢驗(yàn)稅收工作質(zhì)量，促使稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)管理，充分挖掘稅務(wù)部門(mén)人、財(cái)、物的潛力，使稅收工作達(dá)到最優(yōu)化。

(四)提高行政管理效率。加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)之閻的配合與聯(lián)系

為了提高行政管理效率，營(yíng)造納稅的良好環(huán)境，稅務(wù)機(jī)關(guān)首先優(yōu)化依法治稅的政治環(huán)境，突出搞好對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的稅法宣傳解釋工作，促使各級(jí)政府減少行政干預(yù)行為。同時(shí)，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)合，形成服務(wù)合力，這是稅務(wù)機(jī)關(guān)做好稅收工作的根本方向，也是降低稅務(wù)機(jī)關(guān)信息搜索成本的有效途徑。

在部門(mén)協(xié)作與信息共享方面，美國(guó)已成功地為我們樹(shù)立了榜樣。美國(guó)的部門(mén)協(xié)作表現(xiàn)得很充分，如：任何有納稅義務(wù)的人在離境之前必須繳清稅款，否則，海關(guān)不準(zhǔn)許其離境：銀行對(duì)于存款人的利息收入。應(yīng)在通知存款人的同時(shí)。把同樣的收入清單報(bào)給稅務(wù)機(jī)關(guān)：納稅人進(jìn)行房屋等不動(dòng)產(chǎn)交易時(shí)，必須通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)交易機(jī)構(gòu)，因此。稅務(wù)部門(mén)也能獲得交易清單等等。

各部門(mén)之間的良好合作，不僅減少了偷逃稅現(xiàn)象的發(fā)生，使稅務(wù)部門(mén)對(duì)稅源的監(jiān)控相對(duì)簡(jiǎn)單，而且大大降低了征稅成本。提高了稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政效率。因此，稅務(wù)部門(mén)應(yīng)借鑒美國(guó)在部門(mén)協(xié)作與信息共享方面的成功經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)更新工作理念，改變傳統(tǒng)的管理方法，在積極爭(zhēng)取各級(jí)政府有力支持的條件下，密切與公、檢、法及工商、財(cái)政、銀行、海關(guān)、質(zhì)檢、電信等有關(guān)部門(mén)的配合和信息溝通，利用當(dāng)前先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息共享，利用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的支持為納稅人提供快捷、便利的服務(wù)，有效減輕征納雙方的成本。

(五)進(jìn)一步提升納稅服務(wù)水平，規(guī)范稅務(wù)代理

進(jìn)一步提升納稅服務(wù)水平，牢固樹(shù)立服務(wù)理念，在落實(shí)以往各項(xiàng)服務(wù)的基礎(chǔ)上，切實(shí)為方便納稅人著想。確立以納稅人為中心的管理理念，在服務(wù)方式、手段上不斷創(chuàng)新。向高層次、多元化的方向延伸和發(fā)展。如提供個(gè)性化和人性化的服務(wù)：推行納稅信譽(yù)等級(jí)管理，將處罰與激勵(lì)巧妙結(jié)合；大力推行電子申報(bào)等繳納方式，進(jìn)一步簡(jiǎn)化辦稅程序：探索建立適合稅收實(shí)情的納稅服務(wù)流程，減少不必要的檢查等。主要目的是逐步培養(yǎng)納稅人自覺(jué)納稅、遵從稅法的意識(shí)。提高納稅遵從度，減少稅務(wù)機(jī)關(guān)為打擊偷逃漏稅而投入的巨大費(fèi)用，形成良好的納稅氛圍，從整體上有效降低稅收成本。

利用社會(huì)中介，規(guī)范稅務(wù)代理，建立良好的稅收社會(huì)服務(wù)體系，是稅收成本最小化的社會(huì)基礎(chǔ)。推行稅務(wù)代理，主要是通過(guò)由稅務(wù)代理人員承擔(dān)一部分事務(wù)性的稅收管理工作，使稅務(wù)機(jī)關(guān)從繁重的稅務(wù)事務(wù)中解脫出來(lái)，將主要精力放在稅源的監(jiān)控、稅務(wù)稽查、稅收政策制度的調(diào)研和提高稅收管理質(zhì)量上。為提高征管效率，降低征收成本提供有利條件。針對(duì)目前我國(guó)稅務(wù)代理等中介組織的不完善，建議加快稅務(wù)代理法制建設(shè)、理順稅務(wù)代理管理體制、規(guī)范稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)、明確稅務(wù)代理業(yè)務(wù)范圍、完善稅務(wù)代理專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)等。由于稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，所以既能降低征稅成本，又能減少納稅成本，實(shí)現(xiàn)征納雙方的雙贏。