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摘要：我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營是一定歷史條件下的產(chǎn)物，農(nóng)用地不具有流動性與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是優(yōu)化土地資源配置。實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營的有效途徑。分析農(nóng)用地流轉(zhuǎn)模式與機(jī)制，規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對科學(xué)合理地配置農(nóng)用土地資源，實(shí)現(xiàn)土地的有效利用，提高土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地；流轉(zhuǎn)；所有權(quán)；使用權(quán)

中圖分類號：F323.211文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673－291X(2009)05－0028－02

一、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的意義

我國《憲法》明確規(guī)定，農(nóng)用地的所有權(quán)只能歸國家或集體所有，因此，我國的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)用地所有權(quán)通過征用或買賣從集體向國家以及在集體之間的轉(zhuǎn)移和農(nóng)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和流通。

隨著我國生產(chǎn)力的發(fā)展和人口的增加，為改善生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營，對農(nóng)用地使用制度提出了更高的要求。我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營是一定歷史條件下的產(chǎn)物，農(nóng)用地不具有流動性，這是與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)的，也不適應(yīng)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。因此，分析農(nóng)用地流轉(zhuǎn)模式與機(jī)制，規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對科學(xué)合理地配置農(nóng)用土地資源，實(shí)現(xiàn)土地的有效利用，提高土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的形式

在實(shí)踐中農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的形式各種各樣，本文根據(jù)其法律特征將農(nóng)用地流轉(zhuǎn)形式劃分為農(nóng)用地所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩種形式。

農(nóng)用地所有權(quán)流轉(zhuǎn)包括國家征用和買賣兩種形式。征用足指國家依據(jù)有關(guān)法規(guī)賦予的農(nóng)用地征用權(quán)，對公共事業(yè)性用地向集體征用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地所有權(quán)與使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)移，并向集體支付一定的征地補(bǔ)償費(fèi)。買賣是指集體經(jīng)濟(jì)組織在堅(jiān)持土地公有制的基礎(chǔ)上，將農(nóng)用地所有權(quán)轉(zhuǎn)移給國家或其他集體經(jīng)濟(jì)組織的行為，它是順應(yīng)市場主體平等要求，以土地市場價(jià)格方式參與交易，分為國家購買與集體購買兩種。國家經(jīng)營性使用農(nóng)用地，應(yīng)由國家向集體購買而不宜征用。

農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有出讓和轉(zhuǎn)讓兩種形式。農(nóng)用地使用權(quán)出讓是農(nóng)用地所有者將農(nóng)用地使用權(quán)在一定期限內(nèi)有償出讓給農(nóng)用地使用者，是農(nóng)用地所有者同農(nóng)用地使用者之間的流轉(zhuǎn)，包括出讓、出租、發(fā)包等多種形式。農(nóng)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是農(nóng)用地使用權(quán)的橫向轉(zhuǎn)移，是農(nóng)用地使用者將農(nóng)用地使用權(quán)再次轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)用地使用者形成的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，是一種土地使用者與土地使用者之間發(fā)生的流轉(zhuǎn)關(guān)系，包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、股份合作制、抵押、繼承等多種形式。

三、我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

1、農(nóng)戶在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中主體地位得不到保證

《土地管理法》中明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理”，明確指出農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但沒有明確規(guī)定誰真正代表集體。集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會都認(rèn)為自身有充當(dāng)主體的資格，都能在集體土地流轉(zhuǎn)中行使權(quán)力，導(dǎo)致農(nóng)用地所有權(quán)虛設(shè)、“責(zé)、權(quán)、利”不清、農(nóng)民合法權(quán)益得不到落實(shí)和保證。有些地方政府利用行政手段強(qiáng)制征地或強(qiáng)買集體所有土地，使集體及農(nóng)戶處于被動地位，權(quán)益受侵犯，農(nóng)民在土地使用流轉(zhuǎn)中的主體地位得不到保證。

2、缺乏有效相關(guān)中介服務(wù)組織

土地流轉(zhuǎn)中的中介組織是指在引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)入市場過程中，向農(nóng)戶提供生產(chǎn)性服務(wù)、流通性服務(wù)以及金融性服務(wù)的市場中介組織。其具體形式有土地信托服務(wù)中心、土地信托服務(wù)站、土地銀行、土地流轉(zhuǎn)協(xié)會以及農(nóng)用地分等定級與估價(jià)機(jī)構(gòu)等。目前，我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中的中介組織還處于起步階段，數(shù)量較少，區(qū)域分布不均，結(jié)構(gòu)和功能不完善，職能缺失現(xiàn)象嚴(yán)重。許多土地流轉(zhuǎn)的中介組織的運(yùn)作方式明顯帶有行政色彩，影響了土地流轉(zhuǎn)市場的正常發(fā)育和發(fā)展。

3、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不完善

農(nóng)村土地資源市場化配置，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，對完善農(nóng)村土地制度，促進(jìn)農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型和整個(gè)社會進(jìn)步具有十分深遠(yuǎn)的意義。但目前我國農(nóng)用地市場處于形成的初級階段，發(fā)育滯后，還沒有形成完善的市場體系，市場對土地資源配置的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮還不充分。市場發(fā)育水平地域差異大，競爭不足，價(jià)格機(jī)制不能充分發(fā)揮作用。

4、相關(guān)法律法規(guī)不健全，政府對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)缺乏有效監(jiān)管

與我國《中華人民共和國土地法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》相配套的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的地方性立法目前還不健全，致使農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題與糾紛的解決缺乏法律依據(jù)。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范也與農(nóng)用地制度不完善、農(nóng)用地交易規(guī)則等方面的法律法規(guī)體系不健全有直接關(guān)系。政府對農(nóng)用地缺乏有效監(jiān)管，土地交易隱形市場活躍、運(yùn)用行政手段強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、隨意轉(zhuǎn)變農(nóng)用地用途、撂荒閑置等現(xiàn)象嚴(yán)重。

四、完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度的對策

1、構(gòu)建農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度的基本原則

黨的十七大明確提出要堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守以下基本原則：

(1)依法原則

土地流轉(zhuǎn)必須符合相關(guān)法律法規(guī)、土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃，不得隨意改變農(nóng)用地用途、撂荒或進(jìn)行掠奪性經(jīng)營，確需改變土地生產(chǎn)用途的，應(yīng)依法報(bào)批。同時(shí)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，制定各種流轉(zhuǎn)合同樣本，力求流轉(zhuǎn)手續(xù)合法；規(guī)范，并依法保證合同各方嚴(yán)格履行合同。

(2)自愿、互利原則

要充分尊重流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人的意愿，特別要尊重農(nóng)民的自主權(quán)，嚴(yán)禁任何形式的強(qiáng)迫命令。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)包、租賃費(fèi)，應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定，并全部歸具有土地承包權(quán)的農(nóng)民所有，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府及村、社集體經(jīng)濟(jì)組織和任何個(gè)人不得侵占、截留。

(3)土地資源可持續(xù)利用原則

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持土地資源可持續(xù)利用的原則，通過調(diào)整土地資源的利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用率，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

(4)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益兼顧原則

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的目的是優(yōu)化土地資源配置，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但決不能急功近利，只考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視社會與生態(tài)效益的協(xié)調(diào)。

(5)以市場為中心原則

農(nóng)用地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持以市場為主導(dǎo)的原則，引入市場競爭機(jī)制，減少行政干預(yù)，切實(shí)保障集體及農(nóng)戶的主體地位與合法權(quán)益。

2、完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度的對策

(1)建立農(nóng)村社會保障體系

一方面在農(nóng)村通過建立與完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等等社會保障體系，減小農(nóng)民對農(nóng)用地的依賴性，使一部分有能力外出創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民從土地中解脫出來，為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件；另一方面在城市要逐步建立務(wù)工農(nóng)民社會保障制度，加快解決農(nóng)民工的子女上學(xué)、工傷、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等問題，解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂，使其所經(jīng)營的農(nóng)用地能夠進(jìn)入農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。

(2)加強(qiáng)相關(guān)中介服務(wù)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)

中介服務(wù)組織在農(nóng)用地的供給與需求之間起著媒介和橋梁作用，其職能是做好土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)服務(wù)工作，包括土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃、農(nóng)用地定級與估價(jià)、收集發(fā)布土地供求信息、項(xiàng)目推介、流轉(zhuǎn)程序、指導(dǎo)和協(xié)助辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù)、檔案保存以及調(diào)解處理各方關(guān)系。要積極營造中介機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的良好氛圍，引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)合法誠信服務(wù)；大力培育和發(fā)展中介服務(wù)組織，加快中介機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會建設(shè)；加快信息化建設(shè)，構(gòu)筑中介機(jī)構(gòu)信息平臺。

(3)完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場

完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場首先要明確各產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系。權(quán)利和義務(wù)界定清晰，使轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入雙方明確交易的農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)狀況；其次要規(guī)范農(nóng)用地市場流轉(zhuǎn)的程序，加強(qiáng)交易的管理，但政府部門在管理農(nóng)用地市場流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)注意簡化程序，規(guī)范收費(fèi)制度，避免導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)的進(jìn)一步加重；第三要搞好農(nóng)用地分等定級和價(jià)格評估工作，客觀、公正地評估出土地等級和市場價(jià)格，為農(nóng)用地市場流轉(zhuǎn)雙方的公平交易提供科學(xué)依據(jù)，也為政府加強(qiáng)對農(nóng)用地市場價(jià)格管理奠定科學(xué)基礎(chǔ)；最后要實(shí)施多種農(nóng)用地流轉(zhuǎn)形式、拓寬市場流轉(zhuǎn)渠道，逐步放開農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場。

(4)健全農(nóng)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)

政府、人大等有關(guān)部門要建立健全農(nóng)用地制度、農(nóng)用地交易規(guī)則等方面的法律法規(guī)體系，積極推動和正確引導(dǎo)農(nóng)用地資源配置方式由以計(jì)劃為主向以市場為主的轉(zhuǎn)變，指導(dǎo)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)合同的訂立，妥善調(diào)解和處理農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)糾紛。用法律手段制止亂占濫用耕地和撂荒行為發(fā)生，控制非農(nóng)用地規(guī)模，防范土地利用結(jié)構(gòu)的宏觀失調(diào)與土地流轉(zhuǎn)格局的變形，保證農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場健康有序發(fā)展。

責(zé)任編輯王莉