王萬同

摘要：通過對中國建國以來社區(qū)發(fā)展的縱向回顧及同世界其他發(fā)達(dá)國家社區(qū)建設(shè)的橫向比較，提出了我國社區(qū)社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展方向以及新時(shí)期街道管理體制變革的重點(diǎn)，并對社區(qū)轉(zhuǎn)型中的政治工作建設(shè)的必要性與操作性進(jìn)行了初步的研究和探索。社區(qū)政治工作建設(shè)的探索將是運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建和諧社會的重要保障。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；現(xiàn)代化；轉(zhuǎn)型

中圖分類號：C93－05文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673－291X(2009)05－0067－03

1中國社區(qū)的歷史發(fā)展

進(jìn)人20世紀(jì)80年代以后，社區(qū)的概念重新獲得確認(rèn)并逐步被官方文獻(xiàn)所采用。90年代初，政府主管部門正式提出了社區(qū)建設(shè)的思路。臨近世紀(jì)之交的時(shí)候，隨著單位社會的迅速瓦解，各項(xiàng)社區(qū)發(fā)展和社區(qū)工作陸續(xù)提上議事日程并取得了初步成效，社區(qū)建設(shè)愈來愈成為城市發(fā)展的重中之重。

1．1法定社區(qū)組織的鞏固和延伸

中國共產(chǎn)黨接管大城市后，宣布廢除保甲制度，對基于保甲編成的區(qū)級建制進(jìn)行了合并改組，并重新配備了行政干部。經(jīng)過幾次反復(fù)后，區(qū)的行政地位最終確定為一級政府。1950年8月北京市也制定了《區(qū)公所試行組織條例》。同年11月13日政務(wù)院公布的《大城市人民政府組織通則》則又將區(qū)公所改回為區(qū)政府，其第一條規(guī)定：區(qū)人民行使政權(quán)的機(jī)關(guān)為區(qū)人民代表大會(或代行其職權(quán)的區(qū)各界人民代表會議)和區(qū)人民政府。

中國共產(chǎn)黨對城市社會的掌控遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國民政府統(tǒng)治時(shí)期，除進(jìn)一步加強(qiáng)了區(qū)級組織外，更重要的是通過種種措施，將社會控制和市政管理深入到城市社會的最基層。

1．2單位制對社區(qū)的蠶食

單位制度源于根據(jù)地時(shí)期形成的對“黨的革命隊(duì)伍”的特殊管理體制。所謂“革命隊(duì)伍”是以中國共產(chǎn)黨黨員為核心的公職人員群體，根據(jù)地黨群團(tuán)體、軍隊(duì)、政府機(jī)構(gòu)和公營企事業(yè)是“革命隊(duì)伍”一元化組織的不同職能部分?！案锩?duì)伍”中的成員一律實(shí)行供給制。其范圍逐漸擴(kuò)展到衣、食、住、行、學(xué)、生、老、病、死、傷殘等各方面，依照個(gè)人職務(wù)和資歷定出不同等級的供給標(biāo)準(zhǔn)。供給制使個(gè)人的私生活空間極其狹小，物質(zhì)生活和精神生活都完全依賴于“公家”的分配，幾乎沒有任何選擇的余地。

1．3社區(qū)單位化

1958年12月10日中國共產(chǎn)黨八屆六中全會通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》指出：人民公社在城市中也在開始進(jìn)行一些試驗(yàn)。城市中的人民公社，將來也會以適合城市特點(diǎn)的形式，成為改造舊城市和建設(shè)社會主義新城市的工具，成為生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利的統(tǒng)一組織者，成為工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合和政社合一的社會組織。1960年3月9日，中國共產(chǎn)黨中央下發(fā)《關(guān)于城市人民公社問題的批示》，批示稱：中央認(rèn)為對于城市人民公社的組織試驗(yàn)和推廣，應(yīng)當(dāng)采取積極的態(tài)度。

然而，當(dāng)時(shí)的街道辦事處的行政級別只是科級，市轄區(qū)的絕大部分也不過是處級，而轄區(qū)內(nèi)的國營大企業(yè)不乏廳局級單位，街道和區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)根本無法對其協(xié)調(diào)，某一個(gè)“條條”上的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人也無法支配和指揮另一個(gè)“條條”上的同級別企業(yè)，讓城市人民公社在轄區(qū)內(nèi)“組織生產(chǎn)大協(xié)作”是完全不切實(shí)際的，因此很快便放棄了。

1．4單位社區(qū)化

“單位社區(qū)化”有兩層意思：一是單位和社區(qū)在城市地理空間上的重疊，二是通常所說的“單位辦社會”，用單位的多元化功能取代了社區(qū)功能。

吳縛龍認(rèn)為，中國城市社區(qū)可以分為四類：傳統(tǒng)式街坊社區(qū)、單一式單位社區(qū)、混合式綜合社區(qū)、演替式城鄉(xiāng)邊緣社區(qū)。后兩類社區(qū)在20世紀(jì)80年代以后才成氣候，第一類社區(qū)是歷來就有的，60年代和70年代主要發(fā)展的是單一式單位社區(qū)。

單一式單位社區(qū)(居民區(qū))的形成最初是受前蘇聯(lián)的影響。1957年5月，全國設(shè)計(jì)工作會議要求：“今后盡量利用中等城市，有些城市考慮只放一兩個(gè)工廠，這樣不僅分布均勻一些，而且可以不必急于進(jìn)行城市規(guī)劃和規(guī)模大的城市建設(shè)?！痹谝恍┐笮推髽I(yè)中甚至設(shè)有公安分局和派出所，直接行使社區(qū)政府的治安管理職能。更多的企業(yè)中設(shè)有家屬委員會機(jī)構(gòu)(簡稱家委會)，在單位居住區(qū)中行使類似于居委會的職能，與居委會同樣列入街道辦事處的隸屬序列。不同之處在于，居委會干部從街道領(lǐng)取補(bǔ)貼，家委會干部則通常是企事業(yè)單位的正式干部。

1．5單位社會的萎縮

“文化大革命”結(jié)束后，街道“革命委員會”被撤銷。1979年7月1日通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。重新確定了街道辦事處的性質(zhì)，1980年1月8日，人大常委會確認(rèn)《城市街道辦事處組織條例》繼續(xù)有效。在此前后的一段時(shí)間里。城市社區(qū)組織的作用開始顯現(xiàn)出來。

到20世紀(jì)90年代中后期，大批國有企業(yè)陷入困境，虧損面超過一半，許多企業(yè)資不抵債，事實(shí)上已經(jīng)破產(chǎn)，失業(yè)和“下崗”職工多達(dá)上千萬，由國家“包下來”、“管起來”的單位體制再也無法延續(xù)下去了。官方不得不先后提出“抓大放小”、“有進(jìn)有退”、“有所為有所不為”的口號，鼓勵國有企業(yè)破產(chǎn)、轉(zhuǎn)制、變賣。一方面是民營企事業(yè)的蓬勃興起，另一方面是國營企事業(yè)的“非單位化”和成建制地撤銷，單位社會的逐漸萎縮和徹底瓦解就只是一個(gè)時(shí)間的問題了。

1．6社區(qū)建設(shè)任務(wù)的提出

在20世紀(jì)90年代，社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)受到朝野各界的普遍關(guān)注，成為中國社會發(fā)展的重要議題，乃是人口、家庭和社會結(jié)構(gòu)的變化使然。

單位體制逐漸解體后，原來“單位辦社會”所負(fù)擔(dān)的多元化職能必然要回歸社區(qū)。單位體制外的社會空間急劇膨脹，個(gè)體戶、私營企業(yè)都需要社區(qū)來管理，外來民工、流動人口更給社區(qū)工作帶來許多新的難題。城市化進(jìn)程的加深與市民生活水平的提高，也向增強(qiáng)社區(qū)功能提出了新的要求。大量的舊區(qū)改造、新區(qū)建設(shè)和城市文明觀念的傳播，需要社區(qū)組織對市民進(jìn)行廣泛社會動員。市民物質(zhì)生活水平的提高，要求提高社區(qū)生活質(zhì)量，滿足市民對社區(qū)安全、社區(qū)服務(wù)以及社區(qū)環(huán)境的需求。市民的階層分化和貧富差距拉大，要求社區(qū)關(guān)注都市貧困問題，發(fā)揮社區(qū)中各方面力量來救濟(jì)窮人、傷殘人和有特殊困難的人群。社區(qū)發(fā)展已經(jīng)成為人們無法回避的挑戰(zhàn)。

2我國社區(qū)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

2．1社區(qū)服務(wù)

時(shí)任在1994年12月召開的“全國社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流會漢”上指出：社區(qū)服務(wù)業(yè)主要由社區(qū)福利服務(wù)業(yè)和便民利民服務(wù)業(yè)組成，其主要服務(wù)內(nèi)容是：面向老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象提供社會福利服務(wù)；面向社區(qū)居民提供便民利民服務(wù)；面向社區(qū)企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體，開展雙向服務(wù)。面向特殊人群的社區(qū)服務(wù)也叫社區(qū)照顧服務(wù)，面向社區(qū)全體成員和法人機(jī)構(gòu)的社區(qū)服務(wù)也叫社區(qū)發(fā)展服務(wù)。

2．2社區(qū)教育

社區(qū)教育在中國的興起則是以20世紀(jì)80年代中期上海開始出現(xiàn)社區(qū)教育委員會為標(biāo)志的。正規(guī)基礎(chǔ)教育體制也納入社區(qū)化管理的軌道。淡化了學(xué)校邊界，打破資源分割局面；依托社區(qū)、服務(wù)社區(qū)，打開校內(nèi)校外教育壁壘，在提高學(xué)校教育質(zhì)量的同時(shí)提高社區(qū)的全員素質(zhì)。

2．3社區(qū)治安

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，中國警方在實(shí)踐中探索創(chuàng)新的同時(shí)，適當(dāng)吸取發(fā)達(dá)國家警察機(jī)關(guān)對街區(qū)治安控制的經(jīng)驗(yàn)，目前，已基本確立城市社區(qū)警務(wù)的基本構(gòu)架：以指揮中心為龍頭，以110報(bào)警服務(wù)臺為紐帶，以派出所為基礎(chǔ)，以治安卡點(diǎn)和群眾治保為輔助，統(tǒng)一指揮，信息共事，各警種配合，快速反應(yīng)的動態(tài)控制體系。

2．4社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生

從20世紀(jì)80年代以來，大城市中的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)就面臨著嚴(yán)重的生存危機(jī)。北京市宣武區(qū)的一次居民衛(wèi)生需求表明，這個(gè)區(qū)3個(gè)部、市級大醫(yī)院的門診量，已經(jīng)占去全區(qū)418家醫(yī)療機(jī)構(gòu)門診量的一半多；所有的街道醫(yī)院都日益門庭冷落，每個(gè)醫(yī)務(wù)人員的日門診量平均只有4人次；許多企事業(yè)單位的醫(yī)務(wù)所更是形同虛設(shè)。有鑒于此，1996年2月的全國衛(wèi)生工作會議把開展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)定為衛(wèi)生改革的重要內(nèi)容。

2．5社區(qū)保障

包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)在內(nèi)的社會保障制度從單位轉(zhuǎn)向社區(qū)的改革方向已經(jīng)確定，但具體措施尚未或剛剛起步，各地區(qū)各城市的進(jìn)度不一，差別很大。

目前，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金差額繳撥的做法還比較普遍，有的地區(qū)名為全額征繳，實(shí)際上把企業(yè)繳費(fèi)在賬上走一圈仍返還給企業(yè)，由企業(yè)發(fā)放養(yǎng)老金；有的實(shí)行個(gè)人賬戶后，仍由企業(yè)管理、記錄，社保機(jī)構(gòu)未能真正負(fù)起養(yǎng)老金發(fā)放的責(zé)任。問題的癥結(jié)在于，社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)尚未在社區(qū)一級建立和健全起來，從單位化管理向社區(qū)化管理的轉(zhuǎn)型還遠(yuǎn)未完成。

3新時(shí)期社區(qū)管理體制改革的方向

隨著城市街道辦事處轄區(qū)范圍內(nèi)各項(xiàng)社區(qū)職能的蓬勃發(fā)展，原來的街道管理體制越來越顯得與之不相適應(yīng)。1985年lO月，上海市選擇黃浦區(qū)廣東路街道等3個(gè)街道為試點(diǎn)，開始進(jìn)行街道管理體制改革。此外，北京、濟(jì)南、南京、杭州、西安、成都、重慶、哈爾濱等城市也緊隨其后。在20世紀(jì)80年代和90年代分別進(jìn)行了一輪或兩輪不同程度上的街道管理體制改革。街政改革的主要內(nèi)容是：打破條塊分割，向街道下放權(quán)力。建立街道財(cái)政；開展社區(qū)共建；面向社區(qū)發(fā)展調(diào)整黨群社團(tuán)的組織與功能。下面著重論述最后一點(diǎn)：

在現(xiàn)行政治體制下，中國共產(chǎn)黨黨組織仍然是各級權(quán)力機(jī)構(gòu)的核心，在街道也不例外。過去，街道黨委是由各居委會黨支部和直屬黨支部選出代表，在街道黨代會上選舉產(chǎn)生的。街道轄區(qū)內(nèi)的條上機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的黨組織與街道黨委沒有關(guān)系，而且街道黨委的選舉方式與街道辦事處作為一級派出機(jī)構(gòu)的委任方式也不相稱。1989年以后，各大城市的街道黨委陸續(xù)改組成黨的工作委員會，定為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，不再由街道黨員代表大會選舉產(chǎn)生，警署署長等條上機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人也被任命為黨工委的成員。相對于街道黨委，街道黨工委的成立強(qiáng)化了整個(gè)社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政中樞。

1997年7月，中國共產(chǎn)黨上海市委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)黨建工作的若干意見》。法輪功事件后，中國共產(chǎn)黨總書記江澤民于1999年9、10月間，在不到一個(gè)月的時(shí)間里兩次視察上海等地的社區(qū)黨建工作。上海社區(qū)黨建的基本思路是：針對在街道轄區(qū)內(nèi)無上級主管部門的新經(jīng)濟(jì)組織大幅度增加，各類社會團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)等組織不斷涌現(xiàn)的新情況，擴(kuò)大基層工作的覆蓋面，探索黨員分類管理的新辦法，改變過去以條為主、條塊分割的局面，形成條塊結(jié)合、分級屬地管理的組織網(wǎng)絡(luò)。

1996年，共青團(tuán)中央聯(lián)合民政部、國家工商行政管理局開展了創(chuàng)建“青年文明社區(qū)”活動。這項(xiàng)活動以城市社區(qū)(街道、居委會)為基本工作范圍，以青年為主體，以社區(qū)團(tuán)組織建設(shè)為基礎(chǔ)，以提高社區(qū)文明程度為目標(biāo)。團(tuán)中央要求在社區(qū)建立團(tuán)委或團(tuán)支部，把流失的團(tuán)員找回來；建立青年工作委員會，把社區(qū)青年工作資源整合起來；建立社區(qū)少工委，把少年兒童在社區(qū)組織起來；建立由社區(qū)志愿服務(wù)站、社區(qū)家政服務(wù)站、社區(qū)文化廣場等組成的社區(qū)青少年服務(wù)中心和由青少年維權(quán)受理站、社區(qū)就業(yè)培訓(xùn)學(xué)校、青少年讀書站組成的社區(qū)青少年活動中心，努力做到社區(qū)和青少年雙向服務(wù)的統(tǒng)一。參照新加坡執(zhí)政黨開展社區(qū)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，共青團(tuán)組織的作用開始轉(zhuǎn)軌變型，從過去的階級斗爭先鋒隊(duì)，轉(zhuǎn)向“用我們的愛心和雙手共建溫馨美好的家園”的理念和“青年志愿者社區(qū)行動”，為社區(qū)青少年提供心理咨詢、婚戀服務(wù)、技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、法律援助、失足青少年幫教等服務(wù)項(xiàng)目。

改革開放以來，隨著社會的進(jìn)步和自治的發(fā)展，城市社區(qū)內(nèi)的各類社會團(tuán)體不斷增加。據(jù)了解，上海市普陀區(qū)民政局登記在冊的社會團(tuán)體已達(dá)89個(gè)，經(jīng)常參加社團(tuán)活動的有近5萬人，分布在經(jīng)濟(jì)、科技、文化和體育等領(lǐng)域。上海市五里橋街道除了有共產(chǎn)黨組織外，還有12名九三學(xué)社和致公黨的成員，分布在衛(wèi)生和教育科研系統(tǒng)，全部為在職成員。他們原來與街道沒有什么關(guān)系，只是在“二級政府，三級管理”的改革中，本著屬地化原則，被納入了街道成立的“各界聯(lián)誼會”。

發(fā)展社區(qū)慈善組織，調(diào)動社區(qū)資源，直接為本社區(qū)的公益事業(yè)和建設(shè)服務(wù)，是一條有著巨大潛能的途徑。街道社區(qū)的設(shè)施服務(wù)與居民的志愿性服務(wù)相結(jié)合，是城市社區(qū)公益事業(yè)的最佳形式。

結(jié)論

建立在組織重建基礎(chǔ)上的新型城市社區(qū)管理模式，其實(shí)現(xiàn)還要注意以下幾方面：法規(guī)建設(shè)，它是實(shí)施社會化社區(qū)管理的前提，為適應(yīng)新型城市社區(qū)管理模式，必須制定和完善有關(guān)社區(qū)管理的法規(guī)，以法律形式確定各社區(qū)組織的職能，使社區(qū)管理規(guī)范化；社區(qū)整合，建立良好的社區(qū)內(nèi)部關(guān)系，充分運(yùn)用各種社區(qū)資源和社區(qū)管理手段，協(xié)調(diào)各組織間相互關(guān)系，使其相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)全面發(fā)展；制定社區(qū)發(fā)展的長期、中期、短期規(guī)劃，計(jì)劃的制定應(yīng)有社區(qū)居民的參與，并且體現(xiàn)滿足大多數(shù)居民的利益；培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識，促使居民積極參與本社區(qū)的公共事務(wù)，提倡社區(qū)成員間的互助合作精神，提高社區(qū)的自我管理能力，進(jìn)而提高全禮會的民主程度；政府轉(zhuǎn)變職能。要將基層組織實(shí)行屬地化管理，把社會職能交給社會組織，通過這種屬地化管理實(shí)現(xiàn)對社區(qū)工作的指導(dǎo)。

改革后的社區(qū)居民自治管理組織，由于合理地劃分職能權(quán)限，將不同的責(zé)任按照其事務(wù)性質(zhì)交由不同的組織和部門承擔(dān)，可以從根本上改變傳統(tǒng)居委會的行政工作模式，有利于推進(jìn)基層民主建設(shè)的進(jìn)程。新的社區(qū)居民自治管理組織組建之后，將形成以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，居民代表大會決議，居民委員會議事，社區(qū)工作者辦事，社區(qū)企事業(yè)單位、社會中介組織、居民群眾廣泛參與，各司其職，恪盡職守的社區(qū)管理新格局。

可以預(yù)期，在單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)型完成以后，確立社區(qū)自治體系，將會成為21世紀(jì)城市社區(qū)發(fā)展的一個(gè)核心環(huán)節(jié)。

責(zé)任編輯姜野