初吉斌

提要 農村社會養(yǎng)老保障是整個社會保障體系的重要組成部分，而我國目前農村社會養(yǎng)老保障問題是整個社會保障體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。能否建立同社會經濟發(fā)展水平相適應的農村社會養(yǎng)老保障制度，從根本上解決農民發(fā)展的后顧之憂，是解決“三農”問題、社會主義新農村建設的重要保證。

關鍵詞：農村養(yǎng)老保障；養(yǎng)老保險

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A

新中國成立后，在農村集體化時期，政府在理論上承擔了向農民提供福利保障的責任。但實際上農村人口多，生產落后，除了災害救濟和對孤寡老人“五?！敝猓r民很少得到政府的保障。20世紀六七十年代我國政府在農村實行的合作醫(yī)療制度曾對農民起到了基礎醫(yī)療保障的作用，但到20世紀七十年代后期，隨著農村經濟改革，農村醫(yī)療制度逐漸衰退。目前，絕大多數鄉(xiāng)村還沒有正規(guī)的社會保障體系，農民仍以家庭自我保障為主，國家、集體和社會在一定程度上給予資助。

一、我國農村養(yǎng)老保障發(fā)展現狀

我國農村自古以來就缺乏來自政府的保障。就目前我國農村普遍存在的養(yǎng)老模式而言，無論是家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老還是政府養(yǎng)老，都不能單獨、有效地解決農村養(yǎng)老問題。雖然我國在社會化養(yǎng)老方面已經有一些探索和嘗試，但至今尚未形成一種較完備的農村養(yǎng)老保障體制。究其原因有以下幾方面：

1、農村養(yǎng)老保險基本制度不科學。上世紀八十年代開始對農村養(yǎng)老保險制度進行探索，1992年制定了《縣級農村社會養(yǎng)老基本方案》，并在試點的基礎上逐步推廣。1999年由于參保率低等原因，國務院決定對已有的農村養(yǎng)老保險業(yè)務實行清理整頓。部分地區(qū)農村養(yǎng)老保險制度難以推行，主要原因：一是不能結合農民收入特點；二是不具備社會保險特征；三是不能起到實質保障作用。

2、家庭養(yǎng)老模式在我國農村的淡化。家庭養(yǎng)老保障一直是我國農村老年人的基本保障形式，但目前農村家庭養(yǎng)老保障功能卻日趨弱化。一是隨著獨生子女政策的實施，未來一個家庭贍養(yǎng)的老人數量增加，僅靠家庭養(yǎng)老必然力單難支。因此，社會養(yǎng)老替代家庭養(yǎng)老成為必然；二是保障水平普遍低下。從實際情況看，農村老年人的家庭保障水平存在著相對走低的趨勢，其生活條件普遍較差；三是農村老人贍養(yǎng)糾紛增多。在侵犯老年人權益的案件中，贍養(yǎng)權受到侵害所占比例最高。得不到家庭贍養(yǎng)的老年人多是那些高齡、多病、無配偶、生活在農村的老年人。家庭養(yǎng)老保障功能的弱化，與農民收入水平較低、農民大量進城務工不無關系，但更重要的是以“孝”為核心的傳統文化意識的淡薄。

3、立法層次低，管理組織混亂。法制化是現代社會保障的重要特征。西方各國社會保障制度包括養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保障制度的制定和實施都是以立法的形式表現出來的。而我國農村社會保障從上世紀八十年代起到現在幾乎沒有一部成文法規(guī)，只有各省以及地方的行政規(guī)章及條例，而且多是些應急性措施，具有很大的不穩(wěn)定性，根本不是農民與政府的一種長期契約。

目前，我國農村社會保障的管理非?；靵y，從管理機構上看，存在多頭管理的現象。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。從當前村民委員會組織法的落實情況來看，民主選舉落實較好，但民主決策、民主管理、民主監(jiān)督還有待進一步加強。

4、農民工養(yǎng)老保險制度缺乏銜接。當前我國農民工養(yǎng)老保險存在著“參保率低、退保率高”的現象。在農民工集中的廣東省，有的地區(qū)農民工退保率高達95%以上。以廣東東莞市為例，2007年全年有超過60萬人次辦理了退保手續(xù)，一天最多時退保現金流達30多萬元。“參保率低、退保率高”的現象很大程度是現行社會保障制度存在缺陷所致。一是繳費年限較長；二是受利益驅動，相關管理部門政策沒有落實到位；三是養(yǎng)老保險關系無法轉移接續(xù)。

二、建立農村社會養(yǎng)老保障的政策可行性

人都難免一老，老年人的生活問題是一個反映社會文明程度和公平正義的大問題。農村居民是我國數量最大的弱勢群體，農村中的老年人更是弱中之弱，對于弱勢群體的困難問題，單靠他們自身是無法解決的，必須動員全社會的力量給予他們充分的人文關懷，使他們能夠分享到我國經濟社會發(fā)展的巨大成果，為他們撐起最后一張安全網，使他們過上有尊嚴的晚年生活。對此，黨中央高度重視，2004年召開的黨的十六屆四中全會就明確提出，要健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系。爾后，黨的十六屆五中全會、十六屆六中全會和十七大都分別對建立健全社會保障體系提出了明確要求、做出了重大部署。根據我國農村經濟社會發(fā)展的實際和廣大農村干部群眾的熱切期盼，對建立健全農村社會保障體系進行了部署，并提出了“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的重要原則。

1、這一原則體現了盡最大可能為農村居民提供社會保障服務的要求。經過二十多年年改革開放，我國農村發(fā)生了翻天覆地的歷史性變化，廣大農民群眾的生活水平有了顯著提高，全國沒有解決溫飽問題的農村人口由1978年的2.5億人減少到2007年的1，479萬人，減少了94%以上。但是，由于農村還有相當一部分因病、因殘、因缺乏勞動能力而需要生活救濟的人口，所以從全國農村看，需要社會保障體系提供幫助和服務的人數仍然較多。據初步估計，即使按照我國絕對貧困線為標準計算，需要保障的對象也在3，000萬人左右。因此，農村社會保障體系作為農村居民生活保障的“安全網”，必須具備廣覆蓋的功能，即必須覆蓋所有需要保障的對象，這是建立健全農村社會保障體系的基本要求。

2、這一原則體現了以保障基本生活為主的社會保障服務要求。在我國農村社會保障體系中，最低生活保障是最后一道“安全線”。而我國農村最低生活保障制度剛建立不久，在許多方面需要完善，特別是由于各地區(qū)經濟發(fā)展水平不同，低保覆蓋范圍的大小和補助水平的高低等都不盡相同。在這種情況下建立健全農村社會保障體系，只能是以保障基本生活為底線，同時各地可根據自身的經濟發(fā)展水平和財政實力狀況，自行確定合適的保障標準。但不論是發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，都要隨著經濟發(fā)展水平的提高和財政實力的增強，不斷提高保障標準，以確保農村困難群眾共享經濟社會發(fā)展成果。

3、這一原則體現了在發(fā)展政府主辦社會保障的同時積極發(fā)展其他類型社會保障的要求。在我國社會保障體系中，社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)都是國家通過立法實施的以保障基本生活為目的的社會保障制度，政府在其中發(fā)揮了主導作用。但是，由于人們收入水平和各自需求的不同，對社會保障的需求也不盡相同，有的希望保障覆蓋范圍大一些，有的希望保障標準高一些，不一而足。要滿足這些不同的需求，必須按照多層次的要求，積極發(fā)展其他類型的社會保障。事實上，我國目前的社會保障體系已經初步形成了多層次的構架，如商業(yè)保險就是其中的一個重要層次。目前，商業(yè)保險公司根據市場需求，已開發(fā)了人壽保險、補充醫(yī)療保險、人身意外險等險種，對擴大社會保障覆蓋范圍、提高保障水平發(fā)揮了積極作用。再比如，根據我國農村的實際，建立農村養(yǎng)老保障體系既需要通過政府補貼等形式，引導和鼓勵農民積極參加養(yǎng)老保險，又需要繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老、老年生活保障等傳統養(yǎng)老方式的作用，形成多種形式、多個層次相結合的農村養(yǎng)老保障體系。

4、這一原則體現了確保農村社會保障可持續(xù)發(fā)展的要求。改革開放以來，適應發(fā)展社會主義市場經濟的需要，我國社會保障體系建設步伐逐步加快，覆蓋范圍不斷擴大，基金支撐能力明顯增強，對保障人民群眾的基本生活、維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局發(fā)揮了重要作用。同時必須看到，我國社會保障體系還不完善，健全社會保障體系仍任重道遠。而農村社會保障體系則剛具雛形，相當多農村居民還缺乏基本的社會保障。隨著農村老齡人口不斷增加和大量青壯年農民進入城市，農村老弱人群的基本保障問題日益突出。在這種情況下建立健全農村社會保障體系，必須從基本國情出發(fā)，與我國經濟社會發(fā)展水平及各方面承受能力相適應，堅持基本制度的連續(xù)性，搞好新老制度的銜接和過渡，實現可持續(xù)發(fā)展。

三、國家針對農村社會養(yǎng)老保障模式的最新對策

為了給我國的廣大農民建立起真正能抵御老年風險的“安全網”，相關各部門應當積極出臺相應的政策支持、促進農村社會養(yǎng)老保障制度的構建與發(fā)展。

1、未來農村社會保障工作的目標。2006年10月，勞動保障部、發(fā)展改革委制定的《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要（2006年～2010年）》，指出“十五”期間，社會保障事業(yè)取得長足發(fā)展。參加農村社會養(yǎng)老保險的人數達到5，442萬人。在談到“十一五”期間的農村社會保障的發(fā)展目標時指出，進一步擴大社會保障覆蓋范圍，基本實現城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員平等享有社會保障，健全農村社會保障制度。到“十一五”期末，參加農村社會養(yǎng)老保險的人數逐步增長。同時，“十一五”期間農村養(yǎng)老保障的主要任務是：按照城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的要求，探索建立與農村經濟發(fā)展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養(yǎng)老保險制度。抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移，與現行養(yǎng)老保險制度銜接的農民工養(yǎng)老保險辦法?；窘⑿滦娃r村合作醫(yī)療制度。實現這一目標和任務的保證首當其沖的是加大政府投入和政策扶持力度。

2、建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農村社會養(yǎng)老保險制度。中央一號文件明確提出“抓緊制定指導性意見，建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農村社會養(yǎng)老保險制度”。兩年前，國研中心農村部第三研究室秦中春以國研中心“推進社會主義新農村建設”課題組成員的身份，提出要建立統一的國民社會養(yǎng)老保險制度，并在此前提下設計和建立農村社會保險基本制度框架，特別是建立農?？赊D換為城保的通道和機制。秦中春主持設計的農村新型養(yǎng)老保險的制度框架包括三個要點：一是建立基本賬戶和個人賬戶相結合的農村居民社會養(yǎng)老保險制度，統一制定城鄉(xiāng)社會保險關系轉移、銜接辦法。保障農民的養(yǎng)老金能在不同的地區(qū)之間進行有效流轉，能在不同的保障方式之間進行有效接轉，且能隨著時間的推移實現資源的保值增值；二是公共財政要全過程支持農村社會養(yǎng)老保險制度建設，降低農民參保門檻，提高保障水平。在面向農民的籌資上，要降低門檻，堅持政府組織引導和農民自愿相結合，以政府投資為主，低水平起步，建立農民的最基本養(yǎng)老保障制度；三是堅持政府統一管理，個人繳費、集體補助、政府補貼的農村養(yǎng)老保險籌資模式。建立動態(tài)繳費增長機制，繳費標準隨著預期領取的養(yǎng)老金標準的變化而調整，參保人員預期領取的最低養(yǎng)老金水平可與農村低保水平銜接。這個框架基本上延續(xù)下來，已成為現在各地試點制度設計的基礎。另外，據中新網2009年2月14日報道：“新型農村養(yǎng)老保險制度今年開始試點，最低發(fā)放標準不會低于1800元/年的低保平均水平，而且隨著財政收入的增長預期還會不斷提高?！?/p>

認識新中國農村養(yǎng)老保障的現狀，可以使我們清醒認識到所犯的錯誤、取得的成就，正反兩個方面都為我們即將進行的探索提供極其寶貴的經驗?？陀^地說，新中國成立以來農民所得到的政府的保障是遠遠不夠的，也與他們對國家經濟發(fā)展的貢獻相比遠遠不成比例。但展望未來，我們可以看到隨著國家對農村養(yǎng)老的重視和投入，農村養(yǎng)老保障體系的建立指日可待。

（作者單位：遼寧對外經貿學院）

主要參考文獻：

［1］盧俊辰.國內外農村養(yǎng)老保障比較研究.中國學位論文全文數據庫，2008.

［2］劉政.農村社會養(yǎng)老保障模式研究.中國學位論文全文數據庫，2004.

［3］袁丙澍，葛曉萍，李澍卿.新中國農村養(yǎng)老保障的歷史進程及現狀[J].邢臺學院學報，2008.1.

［4］李云廣.我國農村養(yǎng)老保障的現狀及構思[J].隴東學院學報，2008.11.

［5］新型農村養(yǎng)老保險制度今年試點標準不低于低保.中新網(北京)，2009.2.14.