李文釗

政府“減副”能否成功執(zhí)行,主要取決于兩個因素,一個因素是中組部和中編辦執(zhí)行政策的決心和信心,另一個因素是地方政府對于不執(zhí)行政策是否受到處罰的判斷和估計。

近年來,政府副職過多成為媒體和網(wǎng)絡(luò)關(guān)注的焦點。河南省新鄉(xiāng)市、遼寧省鐵嶺市、湖南省平江縣副職和助理扎堆兒的問題,先后被網(wǎng)友曝光,“打副”成為時髦詞。2009年初,中組部、中編辦下發(fā)《關(guān)于規(guī)范地方政府助理和副秘書長配備問題的通知》稱,按照精簡、效能的原則,要求各省區(qū)市政府原則上不配備助理,省級以下政府不配助理。

不久前,吉林省政府發(fā)布人事任免文件,免去6位省政府副秘書長,目前該省仍有10名副秘書長在職。吉林省也成為第一個實施“減副”的省份,吉林的率先之舉能否成為此次政府“減副”改革的風(fēng)向標(biāo),再次成為人們關(guān)注的熱點話題。

副職過多的“公地悲劇”

副職多在中國的公共領(lǐng)域是一個普遍現(xiàn)象。副職為什么這么多呢?原因只有一個,官僚有追求利益最大化的沖動。官僚預(yù)算最大化是公共選擇理論分析官僚行為的一個基本模型,其含義是指官僚會有動力擴大預(yù)算規(guī)模。此外,他們還可以通過擴大權(quán)力范圍,增加編制和人員,增加領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)量來實現(xiàn)自身利益。

中國的副職數(shù)量多,很顯然是一個上級官員和下級官員“合謀”的必然結(jié)果。下級官員有向上晉升的動機,更高的職位意味著更高的待遇、更高的權(quán)力和更多的利益。上級官員也有提升下級官員的動機,只有通過官職的控制和提拔,他們才能夠激勵下屬工作。與此同時,副職越多,意味著他們自身權(quán)力越牢固。原因很簡單,副職數(shù)量增加會導(dǎo)致權(quán)力的分散化,權(quán)力分散化會導(dǎo)致正職權(quán)力重要性的增強。

于是,官職本來是一種公共資源,其數(shù)量和范圍應(yīng)該受到嚴(yán)格限制。但是在現(xiàn)實中,很多官職尤其是副職數(shù)量是由官僚自身決定的,他們的選擇邏輯必然會導(dǎo)致“公地悲劇”。不過,這種“公地悲劇”是針對民眾和社會而言,對于官僚本身而言,則是皆大歡喜的事情。

另外,政府副職多還與政府所管轄的事務(wù)過多,以及政府構(gòu)成部門設(shè)置過多也有一定關(guān)系。例如,一個市長要管理80多個政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)等,由于管理中的控制幅度問題,顯然很難實現(xiàn)真正的管理,必然使得一個市長要求有若干副市長來協(xié)助其管理。由此可見,副職過多也與政府對社會干預(yù)過多,政府機構(gòu)改革不徹底有密切關(guān)系。

當(dāng)然,副職過多更深層次的原因,還是與政府編制和職位的軟約束有關(guān)。即人大沒有發(fā)揮好監(jiān)督作用,法律法規(guī)不夠明確,或者將職位設(shè)定權(quán)授予了官員自身。沒有了約束,再加上中國的官本位思想,使得副職過多成為常態(tài)。

政策執(zhí)行的關(guān)鍵

應(yīng)該說,中組部和中編辦的文件和政策,是解決中國副職過多缺乏約束現(xiàn)象的一個重要舉措。它表明,中國今后的副職過多已經(jīng)不是一種合法現(xiàn)象,而是政府要進行革除的弊病。

那么,此次政府減少副職能夠成功執(zhí)行嗎?地方政府是否會采取策略行為來應(yīng)對中央的政策?這兩個問題直接關(guān)系到政府“減副”是否會成功。

這一政策的執(zhí)行,主要取決于兩個因素,一個是中組部和中編辦執(zhí)行政策的決心和信心,另一個是地方政府對于不執(zhí)行政策是否受到處罰的判斷和估計。事實上,這兩個因素是緊密聯(lián)系在一起的。

成功減少副職,并非沒有先例。2004年9月,中央出臺《加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》,此后黨委開始“減副”。經(jīng)過近4年的努力,全國從省委、市委到縣委,都減少了副書記的數(shù)量,實現(xiàn)了一正兩副的政策。

黨的執(zhí)政能力提高之后,必然要增強政府的行政能力和行政效率。這樣看來,與上次黨委“減副”相比,中組部和中編辦這次主要是針對政府的副秘書長和政府助理,政策的層次和規(guī)格都沒有減少副書記的高。

如果中組部和中編辦能夠?qū)嵤﹪?yán)格的政策監(jiān)控機制,并且擬定政策執(zhí)行的時間表,加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督,這一政策被執(zhí)行的可能性就會較大。因此,中組部和中編辦是否有后續(xù)的執(zhí)行計劃和評估監(jiān)督計劃,直接關(guān)系到減少副職的政策能否執(zhí)行。

“減副”政策執(zhí)行所面臨的最大障礙,是政策本身的清晰程度。對于地市不配置助理,政策已經(jīng)很清晰,但是對于省級只是強調(diào)“原則”,而對于副秘書長的配置并沒有明確的約束。什么樣的副秘書長數(shù)量屬于配置過多,什么樣的數(shù)量屬于配置過少,都沒有明確規(guī)定,這必然給地方留下了較大的靈活空間。

這種政策執(zhí)行的靈活性,有其好處和優(yōu)勢,各地方政府可以進行自由探索,為中央的統(tǒng)一政策奠定基礎(chǔ)。但是也會存在問題,很多地方可能不會執(zhí)行這一政策,或者是象征性執(zhí)行這一政策。例如,吉林省對于副秘書長數(shù)量的減少,基本上都是對兼職副秘書長進行了精簡,但是對于專職副秘書長沒有精簡,專職副秘書長仍然達到10個。

此外,政府部門中的副省長、副市長、副縣長過多,這一重要的減副行為并沒有成為此次關(guān)注的重點。很可能很多地方政府在減少助理的同時,提高副省長、副市長和副縣長的數(shù)量,使得減少副職的政策失敗。

事實上,此次“減副”應(yīng)該參照國務(wù)院的架構(gòu)設(shè)定。國務(wù)院在1981年實行機構(gòu)改革之前,副總理數(shù)量一度達到了13個,副秘書長更多。但是經(jīng)過7次機構(gòu)改革,國務(wù)院基本上形成了比較完善的組織架構(gòu),即1名總理,4名副總理,5名國務(wù)委員,1名秘書長和9名副秘書長的格局。并且形成了《國務(wù)院組織法》和《國務(wù)院工作條例》,使得國務(wù)院組織機構(gòu)法定化。

國務(wù)院管理的事務(wù)較多,尚且可以以較少的副總理和國務(wù)委員達到管理目的,何況地方各級政府,他們的管轄范圍較少,事務(wù)類型并不復(fù)雜,應(yīng)該可以參照國務(wù)院的機構(gòu)配置實行“減副”。

“減副”能否“雨點比雷聲大”

政府副職過多,有其合理的原因,即政府管理事務(wù)太多,政府干預(yù)范圍太大,政府邊界不清晰;也有其不合理的原因,即政府官員追求權(quán)力和自我利益的最大化,以及行政首長權(quán)力太集中等。解決副職過多的問題,關(guān)鍵在于政策和措施是否能夠?qū)ΠY下藥。

這樣看來,減少副職是一項綜合工程和系統(tǒng)工程,其實質(zhì)是對政府進行精簡和瘦身,合理界定政府職能范圍,約束政府過多地干預(yù)社會,避免政府過多謀取自身利益。因此,“減副”政策能否“雨點比雷聲大”,關(guān)鍵在于兩個制度保障,一個是自下而上的約束制度,另一個是將減少副職納入整體性政府改革框架中,真正實現(xiàn)減少副職和政府職能轉(zhuǎn)變、全面改革相結(jié)合。

要真正實行對政府約束,就需要加強對于政府領(lǐng)導(dǎo)班子配置情況的約束。中組部和中編辦的政策,基本上是通過自上而下的努力來實行減副。在未來,要真正實現(xiàn)“減副”,避免地方政府的策略行為,應(yīng)該在自下而上的約束方面進行努力。

首先要發(fā)揮人大的作用。應(yīng)該是人大決定地方領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和編制數(shù)量,而不是地方政府自己。各地人大應(yīng)該重新制定地方政府組織實施條例,對于各級地方政府的組織機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人員配置約束法定化。一旦法律和法規(guī)明確,也就為監(jiān)督提供了最好的基礎(chǔ)。

陽光是最好的防腐劑。還應(yīng)該以《政府信息公開條例》的實施為契機,要求所有地方政府將人員配置,尤其是領(lǐng)導(dǎo)班子的配置公開,以便于公眾獲得知情權(quán)和行使監(jiān)督權(quán)。對于副職的監(jiān)督,一旦與政府的“三定”方案結(jié)合起來,就能夠起到更好的監(jiān)督作用。

為了避免政府將一個地方的臃腫減少之后,其他地方臃腫,如減少助理和副秘書長之后,副市長、副縣長、辦公廳副主任,或副市級和副縣級干部等增多。這就需要將減少副職納入政府改革的整體框架,進行整體性、系統(tǒng)性和全面性改革,才能夠從根本上消除副職過多的土壤和環(huán)境。政府職能減少了,政府管轄范圍減少了,政府干預(yù)減少了,自然所需的副職也會減少。

從目前情況看,無論是自上而下的約束,還是政府的全面改革,似乎都沒有形成有利因素。可以說,減少副職的改革動力不足,增加副職的激勵較大。在未來很長一段時間,副職過多仍是地方政府的普遍現(xiàn)象。

減少副職是政府改革的重要方向,也是政府改革成功的標(biāo)準(zhǔn)。但是,減少副職仍然任重道遠,還需要積累各方面的改革動力和積極因素,共同為減少副職創(chuàng)造良好的制度環(huán)境,才能夠真正達到減少副職的目的。

(摘自《決策》)