楊　歡

摘 要 隨著《聯合國海洋法公約》的產生,國際海洋法律秩序的確立和我國海洋法律體系的基本建立,我國海上執(zhí)法和維護海洋權益的工作出現了新的形勢,海上執(zhí)法和維護海洋權益任務日益繁重,海上執(zhí)法也面臨著新的挑戰(zhàn)。

關鍵詞 海洋法 《聯合國海洋法公約》 執(zhí)法

中圖分類號:DF935文獻標識碼:A

一、引言

國際海洋法的發(fā)展經歷了漫長的過程。從17世紀初開始,隨著資本主義的發(fā)展,逐步形成了許多國際海洋法的習慣和條約。第二次世界大戰(zhàn)后,聯合國組織召開了三次海洋法會議。經過長時間的艱苦談判和反復較量,國際海洋法實現了重大的歷史性突破,聯合國海洋法會議于1982年通過了《聯合國海洋法公約》,這項舉世矚目的海洋法公約,確立了一系列新的國際海洋法律制度。①我國在1982年公約開放簽字的第一天就在公約上簽了字。1996年5月15日八屆全國人大常委會第19次會議批準了公約,1996年7月公約對我國生效。公約及其生效亦將對我國在堅持改革開放的格局中,進一步完善海洋權法規(guī)體系產生廣泛而深遠的影響。②

隨著《聯合國海洋法公約》的產生,國際海洋法律秩序的確立和我國海洋法律體系的基本建立,我國海上執(zhí)法和維護海洋權益的工作出現了新的形勢,海上執(zhí)法和維護海洋權益任務日益繁重,海上執(zhí)法也面臨著新的挑戰(zhàn)。

二、我國現行海洋執(zhí)法的主要問題

(一)我國海洋執(zhí)法體系現狀。

我國現行的海洋執(zhí)法體系是分散型的行業(yè)執(zhí)法管理體制,以各行業(yè)部門包括:海監(jiān)、環(huán)保、漁政、海事、邊防和海關等為主的分工管理。目前主要的海洋執(zhí)法部門有:交通部海事局、國家海洋局及中國海監(jiān)總隊、農業(yè)部漁業(yè)局、海關、環(huán)境保護總局、公安邊防(海警)。就保障海上交通安全、保護海洋漁業(yè)資源、防止海洋環(huán)境污染等方面來說,已有法可依,并且各個海上執(zhí)法系統都在根據各自的職責日夜在海上執(zhí)法。但我國除了海上交通安全比較有保障外,海洋漁業(yè)資源因違規(guī)捕撈日趨衰退、沿岸海域赤潮頻繁發(fā)生、海洋污染日益嚴重,不能不說是由于海上執(zhí)法不力造成的。③隨著《聯合國海洋法公約》的生效,這種由幾支職能各異的執(zhí)法隊伍共同承擔海上執(zhí)法任務的弊端日益突顯。

(二)我國海洋執(zhí)法體系的弊端。

海上執(zhí)法效能的高低直接關系到一個國家海洋戰(zhàn)略能否順利實現,我國現行的海洋執(zhí)法體系是以各部門分工管理為主的分散型執(zhí)法體制,已不能適應依法行政、依法治海和海洋維權的要求。其體制弊端日益凸現,④主要問題有以下幾點:

1.海洋法律還不夠完備和具體。首先,我國還沒有建立起與《聯合國海洋法公約》相銜接的國內法律體系,特別是海洋的基本法尚不完備;其次,我國分散性的海洋執(zhí)法體制,導致海洋管理法律和政策多為部門制定,全國缺乏統一的海洋立法規(guī)劃,在管理職能上存在重疊、交叉和空白;第三,我國海洋立法的步伐遠跟不上海洋治安形勢變化的趨勢和海洋維權的要求,處在弱勢地位。海洋立法的滯后也是導致目前我國海洋工作缺乏集中力量、高效運用的統一機制和應對突發(fā)事件難以做到快速反應的原因。

2.海洋執(zhí)法主體的法律地位不明確。首先,我國海洋執(zhí)法權分散,授權海上執(zhí)法力量的主體資格的法律也沒有建立,缺乏明確授權,造成執(zhí)法主體不明確。其次,各系統之間執(zhí)法力量的協調機制還沒有建立起來。海關、邊防、海事、漁業(yè)、海監(jiān)、環(huán)保等執(zhí)法單位各自為政,在執(zhí)法過程中經常產生爭議和沖突。因而引發(fā)各部門各自為政,難以形成合力的局面,這在一定程度上影響了對海洋的綜合管理。

3.海洋執(zhí)法的成本與效率難成正比。海洋執(zhí)法權分散于不同部門,多頭執(zhí)法,自成體系,造成執(zhí)法成本高、效率低。機構重疊、職能交叉的體制分散了國家有限的財力和物力,浪費了海上行政執(zhí)法資源,增加了執(zhí)法成本,降低了政府的管理和服務效能,影響了海上執(zhí)法效率和質量。④

此外,海上執(zhí)法程序還存在明顯缺陷,執(zhí)法裝備和手段不夠先進,海上執(zhí)法人員的素質不高等都是導致海洋執(zhí)法不力的因素。

三、完善我國海洋執(zhí)法體制

海洋執(zhí)法是海洋管理和維護海洋權益的一個重要手段,海上執(zhí)法力量是現代海洋管理的一個重要工具。許多沿海國家,在海上執(zhí)法力量建設和執(zhí)法方面都有很好的經驗,值得我們借鑒?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》頒布以來,全世界已有50多個海洋國家相繼成立了海岸警衛(wèi)隊,建立海岸警衛(wèi)隊,整合海上執(zhí)法行動成為海上綜合執(zhí)法的主流趨勢。

我國應整合現行海上執(zhí)法力量,借鑒目前世界上大多數發(fā)達沿海國家所采用的集中管理的海洋執(zhí)法體制,特別是美國海岸警衛(wèi)隊的形式,整合現有的除軍隊以外的各行業(yè)海上執(zhí)法力量,建立一支多功能、準軍事、全方位和集中統一指揮的海洋執(zhí)法隊伍。我國必須走出一條有自身特色的海上武裝執(zhí)法力量建設的新途徑,這支隊伍應該具備以下特點:第一,是國家集中統一領導的海上執(zhí)法隊伍;第二,是有統一編制和財政撥款的正規(guī)化海上力量;第三,是準軍事性質的海上警備隊伍,在使用時可減少顧忌;第四,是本國海軍可靠的預備力量,戰(zhàn)時可及時有效地支援海軍作戰(zhàn),補充海軍的戰(zhàn)損,相得益彰,相互促進。⑤

如今,人類在各個方面都越來越依賴海洋,希望更好地開發(fā)利用海洋的物質資源和空間資源。我國有著18000千米的大陸岸線和6500多個海島,海洋安全對我國至關重要。必須盡快完善我國海洋法律體系,適應國際海洋法的新發(fā)展勢態(tài),以更好地維護國家海洋權益、捍衛(wèi)國家安全。

(作者:華東政法大學法律碩士研究生)

注釋:

①華東政法大學周洪鈞教授授課內容。

②周洪鈞.論<聯合國海洋法公約>的生效及我國海洋權法規(guī)的完善.海洋法律.

③李國慶.我國海洋執(zhí)法改革構想(1) .海洋信息.1999年第8期.

④和先琛.淺析我國現行海洋執(zhí)法體制問題與改革思路 .海洋開發(fā)與管理.2004年第4期.

⑤劉江平.中國應有自己的海岸警衛(wèi)隊 .國際先驅導報.2009-03-20.