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摘 要:旅游公共服務是現(xiàn)代旅游活動發(fā)展中不可缺少的要素。在旅游公共服務建設中,地方政府是最重要的提供者。目前地方政府在旅游公共服務提供上存在缺失:旅游公共資源保護管理不當,旅游行業(yè)服務規(guī)范監(jiān)管缺位,旅游公共信息供給不足,旅游公共服務社會化引導滯后等。這在一定程度上影響了旅游業(yè)的順利發(fā)展。今后應從加強地方政府的監(jiān)管職能、加強旅游公共信息平臺建設、積極培育非政府組織等方面對地方政府行為進行矯正。

關鍵詞:旅游公共服務;地方政府;缺失;矯正

中圖分類號:D630.1 文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0114—05

一、引言

旅游公共服務作為一種重要的公共物品,是現(xiàn)代旅游活動發(fā)展中不可或缺的要素。衡量一個城市或區(qū)域旅游業(yè)成熟度的重要標志就是該城市或區(qū)域的旅游公共服務體系建設是否完善。當今的旅游活動中,大眾化、散客化、常態(tài)化趨勢日益明顯,旅游活動參與方式也正從以旅行社團隊旅游為主向以目的地散客自助旅游為主變化,這種轉(zhuǎn)向使得旅游者必須親自與旅游活動所涉及到的各個環(huán)節(jié)發(fā)生直接聯(lián)系,由此游客對旅游安全保障、旅游信息咨詢、旅游交通指引等旅游公共服務的需求比以往更為強烈。因此,適應旅游發(fā)展的新形式,加強和完善旅游公共服務體系建設,為游客提供全方位、人性化的服務,已成為各地發(fā)展旅游的一項迫切而重要的任務。

在我國的旅游公共服務建設中,地方政府歷來是最重要的提供者。特別是在各地區(qū)旅游經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的制定、旅游基礎設施的建設、旅游目的地的形象推廣等方面,地方政府的大力推動,對改善一些目的地旅游產(chǎn)業(yè)的需求條件和支柱性產(chǎn)業(yè)狀況,提高其旅游產(chǎn)業(yè)的競爭力發(fā)揮了重要作用。隨著公共服務由政府直接生產(chǎn)的單一生產(chǎn)模式走向多元主體競爭合作的多元生產(chǎn)模式,地方政府在旅游公共服務中的角色定位也隨之發(fā)生了很大變化,用新公共管理的話來說,就是政府主要是掌舵而不是劃槳。從目前狀況看,地方政府在旅游公共服務方面的角色轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?對旅游公共服務的提供不夠到位,存在一定程度的缺失。這使得旅游公共服務出現(xiàn)供給總量不足和質(zhì)量低劣的情況,對旅游業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了一些不利影響。本文擬針對旅游公共服務體系構建中地方政府行為的缺失及其矯正進行一些探討。

二、旅游公共服務內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀

1.旅游公共服務及其體系內(nèi)涵

根據(jù)公共管理理論,公共服務是政府機構向社會提供的、不以營利為目的的各類服務。據(jù)此,旅游公共服務就是政府及其行政管理部門向社會提供的、不以營利為目的的、滿足游客需要的、直接和間接服務的總稱。旅游公共服務是基于國情和旅游業(yè)發(fā)展的需要而衍生出來的公共服務,隨著旅游公共需求的變化會產(chǎn)生變化。從我國旅游業(yè)發(fā)展的實踐看,旅游公共需求是隨著旅游的消費水平、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和社會功能的不斷提升而變遷并逐步擴展的,因此旅游公共服務的內(nèi)容也不是一成不變的,它隨著社會的發(fā)展而不斷補充新的內(nèi)容?，F(xiàn)階段較為完善的旅游公共服務體系包括三大塊:第一,基礎性旅游公共服務。包括旅游基礎設施建設,旅游公共信息平臺,旅游生態(tài)建設與保護,旅游公益事業(yè)。第二,市場性旅游公共服務。包括旅游公共資源開發(fā)與管理,旅游公共安全保障,旅游交流、合作與宣傳,旅游消費促進及福利。第三,管理性旅游公共服務。包括對從事旅游經(jīng)營的企業(yè)和個人進行必要的市場準入審批及復合、年審等,制定和推廣國家級旅游服務規(guī)范和標準,旅游行政管理部門依據(jù)有關法規(guī),對違反法規(guī)的經(jīng)營行為進行行政處罰,協(xié)調(diào)相關的非政府組織開展合作。

2.我國旅游公共服務發(fā)展現(xiàn)狀

我國旅游公共服務建設明顯滯后于旅游公共需求,導致了旅游公共服務有效供給不足、質(zhì)量不高等問題。長期以來,地方政府提供的旅游公共服務偏重于營利性的旅游基礎設施建設、旅游目的地形象宣傳,而旅游資源保護及生態(tài)環(huán)境建設,旅游公共安全、旅游信息平臺建設,協(xié)調(diào)相關的非政府組織開展合作等方面的建設一直滯后于大眾化旅游發(fā)展的需要。特別是一些公益性旅游公共服務產(chǎn)品,如城市公園、博物館、自然保護區(qū)、文化古跡等供給存在嚴重不足,造成了我國旅游公共產(chǎn)品的“收費問題”。一些地方具有歷史、文化和社會價值的文化遺產(chǎn)景點,本應該作為公共產(chǎn)品無償提供給公眾,卻變成了一些地方政府與某些管理部門的“搖錢樹”,根本不能承擔其應有的人文價值輻射以及道德教益作用。最終的結果是公共產(chǎn)品的屬性被改變?yōu)樗綘I產(chǎn)品,對旅游公共產(chǎn)品的開發(fā)轉(zhuǎn)換成為對旅游景區(qū)的大量投資,使大量的公共旅游產(chǎn)品流失,這更加劇了我國公共旅游產(chǎn)品的供需矛盾。

三、旅游公共服務建設中地方政府行為缺失

1.旅游公共資源保護管理不當

一直以來,我國的旅游資源開發(fā)都是政府運營管理。近年來,各地方政府開始嘗試對旅游資源利用制度進行變革,企業(yè)資本也開始大量介入旅游資源的開發(fā)與經(jīng)營,市場機制逐漸在旅游資源配置中發(fā)揮基礎作用。這在一定程度上提高了旅游資源的配置效率,推動了我國旅游業(yè)的快速發(fā)展。但與此同時,旅游資源的保護卻存在著“市場失靈”現(xiàn)象。這是因為旅游資源具有的準公共產(chǎn)品性質(zhì),使得開發(fā)商對旅游資源保護方面的投資回報并不完全由開發(fā)者本人獲得,其產(chǎn)生的價值很大部分是由社會獲得,從而產(chǎn)生正的外部效應。在這種情況下,市場不能完全反映旅游資源保護的成本,開發(fā)商對旅游資源保護的投資得不到應有的回報,因此,開發(fā)商就不會繼續(xù)為旅游資源保護而進行投資。

當存在“市場失靈”時,政府應當出面干預糾正“市場失靈”,提高資源的利用效率。但是,從目前地方政府在旅游資源保護中發(fā)揮的實際作用來看,地方政府沒有承擔起相應的旅游資源保護責任,對旅游資源開發(fā)與保護的監(jiān)督和宏觀調(diào)控職能沒有得到充分發(fā)揮。在發(fā)展旅游業(yè)的過程中,地方政府更注重追求旅游資源的經(jīng)濟價值,而把旅游資源的保護置于次要地位。因此,地方政府對旅游資源的開發(fā),與開發(fā)商具有相同的價值取向,這就削弱了政府對開發(fā)商行為的監(jiān)督;而且地方政府往往重視旅游資源的開發(fā)規(guī)劃,忽視旅游資源的保護規(guī)劃,這是旅游資源過度開發(fā)利用的重要原因。近年來,不論是世界遺產(chǎn)、國家級風景名勝區(qū)還是省級風景名勝區(qū),都在不同程度上存在旅游資源開發(fā)利用無節(jié)制、旅游服務設施過度膨脹和景區(qū)景點管理粗放等問題,以致旅游資源質(zhì)量下降、環(huán)境遭到破壞的情況比較普遍。

2.旅游行業(yè)服務規(guī)范監(jiān)管缺位

規(guī)范旅游行業(yè)服務,建立有序的旅游市場秩序,這應是地方政府在旅游公共服務建設中的重要任務之一。然而由于相關法律法規(guī)不健全、旅游管理體制不完善等多方面原因,地方政府對旅游行業(yè)服務質(zhì)量缺乏監(jiān)督規(guī)范,從而致使各種旅游糾紛和投訴逐年上升,直接影響到我國旅游業(yè)的健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在:第一,“零負團費”問題。旅行社之間惡性競爭,競相削價爭搶客源,低于成本經(jīng)營,不履行簽訂的旅游合同,降低接待規(guī)格,改變旅游線路,擅自增加合同約定以外的自費項目和購物項目。第二,旅游購物欺詐。購物點出售一些以次充好、以假充真的產(chǎn)品,并與導游人員相互串通私授私收回扣,旅游景區(qū)(點)周邊的旅游攤點強買強賣。第三,景區(qū)價格上漲。旅游景區(qū)景點利用其壟斷地位,節(jié)假日期間價格普遍上調(diào),而服務質(zhì)量卻在下降。第四,導游素質(zhì)不高。由于導游考試門檻低,導游隊伍出現(xiàn)了人數(shù)急劇增加的狀況,導游素質(zhì)良莠不齊,加上導游人員缺乏管理,因此導游擅自增減旅游項目,索要小費,在講解中摻雜庸俗、下流、迷信內(nèi)容等行為時有發(fā)生。這些不良現(xiàn)象的存在直接損害了游客的利益,同時也是造成旅游市場秩序混亂的根本原因。

3.旅游公共信息供給不足

旅游公共信息一般是指為了維護公眾利益和維持旅游市場秩序而向公眾提供的旅游信息。它是反映旅游市場活動中各種變化及其特征的消息、情報、資料、數(shù)據(jù)等情況的一種總稱。旅游公共信息的內(nèi)容范圍主要包括:一是旅游資源信息,包括旅游資源種類、特色、旅游線路、旅游項目等;二是旅游產(chǎn)品服務信息,包括各地旅游景點門票價格、交通、住宿、旅游場所、餐飲、購物、娛樂、旅游地可承載量、旅行社提供的各種服務情況、各旅游目的地的消費水平、風俗習慣等;三是旅游客源市場的信息,如主要客源地旅游消費市場的需求等;四是其他相關信息,包括相關國家政策信息、法規(guī)信息、世界旅游信息等等。旅游公共信息是旅游者作出旅游決策的重要依據(jù)。

旅游公共信息資源具有共享性和外部性特征,這兩個特征決定了旅游公共信息資源的管理主體應該是以政府為主的公共管理主體。就旅游經(jīng)營者來說,僅靠其自身的能力是無法提供及時有效的信息的,無論從信息建設的力度還是信息建設的廣度上都無法滿足日益增加的信息需要,因而地方政府理應成為旅游公共信息的主要提供者。然而在實際中,地方政府在旅游公共信息資源管理過程中常常出現(xiàn)推卸責任、旅游公共信息保守、旅游公共信息壟斷、旅游公共信息尋租等行為,由此造成旅游市場信息不對稱的現(xiàn)象更為嚴重,導致游客的利益受損,也使一些規(guī)范經(jīng)營的旅游企業(yè)利益受損,從而影響到整個旅游市場的良性發(fā)展。

4.旅游公共服務社會化引導滯后

旅游公共服務社會化就是以旅游市場需求為導向,調(diào)動社會力量參與旅游公共服務的建設,根據(jù)不同旅游公共服務項目的性質(zhì)和特點,實現(xiàn)旅游公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化,建立以政府為主導、各種社會主體共同參與的旅游公共服務供給格局。旅游公共服務的社會化要求地方政府必須協(xié)調(diào)與非政府組織關系,共同承擔旅游公共服務的建設。一直以來,地方政府在我國旅游公共服務建設中發(fā)揮著主導作用。但隨著旅游業(yè)的發(fā)展,隨著游客對旅游公共需求的增多及旅游種類的多樣性,政府已無法完全承擔提供旅游公共服務的職能。因此,地方政府引入其他社會主體參與和提供旅游公共服務作為補充就成為必要。非政府組織以其非營利性、志愿性、公益性、互助性的特質(zhì),在參與和提供旅游公共服務方面能發(fā)揮政府和市場都無法發(fā)揮的作用。因此,地方政府積極開展與非政府組織的合作,充分發(fā)揮非政府組織的作用,可以延伸并補充政府在旅游公共服務供給上的不足,逐步構筑起多元化的旅游公共服務項目投入機制,有助于形成較為完善的旅游公共服務網(wǎng)絡。從國外的旅游發(fā)展實踐來看,非政府組織在旅游公共服務的提供上起到了重要作用。如歐美各國成立的一些社會團體——法國農(nóng)會、羅馬尼亞鄉(xiāng)村生態(tài)和文化旅游協(xié)會、愛爾蘭的農(nóng)場度假協(xié)會等,在農(nóng)場旅游的發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。而美國的非營利組織——國家鄉(xiāng)村旅游基金(NRTF)從事項目規(guī)劃、募集和發(fā)放資助,提供宣傳工作等旅游公共服務,為推動美國的鄉(xiāng)村旅游發(fā)揮了重要作用。

就我國目前而言,地方政府在旅游公共服務方面與非政府組織的關系還沒有得到很好的協(xié)調(diào),非政府組織在旅游公共服務上的作用還比較弱,它們在參與區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)監(jiān)督管理、建立旅游網(wǎng)絡、推廣旅游項目、開展旅游公益事業(yè)、宣傳旅游目的地等方面都未能起到應有的作用。作為政府,應清醒地認識到,非政府組織是現(xiàn)代社會中不可或缺的組織形式,是今后我國經(jīng)濟社會發(fā)展一個重要的社會力量,地方政府只有積極開展與非政府組織的合作,才能在旅游公共服務方面取得更高的效能。這是今后旅游公共服務建設的一條重要途徑。

四、旅游公共服務建設中地方政府行為矯正

1.加強地方政府的監(jiān)管職能

我國旅游公共服務明顯滯后于旅游公共需求以及旅游市場秩序混亂的現(xiàn)狀,對地方政府旅游公共服務建設提出了嚴峻的課題。地方政府必須制定出規(guī)范旅游市場的法規(guī),加強監(jiān)督和制約,對旅游行業(yè)服務規(guī)范到位,只有這樣,才能克服旅游市場的過度競爭,建立有效競爭的旅游市場。這是因為市場多元化主體追求短期利益,使得市場調(diào)節(jié)具有短期性和滯后性的弱點。在無法通過市場機制完成向有效競爭過渡的情況下,政府有責任通過規(guī)制對旅游市場進行干預。因此,政府要從維護旅游者利益出發(fā),利用行政性資源和行政手段,加強監(jiān)管,糾正或緩解旅游市場失靈與市場缺陷帶來的不經(jīng)濟和不公正,從而維護旅游經(jīng)濟和旅游市場秩序的穩(wěn)定。地方政府的監(jiān)管是旅游公共服務供給的有效保障。具體來說,在旅游公共服務的供給中,地方政府需要從以下四個方面強化其監(jiān)管職能。

(1)旅游資源保護的監(jiān)管。地方政府有主動承擔旅游資源保護的職責。應推行旅游資源保護的目標責任制,在旅游資源保護目標責任制指標體系的設置上,以國家制訂的環(huán)境質(zhì)量管理標準為基礎,同時根據(jù)本地旅游資源自身的特殊性,增加各景區(qū)旅游資源保護的考核指標體系。

(2)旅游服務質(zhì)量的監(jiān)管。地方政府在對旅游服務質(zhì)量的監(jiān)管中,一方面要健全監(jiān)督管理機制,嚴格按照各項旅游服務質(zhì)量標準,規(guī)范旅游企業(yè)經(jīng)營服務行為,加大對違法從事旅游行業(yè)人員的處罰力度,另一方面還可以開展面向旅游地居民的公眾教育活動,提倡“好客”文化,組織開展游客滿意度調(diào)查測評等活動。

(3)旅游信息的監(jiān)管。一是加強對旅游企業(yè)銷售宣傳活動中的信息監(jiān)管職能,如對旅行社的各種銷售、宣傳材料進行監(jiān)管,保證其游程安排、接待標準、報價等內(nèi)容的準確性和真實性,嚴格查處虛假旅游廣告以及其他違法旅游推銷活動。二是規(guī)范旅游企業(yè)的信息提供行為,對旅游企業(yè)提供業(yè)務資格證明的行為進行規(guī)范,用法律形式強迫旅游企業(yè)的信息披露,加強對旅游企業(yè)經(jīng)營狀況、信譽程度、游客投訴的次數(shù)等指標進行評估,固定其經(jīng)營范圍,加強日常監(jiān)督,確保旅游市場信息準確無誤。

(4)旅游價格的監(jiān)管。對旅游價格的監(jiān)管包括兩方面:一是對旅游景區(qū)門票的價格監(jiān)管。對景區(qū)門票價格定位,地方政府應發(fā)揮監(jiān)督作用,嚴禁景區(qū)門票價格隨意增長,應更多地從國民的公益和整體利益出發(fā),推行部分景區(qū)門票免費。二是對旅游企業(yè)低價惡性競爭的監(jiān)管。為抑制旅游行業(yè)不正當價格競爭,地方政府應根據(jù)旅游行業(yè)的統(tǒng)一價格標準制定符合本地方特色的旅游價格定價標準。如海南省于2004年5月1日起實施《海南旅游接團政府指導價標準實施辦法》,即是地方政府對旅游企業(yè)價格競爭進行監(jiān)管的有益實踐。在此基礎上,旅游行政管理部門會同消費者協(xié)會、物價部門和工商行政管理部門等加強旅游價格執(zhí)法監(jiān)督,建立旅游價格行政執(zhí)法錯案責任追究制度、旅游價格行政執(zhí)法督察制度等。

2.加強旅游公共信息平臺建設

旅游公共信息平臺主要指面向社會、市場、游客和旅游相關企業(yè)、從業(yè)者提供的公益性、基礎性的信息服務。旅游公共信息平臺的建設是地方政府應該提供的一種重要旅游公共服務。地方政府在旅游公共信息資源的合理配置與管理中必須進行適度的規(guī)制,對大量公共性的、對各旅游經(jīng)營者和旅游者有直接作用的信息進行相應的收集、傳播與整合,加強旅游公共信息的供給。只有這樣,才能提升地方政府旅游公共服務的效率。在旅游市場信息不對稱的情況下,政府更要發(fā)揮其在信息資源獲取方面的優(yōu)勢,做好旅游產(chǎn)品和服務信息的采集、發(fā)布和傳播工作,提高相關信息的透明度。地方政府可從以下幾方面來建設旅游公共信息平臺。

(1)建立信息系統(tǒng)。即利用地理信息技術所特有的空間分析功能和強有力的可視化表達能力,將相關旅游資源通過地理基礎框架數(shù)據(jù)集成起來,以形象直觀的方式為大眾提供旅游信息咨詢、出游輔助決策、旅游最優(yōu)方案等智能化服務。系統(tǒng)可為游客提供旅游地“吃、住、行、游、購、娛”多方面的消費信息。為便捷旅游者查詢,可在各交通口岸、大型商場、高星級酒店、著名景區(qū)等公共場所設置一些旅游信息觸摸屏,查詢系統(tǒng)中的旅游信息不僅有中文信息,還應有英、日、韓等外文信息。

(2)建立問訊系統(tǒng)。包括旅游咨詢服務中心和旅游服務熱線。旅游咨詢服務中心是以面對面交流的方式,為游客和市民提供近距離的服務。咨詢中心由政府統(tǒng)一管理,經(jīng)營形式可采用政府獨立運營、政企合作運營、企業(yè)獨立運營等多種模式。在機場、車站、旅游景點、商業(yè)集中區(qū)等游人集中的地方可設立多處咨詢中心,并使其網(wǎng)絡化。旅游服務熱線,則是以電話連線的方式,為游客和市民提供遠程服務。熱線24小時全天候提供中英兩種語言的旅游查詢、旅游投訴等服務。

(3)建立反饋系統(tǒng)。即建立針對旅游者對旅游企業(yè)提供的各種服務的評價及相關投訴的信息網(wǎng)絡系統(tǒng)。

此外還可建立市場預警系統(tǒng),目的地道路與旅游設施標識系統(tǒng)等。

3.積極培育旅游協(xié)會等非政府組織

在我國,非政府組織的發(fā)展還不夠充分,其固有的優(yōu)勢還難以發(fā)揮,特別是在旅游公共服務領域的能力還有待進一步增強。如目前我國的旅游協(xié)會、旅行社行業(yè)協(xié)會等本身不完善、不獨立,在旅游行業(yè)管理中沒有發(fā)揮應有的作用。因此地方政府應積極培育此類非政府組織的發(fā)展,加強與它們的合作,使其能夠成為地方政府之外提供旅游公共服務的有效補充。具體可從以下幾方面促進非政府組織發(fā)展。

(1)政府的合理賦權。即地方政府把一部分旅游公共服務職能讓渡給非政府組織,使其承擔部分旅游公共服務供給。這就要求地方政府轉(zhuǎn)變觀念,主動從一些不該管也管不好的旅游公共服務領域退出,為非政府組織的充分發(fā)展提供廣闊的空間。

(2)提供經(jīng)費資助。政府的經(jīng)費資助一直是非政府組織經(jīng)費的主要來源。政府可通過直接撥款、合約和補償三種方式對非政府組織進行資助。此外,政府還可采取豁免非政府組織的各種稅以及對向非政府組織捐款的私人和企業(yè)進行減稅的間接資助等手段來鼓勵和支持非政府組織的發(fā)展。

(3)完善法制,加強管理。歐美國家非營利組織發(fā)展情況較好,就是因為其建立在非常完備的法律和制度的基礎之上。而我國到目前為止缺乏必要的法律和制度環(huán)境,這在一定程度上抑制了非政府組織的發(fā)展。因此,政府一方面要研究并建立相關的法規(guī)章程,確保非政府組織參與旅游公共服務的合法性、有效性,另一方面還應建立行之有效的項目監(jiān)管、敦促、評估、公示等制度,對非政府組織承接的旅游公共服務項目實行定期的檢查、監(jiān)督和管理。

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責任編輯:海 玉