趙麗莉

◆ 中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：證券市場存在投資者、上市公司、證券交易與經(jīng)紀(jì)商、自律組織等不同利益主體，不可避免會發(fā)生沖突，因此需要有效的證券監(jiān)管來平衡各利益主體的利益。本文通過分析我國現(xiàn)行證券監(jiān)管體制存在的缺陷，提出構(gòu)建多元化主體參與，即政府、社會、自律組織“三位一體”的證券監(jiān)管體制。

關(guān)鍵詞：多元化 證券監(jiān)管體制

證券監(jiān)管包括證券監(jiān)督和管理兩個方面的內(nèi)容。確立有效的監(jiān)管體制模式，能夠提高監(jiān)管的效率，避免證券市場過分波動。2005年10月修訂的《證券法》進(jìn)一步加強(qiáng)了我國的證券監(jiān)督體制，目前我國已經(jīng)形成了以政府，即中國證券監(jiān)督管理委員會（簡稱“證監(jiān)會”）監(jiān)管為主導(dǎo)的集中監(jiān)管和市場自律相結(jié)合的市場監(jiān)管體系。但實(shí)踐中，政府型監(jiān)管體制的局限以及市場監(jiān)管的失靈導(dǎo)致證券市場監(jiān)管出現(xiàn)漏洞，為有效規(guī)范不斷發(fā)展的證券市場，構(gòu)建包括社會監(jiān)督在內(nèi)的多元化監(jiān)督體制就具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

我國證券監(jiān)管體制的發(fā)展變遷及特點(diǎn)

（一）我國證券監(jiān)管體制的發(fā)展變遷

我國證券市場監(jiān)管體制模式變遷：從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管，由分散監(jiān)管到集中監(jiān)管。

多頭監(jiān)管階段。1992年以前，證券監(jiān)管以中國人民銀行為主導(dǎo)，原國家計(jì)委、財(cái)政部、原體改委等多方參與為格局，實(shí)際操作中由于多頭監(jiān)管顯得十分混亂。

證券委員會和證監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管階段。1992年國務(wù)院設(shè)立國務(wù)院證券委員會和中國證券監(jiān)督管理委員會。其中證券委為證券市場主管機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會為具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

中國證監(jiān)會集中監(jiān)管階段。1998年至今，國務(wù)院決定將證券委與證監(jiān)會合并為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，同時將央行的證券監(jiān)管職能移交證監(jiān)會統(tǒng)一行使，地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)改組為證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)，由證監(jiān)會垂直領(lǐng)導(dǎo)。至此，我國集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制大體形成。

（二）我國證券監(jiān)管體制的特點(diǎn)

實(shí)行以政府監(jiān)管為主導(dǎo)、自律監(jiān)管為輔的監(jiān)管體系。新修訂的《證券法》規(guī)定，“國家對證券發(fā)行、交易活動實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會，實(shí)行自律性管理”。政府對證券的監(jiān)管主要由中國證監(jiān)會進(jìn)行，政府作為監(jiān)管者可以集中行使監(jiān)管職責(zé)，解決各部門之間相互推諉而引致監(jiān)管效率耗損問題。

集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。按照《證券法》的明確規(guī)定，中國證監(jiān)會對證券市場進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)需要可以設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，按照授權(quán)履行監(jiān)督管理職責(zé)，明確了中國證監(jiān)會的職責(zé)和權(quán)限，明顯提升了證監(jiān)會的地位，也形成了我國證券市場上集中統(tǒng)一管理的監(jiān)督體制。

實(shí)行證券業(yè)、保險業(yè)、銀行、信托業(yè)分業(yè)管理。證券和銀行、信托、保險活動應(yīng)有各自的規(guī)則和業(yè)務(wù)范圍，證券業(yè)不得直接從事銀行業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)、保險業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行、信托公司、保險公司也不能直接從事證券業(yè)務(wù)，比如不能直接買賣證券等。

我國證券監(jiān)管體制存在的缺陷

政府主導(dǎo)監(jiān)管體制的局限。政府行政監(jiān)督權(quán)限過大，缺乏對政府監(jiān)管的監(jiān)督。證監(jiān)會集中統(tǒng)一對我國證券市場監(jiān)督管理，行使的是典型的行政權(quán)力，涉及證券活動的方方面面。雖然政府監(jiān)管能夠從宏觀上總體把握問題，彌補(bǔ)了由于市場失靈帶來的缺陷，提高了證券市場的運(yùn)行效率，但是過度監(jiān)管權(quán)限的集中容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用和政府本身監(jiān)管的失靈。而從我國目前的證券監(jiān)管制度來看，并沒有專門針對政府監(jiān)管部門的監(jiān)督，這樣當(dāng)政府監(jiān)管失靈時并不能有效地起到監(jiān)管作用。

未充分發(fā)揮自律監(jiān)管機(jī)制的作用。證券市場的規(guī)范化運(yùn)作需要政府的監(jiān)管，但僅靠政府監(jiān)管不夠，市場自律始終是維持證券市場規(guī)范發(fā)展的重要機(jī)制。自律組織主要包括證券交易所和證券業(yè)協(xié)會，但從目前的監(jiān)管現(xiàn)狀來看，雖然我國實(shí)行政府監(jiān)管為主、自律監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制，但實(shí)際上我國證券監(jiān)管過度重視政府監(jiān)管，忽視了自律機(jī)構(gòu)對證券市場的監(jiān)管作用，導(dǎo)致其無法有效發(fā)揮。具體表現(xiàn)為：

證券交易所缺乏獨(dú)立決策權(quán)。我國實(shí)行政府主導(dǎo)的集中統(tǒng)一管理機(jī)制，證券交易所沒有獨(dú)立的經(jīng)營決策權(quán)，交易所的規(guī)則多數(shù)由政府政策決定，而國外多數(shù)國家由證券交易所自由決定，這樣證券所自律監(jiān)管的作用無法有效發(fā)揮。

證券交易所缺乏獨(dú)立監(jiān)督權(quán)力。證券交易所由于不能自主制定自律監(jiān)管規(guī)則，沒有足夠的監(jiān)督權(quán)力，完全依靠政府的政策導(dǎo)向，而且現(xiàn)行制度并未授予其獨(dú)立監(jiān)督權(quán)力的權(quán)限，從而導(dǎo)致實(shí)踐中證券交易所的監(jiān)督效力不足。

多元化證券監(jiān)管體制構(gòu)建思路

（一）構(gòu)建多元化證券監(jiān)管體制框架

為了保證證券市場的規(guī)范發(fā)展，有必要建立有效的證券監(jiān)管體制，針對目前政府監(jiān)管與自律監(jiān)管的缺陷，構(gòu)建有效的證券監(jiān)管體制，通過引入社會監(jiān)管力量，形成證監(jiān)會、行業(yè)自律監(jiān)管與社會監(jiān)管“三位一體”的監(jiān)管體系，具體為：通過發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，將政府監(jiān)管限定在合理邊界內(nèi)，同時采取措施加強(qiáng)行業(yè)自律組織的監(jiān)管，并建立獨(dú)立的社會監(jiān)管機(jī)構(gòu)，引入社會監(jiān)管，從而通過“三位一體”的協(xié)作維護(hù)市場公平秩序和投資者的合法權(quán)益。

（二）規(guī)范并推行社會力量的監(jiān)督

投資者、上市公司、證券交易商、自律組織等，是證券市場上的不同利益主體，但是由于目前政府主導(dǎo)監(jiān)管、自律組織輔助監(jiān)管體制并不能有效的協(xié)調(diào)不同利益主體間的沖突，實(shí)踐中一些個人和社會組織自發(fā)的對證券市場進(jìn)行監(jiān)督。但是由于沒有法律的授權(quán)，他們的監(jiān)督力量并不能滿足證券市場的監(jiān)督要求。因此，若能借鑒美國“公眾公司會計(jì)監(jiān)督委員會”的設(shè)立模式，成立獨(dú)立的、非營利性的社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)對證券市場進(jìn)行監(jiān)督，并通過法律授權(quán)和國家制度、政策的保障，以及機(jī)構(gòu)本身行為準(zhǔn)則、治理結(jié)構(gòu)、資金獲取、監(jiān)督方式等內(nèi)容建立，才能最終發(fā)揮它的作用。當(dāng)然，關(guān)于這種監(jiān)督方式的可行性有待進(jìn)一步探討。

（三）加強(qiáng)多元化監(jiān)管體制之間的協(xié)調(diào)

適度放松政府管制。由于政府監(jiān)管本身屬于行政性監(jiān)督，為防止政府監(jiān)管權(quán)力的過度膨脹和濫用導(dǎo)致政府監(jiān)管失靈現(xiàn)象出現(xiàn)，應(yīng)將政府監(jiān)管限制在“適度”范疇內(nèi)，將政府監(jiān)管的權(quán)限限定在宏觀決策、事后制裁、強(qiáng)制執(zhí)行等方面。

加強(qiáng)自律組織的監(jiān)管作用。自律組織的自主權(quán)限不足是導(dǎo)致自律組織監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮的主要因素。因此，完善自律監(jiān)督體制首先要完善自律組織的治理結(jié)構(gòu)，充分配置自律監(jiān)管組織職權(quán)，保證其獨(dú)立自主決策權(quán)的行使。本文建議在我國相關(guān)法律制度中，如《證券法》中明確規(guī)定證券交易所自律地位，并規(guī)定“證券交易所可以根據(jù)交易所章程和業(yè)務(wù)規(guī)則，對會員實(shí)施自律監(jiān)管，交易所有權(quán)對會員及其雇員等進(jìn)行檢查、調(diào)查、處分，交易所可以設(shè)立解決會員之間或會員與客戶之間發(fā)生的糾紛的調(diào)節(jié)或仲裁制度”。

建立協(xié)調(diào)均衡的證券監(jiān)管體系。即通過合理界定各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職能劃分，明確各機(jī)構(gòu)具體職責(zé)，并加強(qiáng)相互間的協(xié)調(diào)。一個有效的監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定而均衡的，雖然上文針對我國證券監(jiān)管的實(shí)際提出了構(gòu)建“三位一體”的證券監(jiān)管體制，但是各組成部分之間并不是完全相互獨(dú)立的，而是要形成穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和制衡的現(xiàn)代監(jiān)管體系。

建立政府監(jiān)管預(yù)警機(jī)制。由于政府監(jiān)管主體權(quán)限集中再加上政府監(jiān)管本身的缺陷，會出現(xiàn)政府監(jiān)管失靈的現(xiàn)象，為有效阻止這種情況的發(fā)生，建立政府監(jiān)管預(yù)警機(jī)制就具有必要性。明確各監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能，確立穩(wěn)定的立法機(jī)制。各機(jī)構(gòu)職能的明確劃分和確定是保證各機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的前提條件，并保證充分發(fā)揮各機(jī)構(gòu)的職能。目前的證券立法多數(shù)由行政機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，政策的制定和政策的執(zhí)行有時屬于同一機(jī)構(gòu)，這樣不利于證券政策的穩(wěn)定，為保證政策的科學(xué)、規(guī)范和穩(wěn)定，應(yīng)“將政策的制定者和政策的執(zhí)行者區(qū)分，分屬各自不同歸屬的機(jī)構(gòu)獨(dú)立操作”。

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