杜睿云

半個(gè)多世紀(jì)前，在我國(guó)的神州大地上出現(xiàn)了以限制農(nóng)民自由遷徙為主要目的的戶籍制度，人為構(gòu)筑了城鄉(xiāng)之間的森嚴(yán)壁壘。嚴(yán)格的戶籍制度在客觀上保證了中國(guó)用不到30年的時(shí)間就完成了資本的原始積累，加速了工業(yè)化進(jìn)程，同時(shí)在城市和農(nóng)村形成了相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。但這也造成了我國(guó)農(nóng)民利益權(quán)利的長(zhǎng)期缺失，并且給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了巨大的負(fù)面影響。

一、我國(guó)戶籍制度的歷史成因

城市是人類社會(huì)在漫長(zhǎng)的演變過(guò)程中逐步形成和發(fā)展起來(lái)的。英國(guó)工業(yè)革命以后，隨著工業(yè)化的發(fā)展，在大多數(shù)西方國(guó)家，其社會(huì)逐漸由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會(huì)轉(zhuǎn)變，它主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口居住地點(diǎn)向城市的遷移和農(nóng)村勞動(dòng)力從事職業(yè)向城市二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。在城市化進(jìn)程中，由于城鄉(xiāng)之間資源分配以及不同部門生產(chǎn)率的巨大落差，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)是一種必然的歷史現(xiàn)象，農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民的差別也是一種自然差別。但是在建國(guó)初期，由于長(zhǎng)期飽受內(nèi)憂外患之苦，并且受到蘇聯(lián)發(fā)展模式的嚴(yán)重影響，我國(guó)制定了用農(nóng)業(yè)為工業(yè)“輸血”，保證重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。正是基于上述鞏固新生政權(quán)和加快工業(yè)化進(jìn)程的需要，相繼制定和出臺(tái)了以城鄉(xiāng)分離的“二元”戶籍制度為核心的一系列限制農(nóng)民進(jìn)城的政策制度，對(duì)人口的自由流動(dòng)和遷徙進(jìn)行了極為嚴(yán)格的控制與限定。但是，隨著改革開放以來(lái)我國(guó)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，城鄉(xiāng)分離的“二元”戶籍制度已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要與要求，因此，能否對(duì)其進(jìn)行合理有效的改革，就成為決定我國(guó)能否保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定增長(zhǎng)與順利構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵因素。

二、對(duì)我國(guó)戶籍改革的認(rèn)識(shí)

我國(guó)的專家學(xué)者已經(jīng)在戶籍制度改革方面做了大量卓有成效的研究與探討，這些理論研究對(duì)我國(guó)戶籍改革的順利進(jìn)行都將提供諸多積極有益的借鑒和參考。對(duì)此，筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)戶籍制度這塊“堅(jiān)冰”。應(yīng)該采取先“破冰”，之后再“融冰”的方法進(jìn)行化解。

“破冰”的立足點(diǎn)要放在去除套在中國(guó)農(nóng)民身上幾十年的無(wú)形枷鎖，讓中國(guó)農(nóng)民真正獲得遷徙的自由。這不僅是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的需要，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)人人平等的社會(huì)公平與正義的需要。其實(shí)，在現(xiàn)有國(guó)情條件下，破除戶籍樊籬，放開對(duì)人口流動(dòng)的限制并不會(huì)像一些學(xué)者所擔(dān)心的那樣會(huì)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)造成巨大沖擊。原因主要有兩點(diǎn)：首先，城鎮(zhèn)就業(yè)的供給將決定農(nóng)民進(jìn)城的需求，如果城鎮(zhèn)不能提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)滿足農(nóng)民在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活的需要，那么，鄉(xiāng)土情結(jié)較重的農(nóng)民就不會(huì)在收益無(wú)法保證的前提下選擇遠(yuǎn)離農(nóng)村進(jìn)入陌生的城鎮(zhèn)去負(fù)擔(dān)更大的生活成本，即使進(jìn)入城鎮(zhèn)也一定會(huì)在社會(huì)保障缺失、教育入學(xué)困難、工作就業(yè)緊張等“城鎮(zhèn)推力”的作用下回到農(nóng)村。其次，根據(jù)托達(dá)羅人口流動(dòng)模型，農(nóng)村勞動(dòng)力做出向城市遷移的決策并不取決于城鄉(xiāng)實(shí)際的收入差異，而是城鄉(xiāng)預(yù)期的收入差異。同時(shí)，受教育程度也是影響人們對(duì)預(yù)期收入判斷與衡量的關(guān)鍵因素，農(nóng)村居民的受教育程度越高，其向城市轉(zhuǎn)移的預(yù)期收入也就越高，因此遷移的可能性也就越大。但是，我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)村人口受教育程度嚴(yán)重不足，受教育質(zhì)量明顯落后，即使他們不受預(yù)期收入這個(gè)因素的影響制約進(jìn)入城鎮(zhèn)，也不太可能在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期工作與生活。因?yàn)殡S著社會(huì)生產(chǎn)力的不斷進(jìn)步與發(fā)展，各行各業(yè)對(duì)勞動(dòng)者的勞動(dòng)素質(zhì)與勞動(dòng)技能的要求也越來(lái)越高，低素質(zhì)的勞動(dòng)力必將被市場(chǎng)所淘汰。我國(guó)政府現(xiàn)在雖然已經(jīng)開始重視職業(yè)教育的發(fā)展，并且逐步認(rèn)識(shí)到職業(yè)教育在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方面的作用，但由于我國(guó)教育的總供給歷來(lái)就十分短缺，而職業(yè)教育的發(fā)展更是嚴(yán)重落后，職業(yè)教育對(duì)人才的培養(yǎng)與輸送現(xiàn)在還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到高質(zhì)量城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的要求。因此，改革戶籍制度，全面放開對(duì)人口流動(dòng)的限制，絕對(duì)不會(huì)發(fā)生城鎮(zhèn)人口的急劇膨脹。值得欣喜的是。在“破冰”方面，我國(guó)已經(jīng)取得了巨大的突破。

而“融冰”的立足點(diǎn)應(yīng)該著眼于剝離戶籍制度背后的與公民社會(huì)生活密切相關(guān)的利益權(quán)利以使其能夠合理流轉(zhuǎn)。就目前的情況來(lái)看，在這點(diǎn)上我國(guó)還有很長(zhǎng)的一段路要走。隨著中國(guó)改革開放的不斷深入，我國(guó)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度的改革已經(jīng)邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐，但是各個(gè)大中城市的戶籍改革卻是如履薄冰，舉步維艱，而這些大中城市戶籍改革始終不能順利推進(jìn)的主要原因就是因?yàn)樵诖笾谐鞘械膽艨诒澈笥兄啾刃〕擎?zhèn)更為紛繁的利益安排，涉及各個(gè)利益集團(tuán)之間的博弈也更加復(fù)雜。我國(guó)戶籍制度的不合理性并不在于戶口本身，農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口就其自然意義來(lái)說(shuō)僅僅是對(duì)人們居住地點(diǎn)和從事職業(yè)的一種規(guī)定和說(shuō)明，不涉及公民地位與權(quán)利的問(wèn)題。其最大不合理性表現(xiàn)在人們因?yàn)閼艨诓煌鴮?dǎo)致其享有的利益權(quán)利以及社會(huì)地位的巨大懸殊，而這種懸殊在大中城市表現(xiàn)得就更為明顯。為了更直觀地說(shuō)明由于我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度所造成的公民權(quán)益的人為割裂與缺失，這里參照甘滿堂博士在2001年所作研究的基礎(chǔ)上通過(guò)下表進(jìn)行分析。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民得以從農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)甚至大中城市。同時(shí)，又因?yàn)楝F(xiàn)行戶籍制度的長(zhǎng)期制約，進(jìn)城農(nóng)民在與戶籍制度密切相關(guān)的教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等諸方面，同城市居民相比始終處于弱勢(shì)。難以成為真正意義上的市民。我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)已然由先前的“二元”結(jié)構(gòu)向著現(xiàn)在的“三元”結(jié)構(gòu)逐步變化，在傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民與市民這兩個(gè)群體之間增加了一個(gè)農(nóng)民工群體。農(nóng)民工是從第一產(chǎn)業(yè)分離出來(lái)進(jìn)入城市(這里使用“城市”一詞替代“城鎮(zhèn)”主要是因?yàn)榇笾谐鞘欣锏霓D(zhuǎn)移農(nóng)民工與原住居民在社會(huì)生活各個(gè)方面的比較中，利益權(quán)益的缺失更為明顯)第二、三產(chǎn)業(yè)的打工者，他們既不是真正意義上的農(nóng)民，因?yàn)樗麄円呀?jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)：更不是現(xiàn)實(shí)意義中的市民，因?yàn)樗麄儾](méi)有完全融入城市生活，也沒(méi)有被城市文明所同化。他們往往扮演著農(nóng)民與市民的雙重角色，城市社會(huì)對(duì)他們的態(tài)度“只是經(jīng)濟(jì)吸納。但卻社會(huì)拒人”(甘滿堂，2001)，他們從未徹底融入城市，而城市也從未真正接納他們，這種局面如果不能得到改善，必將嚴(yán)重影響我國(guó)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

三、我國(guó)戶籍改革需要解決的中心難題

在改革我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的問(wèn)題上，不論是學(xué)界還是民間早已達(dá)成共識(shí)，但是真正實(shí)施起來(lái)卻是步履維艱，阻力重重。其實(shí)從法律上廢除“戶籍制度”，允許公民“自由遷徙”并不太難，但是切斷戶籍背后的利益臍帶卻是難上加難。因此戶改之難不難在放寬對(duì)人口流動(dòng)的限制，而是難在怎樣打破現(xiàn)有的利益格局，剝離附加在戶口背后的公民政治經(jīng)濟(jì)文化權(quán)益，以及怎樣使社會(huì)公共服務(wù)和公共福利能夠跟上。薄薄的一本戶口簿如果沒(méi)有背后勞動(dòng)就業(yè)、住房養(yǎng)老、教育醫(yī)療等如此之多的“附加值”，它對(duì)人們就不會(huì)產(chǎn)生任何吸引力，也不可能牽扯出諸多紛繁復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。因此，對(duì)我國(guó)戶籍制度的改革不能只

停留在廢除農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口本身來(lái)進(jìn)行，一定要抓住戶籍改革主要矛盾中的中心問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍當(dāng)然是必須的，但這絕對(duì)不是解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在，它只是為我們的改革破題開路，對(duì)于從根本上改變我國(guó)城鄉(xiāng)“二元”社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀并不能發(fā)揮決定性的作用。對(duì)城鄉(xiāng)戶籍制度的改革不能從根本上進(jìn)行，就好比相關(guān)部門給億萬(wàn)農(nóng)民開出了一張數(shù)額巨大的空頭支票，因?yàn)樗慕痤~巨大，廣大農(nóng)民能夠獲得短暫的驚喜，但當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)支票并不能兌現(xiàn)時(shí)，又將產(chǎn)生同樣巨大的失望。因此，突破戶籍改革的瓶頸，關(guān)鍵是解決好前面所提到的三個(gè)問(wèn)題，即如何打破現(xiàn)有的利益格局、如何革除現(xiàn)行戶籍制度的利益分配功能以及如何配套社會(huì)保障和公共服務(wù)。這三個(gè)問(wèn)題解決了，戶籍改革才有可能真正成功。

四、對(duì)我國(guó)戶籍改革的政策建議

(一)戶籍改革要先解決好農(nóng)民工問(wèn)題

對(duì)于戶籍改革，筆者認(rèn)為一步到位的難度很大，而且也容易造成對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊。因此，我們首先應(yīng)把重點(diǎn)放在2億農(nóng)民工身上，也就是將與城鎮(zhèn)聯(lián)系最為緊密的這部分“農(nóng)民”的戶口問(wèn)題解決好，再逐步擴(kuò)大和深化改革。最終破除束縛農(nóng)民幾十年的戶籍樊籬。改革開放以后，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了輝煌的成就。截至2007年底。我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到44.9％，比1982年21.1％的城鎮(zhèn)化水平提高了23.8個(gè)百分點(diǎn)，25年間年均增長(zhǎng)0.95個(gè)百分點(diǎn)。但是，隱藏在我國(guó)城鎮(zhèn)化耀眼數(shù)據(jù)背后的是城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、城鎮(zhèn)發(fā)展地區(qū)差異突出等無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)矛盾與問(wèn)題。我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中所轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口具有非常明顯的“兩棲化”特征，而城鎮(zhèn)特別是大中城市對(duì)這些農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的接納與社會(huì)生活中的不接納這一矛盾就是導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，人口遷移不具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性的最主要原因。其中，社會(huì)生活中的不接納主要表現(xiàn)在由于戶籍制度的長(zhǎng)期影響而使得我國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)的勞動(dòng)就業(yè)、住房養(yǎng)老、教育醫(yī)療等方面與原住居民的巨大反差。農(nóng)民工為城鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了極大的貢獻(xiàn)，但是卻不能分享現(xiàn)代城鎮(zhèn)文明的豐碩成果，相比我國(guó)7億多農(nóng)民而言，解決好這2億多農(nóng)民工的戶口問(wèn)題，更緊迫也更現(xiàn)實(shí)。因此，提高我國(guó)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，使我國(guó)農(nóng)民既能“化”得進(jìn)去，更能“留”得下來(lái)，就是我國(guó)戶籍改革的首要一步。

(二)統(tǒng)籌全局進(jìn)行戶籍改革

當(dāng)年我國(guó)實(shí)行城鎮(zhèn)戶籍準(zhǔn)入制度是由于社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，而今對(duì)它的改革也應(yīng)綜合考慮我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要來(lái)進(jìn)行。這并不是忽視戶籍改革中公民基本權(quán)利平等的重要意義，而是希望戶籍改革要從國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展高度進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步才是最終廢除我國(guó)戶籍制度的關(guān)鍵，光從法律角度進(jìn)行的戶改雖然正義，但卻不能解決改革中的主要矛盾與問(wèn)題。我國(guó)戶籍制度的改革本身并不復(fù)雜，但與戶籍制度相關(guān)的其他附加制度的改革卻錯(cuò)綜復(fù)雜，如教育改革、醫(yī)療改革、社會(huì)保障改革等等。這些都因?yàn)閲?guó)家財(cái)政支付能力有限和利益集團(tuán)之間的相互博弈而舉步維艱。因此。對(duì)戶籍管理制度進(jìn)行改革必須考慮地區(qū)之間的現(xiàn)實(shí)差異，中央把握大的改革方向，確定改革的試點(diǎn)城市，選擇一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯，財(cái)政收入實(shí)力雄厚的省市率先推行戶籍制度改革。也就是先在一部分地區(qū)進(jìn)行改革，讓少數(shù)人先享受戶籍改革帶來(lái)的好處，之后再推行全面的改革，去除戶籍制度的枷鎖。同時(shí)，戶籍改革要與我國(guó)的城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，發(fā)揮職業(yè)教育在轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力方面的重要作用，使轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的受教育程度與其戶口相關(guān)聯(lián)。這樣既能保證城鎮(zhèn)化建設(shè)的高質(zhì)量，又能全面提高我國(guó)農(nóng)村人口的整體素質(zhì)。適應(yīng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需要。

(三)剝離與戶籍相關(guān)的配套利益

這一點(diǎn)，是戶籍改革中最難解決的一個(gè)問(wèn)題，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)蛋糕沒(méi)有做得足夠大之前，它一定會(huì)侵占一部分利益集團(tuán)的既得利益。剝離戶籍背后的配套利益實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)公民利益權(quán)利的無(wú)差別化，如果既不想使現(xiàn)在得到“利益蛋糕”的人獻(xiàn)出他們手中的一部分“蛋糕”，而又要給更多的人分享“蛋糕”的權(quán)利，那么只能把現(xiàn)有“蛋糕”做大，而且要做得足夠大。只有做到這一點(diǎn)，我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度背后所附加的各種利益才有可能被完全剝離或?qū)崿F(xiàn)合理流轉(zhuǎn)，這也符合馬克思所說(shuō)的“物質(zhì)力量只能用物質(zhì)力量來(lái)摧毀”的觀點(diǎn)。因此，對(duì)于我國(guó)的戶籍改革而言，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)至關(guān)重要，也就要求我們必須加快社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。只要得不到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的強(qiáng)有力保證，那么，公民權(quán)利人人平等的實(shí)現(xiàn)就只能是我們的美好愿望。

(四)創(chuàng)新戶籍改革手段

戶籍改革是擺在我國(guó)政府和學(xué)者面前的一項(xiàng)艱巨任務(wù)，對(duì)它的改革，既需要大勇氣，更需要大智慧。要有大勇氣就是要求我們的政治家要拿出一種天變不足畏，祖宗不足法，流俗之言不足恤的改革魄力，敢于挑戰(zhàn)改革過(guò)程中遇到的困難和阻力，為最終實(shí)現(xiàn)創(chuàng)建和諧社會(huì)的既定目標(biāo)鋪平道路：要有大智慧就是要求我們的政策制定者不要局限于條條框框，而是要在借鑒吸收其他國(guó)家戶籍管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，走出一條具有中國(guó)自己特色的戶籍改革之路，通過(guò)理論研究和大膽實(shí)踐探索出一條既能剝離戶籍背后的利益權(quán)利或使其能夠合理流轉(zhuǎn)，又不至于產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾與群體對(duì)立的戶籍改革之路。比如，可以推行在一地工作滿一定時(shí)間或者納稅達(dá)到多少金額就可申請(qǐng)轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)貞艨诘霓k法，這樣就實(shí)現(xiàn)了從個(gè)人貢獻(xiàn)與居住事實(shí)角度出發(fā)來(lái)辦理戶口的遷移。另外，還可通過(guò)稅收征收的方式對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)財(cái)富進(jìn)行二次分配，如實(shí)行城鎮(zhèn)化建設(shè)稅或社會(huì)保障稅的征收。具體來(lái)說(shuō)，就是采取工廠企業(yè)與個(gè)人按利潤(rùn)和工資收入的一定比例分別繳納，再由地方財(cái)政補(bǔ)貼部分，中央統(tǒng)籌安排，將這些稅收收入作為國(guó)家專項(xiàng)資金用于對(duì)農(nóng)民工實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)保障。

五、結(jié)語(yǔ)

如今，我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和要求，破除阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戶籍樊籬，使這個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代留下的最后一堵高墻能夠安然地“壽終正寢”，既是維護(hù)我國(guó)社會(huì)公平正義的客觀需要，同時(shí)也是確保中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高速穩(wěn)定增長(zhǎng)與社會(huì)安定和諧的必要前提。雖然戶籍改革異常艱難。但是相信在黨中央，國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)和地方政府的積極探索下，我國(guó)戶籍制度的改革必將取得最后的勝利?！罢x或許會(huì)遲到，但它永遠(yuǎn)也不會(huì)缺席?！?/p>