黃　暢　屈蓁蓁

一、城市低保財政投入現(xiàn)狀分析

(一)近年來我國政府城市低保財政投入情況

為了應(yīng)對2008年的物價波動,全國范圍內(nèi)先后兩次提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平,初步形成了低保標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)助水平的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。同時,低保覆蓋面也有所擴(kuò)大,重點將因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力和生存條件惡劣的常年貧困人口納入低保范圍。2008年全年累計支出城市低保資金385.2億元,比2007年增長40.2%。

(二)東坡區(qū)城市低保財政投入現(xiàn)狀

1、財政投入增長機(jī)制

眉山市東坡區(qū)近年來也加大了對城市低保資金的財政投入。2004年為7697316元,2005年為10098776元,2006年13690482.16元,2007年23071318.93元,2008年40209649元。通過整理以上數(shù)據(jù),我們可以清晰的看出近5年來眉山市東坡區(qū)城市低保的財政投入情況:城市低保資金投入額逐年增加,增長速度也逐年加快。這反映出政府各部門已經(jīng)越來越意識到城市低保作為社會安定最后一張保護(hù)網(wǎng)的重要性,并采取了實際行動來加強(qiáng)城市低保制度的落實與完善。

2、財政分擔(dān)機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

過去在低保財政中承擔(dān)主要責(zé)任的是市、區(qū)兩級政府,省、中央財政只是對經(jīng)濟(jì)困難的城市予以撥款支持。這導(dǎo)致部分地方政府因財政困難而自行“縮減保障面,壓低保障線”。而現(xiàn)在中央的財政投入大大增加,特別是對西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),財政投入普遍達(dá)到了60%以上。眉山市東坡區(qū)實行8∶1∶1的低保財政分擔(dān)制度,中央補(bǔ)助占80%,省、市各占10%。中央、省、市三級形成了一種梯次轉(zhuǎn)移支付的工作架構(gòu),即中央財政要向省級財政轉(zhuǎn)移部分財力,省級財政也要向市縣級轉(zhuǎn)移部分財力以解決地方實施相關(guān)社會救助時財力不足的問題。這樣的比例配置減輕了地區(qū)政府的財政壓力,覆蓋面和保障水平都更有保證。

二、城市低保財政投入機(jī)制問題分析

(一)低保金分配不夠公平

眉山市東坡區(qū)的城市低保城市部分以三個街道辦事處為單位進(jìn)行統(tǒng)計,而其余23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)自為單位進(jìn)行統(tǒng)計。截止08年第三季度,三個街道辦事處所轄地區(qū)共有低保人數(shù)17223人,月支出保金1853847元。而23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有低保人數(shù)7096人,月支出保金808548元。

由這組數(shù)據(jù)可以看出,3個街道統(tǒng)計點所統(tǒng)計的城市居民低保人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于其余23個統(tǒng)計點所管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民低保人數(shù)。城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的消費結(jié)構(gòu)有所不同,城市居民任何生活用品都得購買,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民所需消費的機(jī)會并不多,導(dǎo)致城市居民生活對保障金的要求明顯高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民。

(二)各級政府并未嚴(yán)格按照規(guī)定比例負(fù)擔(dān)財政責(zé)任

2006、2007年兩年,東坡區(qū)在城市居民低保制度方面的財政投入均為100萬元,2008年為300萬元;而眉山市政府2006年在這方面的財政投入為150萬元,2007年為240萬元,2008年為500萬元。顯然市、區(qū)兩級政府并未按照嚴(yán)格的比例關(guān)系來負(fù)擔(dān)低保費用。這主要是由于,按照眉山市人民政府《研究城市規(guī)劃建設(shè)及征地拆遷安置補(bǔ)償?shù)裙ぷ鞯臅h紀(jì)要》的規(guī)定,市政府只負(fù)責(zé)因市政建設(shè)需要征集土地而失地的居民的低保費用支付。這樣的規(guī)定導(dǎo)致該地區(qū)低保統(tǒng)籌層次過低,區(qū)級政府財政壓力過大,不利于低保金的準(zhǔn)時足額發(fā)放以及保障水平的提高。

(三)低保金預(yù)算制度不合理

雖然財政撥款占每年籌資總額的比例已達(dá)95%以上,但該區(qū)低保財政近五年來仍有三年都面臨支大于收的狀況, 06與07兩年收支負(fù)差很大,而有盈余的兩年盈余額都非常少。這在很大程度上是由于目前缺少一種科學(xué)合理的預(yù)算方法來確定低保資金需求量。中央財政撥款是分季度發(fā)放,由地方政府估算出所需資金,再上報中央,中央經(jīng)審定再撥款。這種方法雖然有利于數(shù)據(jù)的有效統(tǒng)計,但具有一定的滯后性,通常年底的實際入保人數(shù)要多于之前的統(tǒng)計人數(shù),這樣一來,就使得各級間財政轉(zhuǎn)移支付與實際需求不一致,地方財政壓力會相應(yīng)增大。

三、就城市低保財政投入機(jī)制中的不足提出建議

(一)完善財政分級負(fù)擔(dān)機(jī)制

制定分擔(dān)比例,嚴(yán)格按比例進(jìn)行財政投入。應(yīng)該建立中央、省、市、區(qū)四級對低保資金的投入體制,依據(jù)我國的區(qū)域劃分、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入情況制定具體的指導(dǎo)性資金分擔(dān)比例,尤其應(yīng)明確中央和省兩級財政的籌資義務(wù)。這樣有利于明確各級政府的責(zé)任,更好的籌集和調(diào)配最低保障資金。

(二)完善低保資金分配機(jī)制,注重公平原則

國家在制定低保資金分配機(jī)制時,應(yīng)將城鄉(xiāng)差異、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r納入考慮范圍,加大對西部地區(qū)及其他貧困地區(qū)的財政補(bǔ)助,盡量保證低保資金分配的公平性。

(三)完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,建立合理的低保預(yù)算制度

在縣區(qū)級城市居民最低生活保障資金中,大部分是上級財政通過轉(zhuǎn)移支付方式補(bǔ)助的,而預(yù)算制度的不精確與滯后性是導(dǎo)致地方財政入不敷出的重要原因之一。筆者設(shè)想建立這樣一種低保預(yù)算制度,即以縣區(qū)為單位,以全市上年實際城市貧困人口或收入低于人均收入20%的人口數(shù)占城市總?cè)丝诘谋壤秊閷ｍ椶D(zhuǎn)移支付的比例標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)市(縣區(qū))人均純收人、資金配套、國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)水平等數(shù)據(jù),在原有比例上進(jìn)行相應(yīng)增減,在原有已保人數(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,根據(jù)低保補(bǔ)差平均標(biāo)準(zhǔn)確定低保金的需求量。這樣既能遵循區(qū)別對待的原則,參照各縣區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來確定各自的低保資金需求量,又能使市(縣區(qū))低保標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生活水平的提高而進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,還能保證省級政府按市(縣區(qū))低保規(guī)模補(bǔ)助足夠的低保資金,減輕市(縣區(qū))級政府的財政壓力。

(四)拓寬籌資渠道,豐富低保資金來源

目前的低保保障金來源還很單一,沒有形成穩(wěn)定的保障機(jī)制。我們應(yīng)建立以政府為主體、社會多方參與的多元化籌資機(jī)制,通過發(fā)展社會福利社團(tuán)和慈善團(tuán)體,鼓勵國內(nèi)外的社會捐贈,落實關(guān)于鼓勵低保捐贈的優(yōu)惠政策如公開表彰、稅收優(yōu)惠,以及提高福利彩票收入中用于低保資金的比例等方式來作為最低生活保障制度資金來源的補(bǔ)充。同時應(yīng)增加低保捐贈資金使用的透明度,接受社會監(jiān)督,吸引更多的團(tuán)體和個人捐贈資金。

( 黃暢,1987年生,四川眉山人,四川大學(xué)公共管理學(xué)院08級在讀研究生。研究方向:人力資源管理。屈臻臻,1986年生,四川眉山人,同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院09級在讀研究生。研究方向:社會保障)