孫建華

摘 要:抗戰(zhàn)前十年,中國(guó)公債結(jié)構(gòu)出現(xiàn)內(nèi)債化、國(guó)債化和多元化的趨勢(shì)。此時(shí)發(fā)行的公債因戰(zhàn)爭(zhēng)和政治沖突的影響仍主要用于維持軍政開(kāi)支,公債較少用于經(jīng)濟(jì)建設(shè),這使得政府信用未能通過(guò)政府投資及其乘數(shù)作用來(lái)有力地推動(dòng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。歷史表明,公債這種政府信用形式只有在和平穩(wěn)定的國(guó)內(nèi)外環(huán)境下,在政府積極運(yùn)用行政力量來(lái)推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的前提下,其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用才會(huì)通過(guò)政府支出乘數(shù)效應(yīng)的提高而有效地發(fā)揮出來(lái)。

關(guān)鍵詞:抗戰(zhàn)前十年;公債結(jié)構(gòu);變遷;原因

中圖分類(lèi)號(hào):F810.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002-2589(2009)20-0052-02

受“信交風(fēng)潮”和20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響,抗戰(zhàn)前十年,中國(guó)股市陷于低迷,而債券市場(chǎng)則發(fā)展為證券市場(chǎng)的主體,公債作為債券市場(chǎng)主要的融資工具,其結(jié)構(gòu)出現(xiàn)三個(gè)變化。

一、公債結(jié)構(gòu)的第一個(gè)變化:公債內(nèi)債化,國(guó)內(nèi)公債發(fā)行市場(chǎng)擴(kuò)大

1.財(cái)政窘迫加大了南京國(guó)民政府發(fā)行公債的壓力

南京國(guó)民政府統(tǒng)治前十年,雖然戰(zhàn)亂沒(méi)有北洋政府時(shí)期那么頻仍,但是南京國(guó)民政府也是內(nèi)憂外患嚴(yán)重。為了“圍剿”革命根據(jù)地,鎮(zhèn)壓地方軍閥的反抗和準(zhǔn)備抵御日本的軍事侵略,南京國(guó)民政府加強(qiáng)了軍事和國(guó)防建設(shè),軍費(fèi)開(kāi)支增加。此外,南京國(guó)民政府還積極發(fā)展國(guó)家壟斷資本主義經(jīng)濟(jì),政府對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)金融事業(yè)的投資也隨之?dāng)U大,這使得南京國(guó)民政府的財(cái)政赤字日趨擴(kuò)大。1927~1936年南京國(guó)民政府財(cái)政收支虧短數(shù)額占財(cái)政實(shí)支數(shù)的百分比雖然從48.7%降低到了31.7%,但財(cái)政收支虧短數(shù)額卻從735萬(wàn)元增加到了6億元。[1](P413)

2.南京國(guó)民政府發(fā)行的內(nèi)國(guó)公債數(shù)額急劇增加

財(cái)政赤字的不斷擴(kuò)大迫使南京國(guó)民政府繼續(xù)走晚清政府和北洋政府的老路,通過(guò)增發(fā)公債來(lái)維持軍政開(kāi)支和國(guó)有經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資。不同的是,南京國(guó)民政府統(tǒng)治前十年發(fā)行的公債以內(nèi)國(guó)公債為主,以致公債結(jié)構(gòu)中的外債比重降低而內(nèi)債比重趨于提高,內(nèi)債實(shí)收數(shù)占債款收入的比重從1927年的83.5%上升到1931年的97.6%。

抗戰(zhàn)前十年,南京國(guó)民政府發(fā)行的國(guó)內(nèi)公債(對(duì)內(nèi)國(guó)債)共計(jì)23.2億元,高出北洋政府時(shí)期15年公債發(fā)行總額的近3倍。同期南京國(guó)民政府新借的外債共14種,其總金額不到同期內(nèi)債的1/10,即不過(guò)2.3億元。這樣,抗戰(zhàn)前十年,南京國(guó)民政府所發(fā)行的內(nèi)外國(guó)債合計(jì)約25億元以上,國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)迅速膨脹。

3.公債結(jié)構(gòu)內(nèi)債化的主要原因

首先,北洋政府濫借外債而無(wú)力償還,致使中國(guó)政府的對(duì)外債信惡化。南京國(guó)民政府在1927~1934年繼承、整理和認(rèn)可的北洋政府所遺留的外債累計(jì)達(dá)到10.9億銀元,外債負(fù)擔(dān)已經(jīng)較重,繼續(xù)舉借外債困難。

其次,1935年以前中國(guó)實(shí)行銀本位制,世界其他國(guó)家大多實(shí)行金本位制。1874~1935年國(guó)際市場(chǎng)上白銀對(duì)黃金的比價(jià)從16.16:1下跌至54.90:1,這使得中國(guó)貨幣對(duì)外匯率趨于下降,借用外債的成本因此提高,外債負(fù)擔(dān)加重。此外,舉借外債過(guò)多會(huì)使借款條件惡化,導(dǎo)致中國(guó)喪失更多的主權(quán),南京國(guó)民政府對(duì)此前的教訓(xùn)引以為鑒。

再次,抗戰(zhàn)前十年中國(guó)銀行業(yè)再次出現(xiàn)發(fā)展高潮,南京國(guó)民政府改變最初不給折扣、以武力強(qiáng)行攤派公債的做法,轉(zhuǎn)而沿襲北洋政府的做法,給予承購(gòu)公債的金融機(jī)構(gòu)十分優(yōu)惠的條件來(lái)推銷(xiāo)公債。這使得買(mǎi)賣(mài)公債的利潤(rùn)比任何銀行放款都要優(yōu)厚,銀行等金融機(jī)構(gòu)買(mǎi)賣(mài)公債的積極性很高,內(nèi)國(guó)公債市場(chǎng)化發(fā)行的條件較為有利。

最后,南京國(guó)民政府沿襲北洋政府的公債管理體制,保留了財(cái)政部公債司這個(gè)機(jī)構(gòu),由其負(fù)責(zé)內(nèi)國(guó)公債的發(fā)行及還本付息事宜。另外,國(guó)民政府通過(guò)立法來(lái)保障內(nèi)國(guó)公債的發(fā)行,每次公債發(fā)行都有專門(mén)的單行條例頒布,規(guī)定該次公債發(fā)行的總額、價(jià)格、還本付息方法、利率等事宜。而且由于這些內(nèi)國(guó)公債券大部分都附有自由轉(zhuǎn)讓和抵押的條款,具有流動(dòng)性,銀行可以之在證券市場(chǎng)上進(jìn)行套利交易,從中賺取投機(jī)差價(jià)或轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn),所以公債成為眾多投機(jī)者追捧的交易籌碼。

這個(gè)時(shí)期公債結(jié)構(gòu)的內(nèi)債化,促進(jìn)了銀行債券投資業(yè)務(wù)的發(fā)展,部分銀行投資公債獲利豐厚,從而刺激了人們投資銀行業(yè)的意愿并有利于銀行增資擴(kuò)股。民族新式銀行作為公債的主要投資者,對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)較大,因而得到南京國(guó)民政府的重視和政策扶持,發(fā)展勢(shì)頭良好。

二、公債結(jié)構(gòu)的第二個(gè)變化:地方公債的發(fā)行開(kāi)始受到限制

近代中國(guó)的地方公債產(chǎn)生于中央集權(quán)日漸式微的晚清時(shí)期,泛濫于政治分裂的北洋政府時(shí)期,而在南京國(guó)民政府統(tǒng)治前期,地方公債的發(fā)行開(kāi)始受到限制。

1.南京國(guó)民政府成立后開(kāi)始限制地方政府發(fā)行公債

北洋政府時(shí)期,各省發(fā)行的地方公債主要用于非生產(chǎn)性的軍政開(kāi)支,不僅未能在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮良好的融資作用,而且還成為某些地方割據(jù)勢(shì)力反抗南京國(guó)民政府的財(cái)政支柱;另外,地方債的發(fā)行還干擾了國(guó)債的推銷(xiāo),影響了中央政府的財(cái)政收入,不利于政府加強(qiáng)中央集權(quán)統(tǒng)治。

針對(duì)以上問(wèn)題,南京國(guó)民政府在1928年7月公布了《財(cái)政部關(guān)于發(fā)行公債及訂借款項(xiàng)限制案》,明確了中央及地方政府發(fā)行公債的權(quán)限,對(duì)各省發(fā)行地方公債作了若干限制性的規(guī)定:省市政府的債務(wù)由省市財(cái)政廳辦理,其他各廳局不得自行舉辦;舉債用途專限于建設(shè)有利的事業(yè),不得用于消耗性的途徑;省市公債發(fā)行必須經(jīng)過(guò)財(cái)政部的核明,如不經(jīng)過(guò)財(cái)政部核明,財(cái)政部可以通告取消之;各省收入解款及撥付基金和還本付息款數(shù)應(yīng)當(dāng)按月報(bào)告財(cái)政部核查。顯然,《限制案》的主旨是將地方公債的發(fā)行權(quán)上收到財(cái)政部以恢復(fù)財(cái)務(wù)行政的中央集權(quán)。1927~1935年間,各省政府共發(fā)行了4.1億元的省公債,[2](P31)該發(fā)行規(guī)模只占同時(shí)期國(guó)債發(fā)行總額25億元的16.4%?？梢哉f(shuō)《限制案》的頒行在一定程度上遏制了地方公債的濫發(fā),有利于政府債信的恢復(fù)。

2.抗戰(zhàn)期間國(guó)民政府取締了各省發(fā)行公債的權(quán)利

抗戰(zhàn)爆發(fā)后,國(guó)民政府將省級(jí)政府預(yù)算納入了國(guó)家預(yù)算,要求終止各省發(fā)行地方公債的權(quán)利。依據(jù)國(guó)民黨五屆八中全會(huì)以及1941年第三次全國(guó)財(cái)政會(huì)議通過(guò)的決議,國(guó)民政府將全國(guó)財(cái)政分為國(guó)家財(cái)政和自治財(cái)政,取消了省級(jí)財(cái)政,將所有的省市公債,收歸財(cái)政部統(tǒng)一整理。從1941年起,在財(cái)政部設(shè)置整理省公債委員會(huì),辦理各省公債的接收與整理事宜。規(guī)定從1942年1月起,各省不得再發(fā)行地方公債,所有已經(jīng)發(fā)行而沒(méi)有售出的余存?zhèn)?一律交國(guó)庫(kù)保管,其用于抵押的債票也一起移繳,各省公債的本息基金均改由國(guó)庫(kù)撥發(fā),此前地方政府發(fā)行的省公債均由中央政府負(fù)責(zé)在戰(zhàn)時(shí)和戰(zhàn)后陸續(xù)整理和統(tǒng)一償還。至此,近代中國(guó)的地方公債制度隨著南京國(guó)民政府集權(quán)統(tǒng)治的加強(qiáng)而在抗戰(zhàn)期間結(jié)束了。[3](P65)

國(guó)民政府限制直至取締地方債制度,將公債發(fā)行權(quán)集中于中央,這不僅有助于中央政府集中全國(guó)財(cái)力并遏制地方割據(jù)勢(shì)力,而且也有利于維護(hù)政府在國(guó)內(nèi)的債信,穩(wěn)定金融和經(jīng)濟(jì)。

三、公債結(jié)構(gòu)的第三個(gè)變化:新民主主義革命公債產(chǎn)生

1931年中華蘇維埃共和國(guó)成立后,其他新民主主義革命根據(jù)地陸續(xù)成為該共和國(guó)的行省。在中華蘇維埃共和國(guó)成立前后,新民主主義革命根據(jù)地政府在財(cái)政困難的時(shí)期也發(fā)行公債來(lái)籌集戰(zhàn)爭(zhēng)軍費(fèi)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金,這是中國(guó)共產(chǎn)黨利用公債制度的開(kāi)始。

1.湘鄂西工農(nóng)民主政府發(fā)行了中共政權(quán)最早的公債

1931年洪湖地區(qū)發(fā)生特大洪水,堤垸沖毀無(wú)數(shù)。為了籌集資金重建災(zāi)區(qū),湘鄂西工農(nóng)民主政府向國(guó)統(tǒng)區(qū)的商人富農(nóng)發(fā)售30多萬(wàn)元的水利借券,所募集的款項(xiàng)分配給縣、鄉(xiāng),作為整修堤壩的經(jīng)費(fèi)。該水利借券可以轉(zhuǎn)讓出售,但不能充做現(xiàn)金來(lái)購(gòu)貨。

2.中華蘇維埃共和國(guó)發(fā)行三次國(guó)債

為了籌集反“圍剿”的軍費(fèi)和中央革命根據(jù)地的建設(shè)經(jīng)費(fèi),中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府從1932年7月到1933年7月發(fā)行了兩次革命戰(zhàn)爭(zhēng)公債和一次經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債,發(fā)行額達(dá)到488萬(wàn)元。

3.中華蘇維埃共和國(guó)所轄省縣政府也發(fā)行地方政府公債

除了中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府發(fā)行公債以外,1933年1月至1937年8月湘贛省人民政府、湘鄂贛省人民政府、閩浙贛省人民政府、瀏陽(yáng)縣工農(nóng)民主政府、平江縣工農(nóng)民主政府、閩西南軍政委等地方人民政權(quán)為了籌集革命戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)也發(fā)行過(guò)10次地方公債,發(fā)行總額在85萬(wàn)元左右。

新民主主義革命公債的發(fā)行,促進(jìn)了抗戰(zhàn)前十年公債結(jié)構(gòu)的多元化,對(duì)于革命政權(quán)和人民軍隊(duì)的建設(shè)也起到了財(cái)政支持的作用。中華蘇維埃共和國(guó)發(fā)行的公債規(guī)模不大,而且政府較為注重維護(hù)債信:一是建立償債基金。如規(guī)定以糧食調(diào)劑局、對(duì)外貿(mào)易局和其他國(guó)營(yíng)企業(yè)所得利潤(rùn)作為1933年經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債本息的償付基金;二是保證公債資金的經(jīng)濟(jì)用途,如規(guī)定1933年經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債所募集的資金要有2/3用于經(jīng)濟(jì)建設(shè),1/3作為軍費(fèi)。

四、總結(jié)

抗戰(zhàn)前十年,中國(guó)公債結(jié)構(gòu)的變遷有利于民族銀行業(yè)的發(fā)展及減少國(guó)家利權(quán)的外溢,也有助于加強(qiáng)中央集權(quán)和維護(hù)政府的信用及金融穩(wěn)定。但此時(shí)的公債發(fā)行大多與戰(zhàn)爭(zhēng)有關(guān),發(fā)行公債募集的款項(xiàng)主要用于維持軍政開(kāi)支,能夠用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)較少,這使得公債未能成為政府積聚貨幣資本、干預(yù)和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)有力的金融工具,以國(guó)債為主的財(cái)政化的證券市場(chǎng)未能通過(guò)政府投資的乘數(shù)作用來(lái)推動(dòng)戰(zhàn)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,進(jìn)而也降低了公債本息按期償付的可靠性,不利于維護(hù)公債的信用。

顯然,公債作為政府信用只有在和平穩(wěn)定的國(guó)內(nèi)外環(huán)境下,在政府積極運(yùn)用行政力量來(lái)推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的前提下,其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融支持作用才會(huì)通過(guò)政府支出及其乘數(shù)效應(yīng)有效地發(fā)揮出來(lái)。

參考文獻(xiàn):

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(責(zé)任編輯/王麗君)