賈　康

二、我國(guó)財(cái)稅改革的基本經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)存主要問(wèn)題及原因簡(jiǎn)析

回顧30年財(cái)稅改革歷程，我們?cè)诜e極推進(jìn)財(cái)稅改革、建立公共財(cái)政體系的過(guò)程中，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。認(rèn)真總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)，并在今后的改革中加以運(yùn)用，有助于進(jìn)一步堅(jiān)定改革信心，掌握改革規(guī)律，把握改革方向，不斷開(kāi)創(chuàng)財(cái)稅改革發(fā)展新局面。

1.財(cái)稅改革的基本經(jīng)驗(yàn)。

（1）堅(jiān)持解放思想，實(shí)事求是，以人為本，為民服務(wù)。

解放思想、實(shí)事求是，是財(cái)稅改革取得成功的思想路線(xiàn)保證。受我國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，人們對(duì)傳統(tǒng)理財(cái)觀念和理財(cái)方式習(xí)以為常，因此，財(cái)政改革必須突破陳舊過(guò)時(shí)思維、觀念和做法的束縛，解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)。三十年來(lái)，正是由于始終堅(jiān)持了解放思想、實(shí)事求是的思想路線(xiàn)，根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，創(chuàng)新理財(cái)觀念，弘揚(yáng)改革精神，所以能夠建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政要求的財(cái)政體制、運(yùn)行機(jī)制和管理制度，做好新形勢(shì)下的財(cái)政改革發(fā)展工作。

以人為本、為民服務(wù)是財(cái)稅改革取得成功的群眾基礎(chǔ)和力量源泉。緊緊依靠人民群眾，全心全意為人民群眾謀利益，這是財(cái)政事業(yè)戰(zhàn)勝各種困難和挑戰(zhàn)、不斷開(kāi)創(chuàng)新局面的社會(huì)基礎(chǔ)保障。實(shí)踐告訴我們：必須始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益，作為財(cái)政改革與發(fā)展工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持把群眾呼聲當(dāng)作第一信號(hào)，把群眾需要當(dāng)作第一選擇，把群眾利益當(dāng)作第一考慮，把群眾滿(mǎn)意當(dāng)作第一標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持為國(guó)理財(cái)、為民服務(wù)，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，并正確處理當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，做到改革為了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

（2）堅(jiān)持服務(wù)大局，促進(jìn)發(fā)展，把握方向，貫徹國(guó)策。

服務(wù)大局、促進(jìn)發(fā)展是財(cái)稅改革的基本目的。發(fā)展是硬道理，是我們黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)。要從服務(wù)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局的客觀需要出發(fā)，堅(jiān)決按照經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政、財(cái)政反作用于經(jīng)濟(jì)的原則，堅(jiān)定不移地推進(jìn)財(cái)稅改革，加快形成有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)政體制、運(yùn)行機(jī)制和管理制度，并積極主動(dòng)地發(fā)揮財(cái)政加強(qiáng)宏觀調(diào)控、優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和實(shí)施監(jiān)督管理等重要職能作用，來(lái)保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。在此基礎(chǔ)上，才能不斷壯大財(cái)政實(shí)力，推進(jìn)財(cái)政體系自身的發(fā)展完善，從而更好地為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策和部署服務(wù)，為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展和推動(dòng)社會(huì)和諧、全面建設(shè)小康社會(huì)服務(wù)。

把握方向、貫徹國(guó)策是財(cái)政改革取得成功的政治保證。包括鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想以及科學(xué)發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想在內(nèi)的中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系，是新時(shí)期廣大財(cái)政干部團(tuán)結(jié)奮斗的思想基礎(chǔ)和根本指針。在黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我們要堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義理論指導(dǎo)改革實(shí)踐，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策部署上來(lái)，把握正確的改革方向，緊緊圍繞建立健全符合科學(xué)發(fā)展觀要求、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共財(cái)政體系的改革目標(biāo)，繼續(xù)深入學(xué)習(xí)、全面貫徹發(fā)展中的中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持用科學(xué)發(fā)展觀這一馬克思主義中國(guó)化的最新成果武裝廣大財(cái)政干部職工的頭腦，自覺(jué)把科學(xué)發(fā)展觀貫穿于財(cái)政工作的始終，不斷提高運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)和推動(dòng)財(cái)政改革的能力和水平。

（3）堅(jiān)持立足國(guó)情，統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理。

立足國(guó)情，統(tǒng)籌兼顧是財(cái)稅改革和財(cái)稅工作取得成功的基本前提。財(cái)稅改革和財(cái)政分配涉及方方面面，是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既關(guān)系經(jīng)濟(jì)政治各領(lǐng)域的改革、發(fā)展與穩(wěn)定，也關(guān)系到各方面利益關(guān)系的調(diào)整。30年來(lái)，財(cái)政改革之所以能夠順利推進(jìn)并取得成效，是與我們堅(jiān)持立足國(guó)情、統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)地推進(jìn)，妥善處理各方面利益關(guān)系密不可分的。我國(guó)的特殊國(guó)情決定了改革只能走漸進(jìn)式的道路，以照顧各方面的利益，減少改革的阻力與成本，同時(shí)需要把立足國(guó)情與借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)有機(jī)結(jié)合，大膽吸收和借鑒國(guó)外的先進(jìn)財(cái)政管理制度要素與方法，深化我國(guó)財(cái)政改革的進(jìn)程。實(shí)踐證明，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的改革方略，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，妥善處理中央與地方、國(guó)家與企業(yè)和個(gè)人之間的利益分配關(guān)系，才能充分調(diào)動(dòng)中央和地方及社會(huì)各方面參與和支持財(cái)政改革的積極性，也才能處理好財(cái)政分配中不可避免的矛盾問(wèn)題，做好財(cái)政工作。

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理是財(cái)稅改革取得成功的組織保證。我們要繼續(xù)堅(jiān)持在黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署下，在各級(jí)政府的大力支持和科學(xué)管理下，繼續(xù)深化分稅分級(jí)框架的財(cái)稅改革，堅(jiān)持財(cái)政改革與財(cái)政發(fā)展、財(cái)政管理有機(jī)結(jié)合，并注意發(fā)揮從中央到地方財(cái)政干部的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。實(shí)際生活告訴我們，財(cái)政改革是關(guān)鍵、財(cái)政管理是保障、財(cái)政發(fā)展是根本，應(yīng)當(dāng)通過(guò)財(cái)政改革促進(jìn)財(cái)政發(fā)展和財(cái)政管理，通過(guò)加快財(cái)政發(fā)展為推進(jìn)財(cái)政改革和加強(qiáng)管理創(chuàng)造寬松環(huán)境，通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政管理保障財(cái)政改革與發(fā)展的順利進(jìn)行。

（4）堅(jiān)持順應(yīng)時(shí)勢(shì)，銳意創(chuàng)新，轉(zhuǎn)換機(jī)制，配套改革。

順應(yīng)時(shí)勢(shì)，銳意創(chuàng)新是財(cái)稅改革取得成功的內(nèi)在邏輯要求。實(shí)踐在發(fā)展，形勢(shì)在變化，因此改革創(chuàng)新永無(wú)止境。必須繼續(xù)堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)的理念，克服因循守舊的惰性，大力弘揚(yáng)改革創(chuàng)新精神，始終保持開(kāi)拓進(jìn)取、昂揚(yáng)向上的精神狀態(tài)，勇于改革，敢于創(chuàng)新，堅(jiān)持用改革和發(fā)展的辦法解決前進(jìn)中的問(wèn)題，努力加快重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革步伐，構(gòu)建充滿(mǎn)活力、富有效率、更加合理、有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)政體制機(jī)制。

轉(zhuǎn)換機(jī)制，配套改革是財(cái)稅改革取得成功的關(guān)鍵要領(lǐng)所在。財(cái)政出錢(qián)墊付改革成本，重在“花錢(qián)買(mǎi)機(jī)制”、實(shí)現(xiàn)必要的機(jī)制轉(zhuǎn)換，促成制度安排層面的創(chuàng)新。構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不是財(cái)政單兵推進(jìn)的改革，需要國(guó)有企業(yè)、金融體制、投資體制、行政體制等領(lǐng)域改革的協(xié)調(diào)配套推進(jìn)，財(cái)政改革應(yīng)與其他改革密切呼應(yīng)有機(jī)結(jié)合，與政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程相適應(yīng)，同時(shí)注意各項(xiàng)財(cái)政改革措施之間的協(xié)同推進(jìn)。

2.現(xiàn)存的主要問(wèn)題。

（1）財(cái)政體制、尤其省以下體制尚未實(shí)質(zhì)性進(jìn)入分稅制狀態(tài)；欠發(fā)達(dá)地方基層尚比較困難；與地方政府行為合理化相配合的體制安排還有待進(jìn)一步構(gòu)建。

1994年分稅制財(cái)政體制改革，從原則上劃分了政府間的事權(quán)范圍、支出責(zé)任和稅基配置，使財(cái)政分配關(guān)系走向規(guī)范化。但由于多種因素制約，還帶有過(guò)渡色彩，存在一些不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求和公共財(cái)政要求的問(wèn)題，尤其是省以下財(cái)政體制，尚沒(méi)有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的分稅制狀態(tài)，呈現(xiàn)為一地一率、五花八門(mén)、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩較濃重的分成制和包干制。

過(guò)渡措施中的一些不得已的負(fù)面因素還有凝固、積累和放大的跡象，各種制約因素迫使中央與地方在稅種劃分總體框架上，“共享稅”越搞越多。

省以下四個(gè)層級(jí)的體制關(guān)系中，地方高端層級(jí)上提財(cái)權(quán)、下壓事權(quán)的空間較大，省以下轉(zhuǎn)移支付也往往難以做實(shí)到位，導(dǎo)致財(cái)權(quán)的重心上移，而事權(quán)的重心下移。在綜合國(guó)力不斷上升、全國(guó)財(cái)政收入強(qiáng)勁增長(zhǎng)，地方財(cái)政總收入也不斷提高的情況下，困難的狀況卻往往出現(xiàn)在基層，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)。地方政府職能“缺位”與“越位”并存的問(wèn)題還比較多，與地方政府行為合理化相配合的體制安排還有待進(jìn)一步構(gòu)建。

（2）稅制需要在動(dòng)態(tài)中改進(jìn)，尤其應(yīng)注重地方稅體系合理構(gòu)建問(wèn)題。

稅收為政府籌集收入，進(jìn)而使政府憑借自己取得的財(cái)力履行應(yīng)履行職能的同時(shí)，是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的手段和杠桿。我國(guó)現(xiàn)行稅制在改革開(kāi)放中形成適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和分稅制財(cái)政體制要求的多層次復(fù)合稅制框架后，近幾年稅收方面又有幾個(gè)比較大的動(dòng)作，都是在動(dòng)態(tài)改革中漸進(jìn)實(shí)施的，如企業(yè)內(nèi)外資所得稅的合并，增值稅轉(zhuǎn)型在全國(guó)推開(kāi)，燃油稅的出臺(tái)等。但現(xiàn)行稅制仍有不盡完善之處，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制模式和發(fā)展方式兩大轉(zhuǎn)變要求，客觀上需要?jiǎng)討B(tài)深化稅制改革，尤其應(yīng)注重地方稅體系的合理構(gòu)建。

地方稅體系方面的現(xiàn)存問(wèn)題，一是地方稅體系建設(shè)滯后，缺少主體稅種?，F(xiàn)行地方稅中，一些地方稅種如城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、車(chē)船使用稅等，征收范圍偏窄、稅額少、不足以構(gòu)成地方大宗、穩(wěn)定的支柱性財(cái)源，還不能很好適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)源建設(shè)的需要。而一些與地方政府行為合理化關(guān)系密切、適合地方征收的稅種，特別是物業(yè)稅（即房地產(chǎn)稅或不動(dòng)產(chǎn)稅），又遲遲難以出臺(tái)，使地方稅的籌資與調(diào)節(jié)職能受到限制，因而在現(xiàn)行地方稅收體系中，明顯地缺乏有效、穩(wěn)定的主體稅種。二是地方稅的稅權(quán)過(guò)多集中于中央，稅權(quán)劃分缺乏穩(wěn)定的法制基礎(chǔ)和必要的因地制宜的彈性，易導(dǎo)致地方政府變通國(guó)家稅法、越級(jí)減免稅和濫用收費(fèi)權(quán)。在確定地方稅收管理權(quán)限方面，發(fā)展方向是適當(dāng)考慮地方情況差別，使不同的地方根據(jù)本地的自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有一定的稅種選擇權(quán)和稅收調(diào)整權(quán)。

（3）公共財(cái)政管理在科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)、依法理財(cái)導(dǎo)向下需要構(gòu)建相關(guān)長(zhǎng)效機(jī)制。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求政府通過(guò)“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的財(cái)政分配體系，把基本目標(biāo)和工作重心放在滿(mǎn)足社會(huì)公共需要方面，主要向社會(huì)提供公共產(chǎn)品，促使社會(huì)資源達(dá)到有效配置。相應(yīng)于此，財(cái)政分配公開(kāi)性、透明度的提高，民主理財(cái)、依法理財(cái)、科學(xué)決策機(jī)制的發(fā)展，公眾監(jiān)督意識(shí)、官員問(wèn)責(zé)約束機(jī)制的生長(zhǎng)，都成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。公共財(cái)政管理逐步走向科學(xué)化、精細(xì)化和適合民意，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律在管理財(cái)政收支方面的客觀要求和具體體現(xiàn)。目前我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)已明確地樹(shù)立了科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)、依法理財(cái)?shù)睦砟詈驮瓌t，但公共財(cái)政管理如何在實(shí)際生活中接近和貫徹這種理念和原則，還存在不少難題，需要作出長(zhǎng)期的努力。

3.與現(xiàn)存問(wèn)題相關(guān)的主要制約原因。

（1）政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)偏多，政府間事權(quán)與支出責(zé)任界定不夠清晰，財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)不夠匹配。

10余年間分稅制之所以在省以下未能真正貫徹，問(wèn)題的癥結(jié)是在于：要把20多個(gè)稅種在我國(guó)五個(gè)政府層級(jí)間按分稅制規(guī)則切分配置，是“無(wú)解”的，現(xiàn)實(shí)生活已表明，五級(jí)財(cái)政、五級(jí)政府的框架，與分稅制在省以下的落實(shí)之間，存在不相容性質(zhì)。從國(guó)際上看，也找不到五級(jí)框架下搞分稅制的經(jīng)驗(yàn)，普遍模型是“三層級(jí)”。我國(guó)地方基層財(cái)政困難等問(wèn)題，在一定程度上正是由于五級(jí)財(cái)政框架與分稅分級(jí)財(cái)政逐漸到位之間的不相容性所帶來(lái)的矛盾，日漸明朗和突出所導(dǎo)致的。

由于我國(guó)政府層級(jí)和財(cái)政級(jí)次偏多，在五級(jí)架構(gòu)下，各級(jí)政府的事權(quán)遲遲難以清晰界定和合理化，1994年以后的實(shí)際運(yùn)行中，地方政府四個(gè)層級(jí)中間較明顯地出現(xiàn)了事權(quán)重心下移而財(cái)權(quán)、財(cái)力重心上移這樣一種背離，政府間事權(quán)與支出責(zé)任界定不夠合理，政府職能的越位和缺位并存，財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)不夠匹配。這一問(wèn)題已需要上升到經(jīng)濟(jì)管理體制、行政管理體制以及相關(guān)的政治體制的配套改革層面來(lái)考慮，才能夠得到一個(gè)通盤(pán)的把握與有效處理。

（2）稅費(fèi)制度和轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善。

近幾年，隨著企業(yè)內(nèi)外資所得稅合并、增值稅轉(zhuǎn)型在全國(guó)推開(kāi)、燃油稅出臺(tái)，我國(guó)的稅制建設(shè)取得了顯著進(jìn)展。但稅費(fèi)制度仍不夠完善，下一步稅制改革的任務(wù)依然艱巨。如改革資源稅，完善消費(fèi)稅制度，合理調(diào)整營(yíng)業(yè)稅征稅范圍和稅目，盡快出臺(tái)環(huán)境稅，實(shí)行綜合和分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，改革房地產(chǎn)稅收制度，穩(wěn)步推進(jìn)物業(yè)稅并相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)，完善城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、印花稅等其他稅種。在目前我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)和分配格局中，地方財(cái)源中對(duì)以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅依賴(lài)程度仍然偏高，非稅收入管理中的不規(guī)范問(wèn)題也仍然普遍存在，與地方政府熱衷上項(xiàng)目、加大投資的行為具有一定的關(guān)聯(lián)，需要通過(guò)深化分稅制體制改革和稅制改革，來(lái)改進(jìn)地方稅體系、地方稅基配置和相關(guān)體制安排。

完善的轉(zhuǎn)移支付配套措施是在分稅制下實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)在要求。分稅制改革以來(lái)，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度，近年來(lái)著力增加“因素法”為基礎(chǔ)的財(cái)力性（一般性）轉(zhuǎn)移支付。從1994年至2007年，中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付占地方一般預(yù)算支出的比重由13.6%提高到2007年的36.7%，年均上升1.8個(gè)百分點(diǎn)；其中財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付由189億元增加到7 093億元，年均增長(zhǎng)32.2%；專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由361億元增加到6 898億元，年均增長(zhǎng)25.5%。但盡管如此，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在規(guī)模偏小、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理、標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、轉(zhuǎn)移支付資金安排中的有效監(jiān)督不足等問(wèn)題，并需要增加轉(zhuǎn)移支付的透明度和可預(yù)見(jiàn)性，以及“橫向轉(zhuǎn)移支付”的規(guī)范性。解決好這方面的問(wèn)題，有利于緩解對(duì)于公共財(cái)政和分稅制順利運(yùn)行的阻礙和制約因素。

（3）體制理順過(guò)程受到我國(guó)漸進(jìn)改革特點(diǎn)和配套改革事項(xiàng)滯后的制約。

總體而言我國(guó)的改革走的是一條漸進(jìn)式道路，30年改革，體現(xiàn)了一系列被實(shí)踐證明有利于轉(zhuǎn)軌的、應(yīng)該得到肯定的方面，也伴隨有漸進(jìn)改革產(chǎn)生的一系列爭(zhēng)論和特殊的難題。一些體制機(jī)制尚未理順，與受到漸進(jìn)式改革特點(diǎn)的制約和配套改革事項(xiàng)滯后的制約有關(guān)。

財(cái)稅改革總的說(shuō)已不可能單兵推進(jìn)，需要與其他方面的改革相互配合和策應(yīng)。如財(cái)政分稅制改革的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，就必須得到行政體制改革（如減少行政層級(jí)和調(diào)整行政區(qū)劃）、生產(chǎn)要素流動(dòng)制度改革（如勞動(dòng)力即人力資本在統(tǒng)一市場(chǎng)中的無(wú)壁壘流動(dòng)及與之配套的基本養(yǎng)老保障金全社會(huì)統(tǒng)籌）、財(cái)產(chǎn)制度改革（如不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記、保護(hù)、交易制度）等多方面的配套。（未完待續(xù)）

（作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）