金慧華

摘要《聯(lián)合國(guó)憲章》沒(méi)有明確賦予聯(lián)合國(guó)處理環(huán)境事務(wù)的權(quán)利能力,但基于聯(lián)合國(guó)及其寬泛的宗旨、根據(jù)《憲章》第一章,聯(lián)合國(guó)可以依據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人道主義責(zé)任的理由,憑借其世界論壇的地位和通過(guò)聯(lián)大決議發(fā)揮其環(huán)境保護(hù)的功能。

關(guān)鍵詞聯(lián)合國(guó)大會(huì) 聯(lián)大決議 環(huán)境保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào):D813 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-328-02

聯(lián)合國(guó)成立時(shí),被賦予的職責(zé)是協(xié)調(diào)國(guó)家之間的關(guān)系以維持國(guó)際和平與安全、推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并促進(jìn)人權(quán)保護(hù)。由于環(huán)境保護(hù)并非當(dāng)時(shí)全球關(guān)注的問(wèn)題,《聯(lián)合國(guó)憲章》沒(méi)有明確賦予聯(lián)合國(guó)處理環(huán)境事務(wù)的權(quán)利能力。盡管缺乏特別的授權(quán),但基于聯(lián)合國(guó)極其寬泛的宗旨、根據(jù)《憲章》第一章,聯(lián)合國(guó)可以依據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人道主義責(zé)任的理由,發(fā)揮其環(huán)境保護(hù)的功能。而事實(shí)上,聯(lián)合國(guó)成立之后,聯(lián)合國(guó)的一些機(jī)構(gòu)如世界衛(wèi)生組織、教科文組織、糧農(nóng)組織、世界氣象組織等,在各自的活動(dòng)中都曾涉及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,但這些活動(dòng)局限于本部門(mén),作用和影響有限。進(jìn)入五、六十年代,一系列重大的公害事件頻繁發(fā)生,引起了國(guó)際社會(huì)的深刻反省,各國(guó)民眾和政府的環(huán)境保護(hù)意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒,全球性的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)拉開(kāi)帷幕。

聯(lián)合國(guó)大會(huì)是聯(lián)合國(guó)六個(gè)主要機(jī)關(guān)之一,與安理會(huì)一道居于聯(lián)合國(guó)各主要機(jī)關(guān)的中心地位。在聯(lián)合國(guó)大會(huì)中,除第六(法律)委員會(huì)偶爾也審查環(huán)境法律問(wèn)題,如戰(zhàn)爭(zhēng)期間的環(huán)境保護(hù),大量的環(huán)境事務(wù)是由第二(經(jīng)濟(jì)和財(cái)政)委員會(huì)執(zhí)行的。第二委員會(huì)通過(guò)的決議草案才可以被提交全體會(huì)議通過(guò)。此外,第二委員會(huì)也是聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)包括聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、聯(lián)合國(guó)發(fā)展署(UNDP)、可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)(CSD)和聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展委員會(huì)(UNCTAD)的最后審議機(jī)構(gòu)。 根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第13(1)條規(guī)定,聯(lián)大可基于“促進(jìn)政治領(lǐng)域的國(guó)際合作和國(guó)際法的進(jìn)一步發(fā)展”的目的,作出建議。聯(lián)大的建議雖無(wú)法律拘束力,但由于聯(lián)合國(guó)的普遍性和廣泛民主性(一國(guó)一票制),可通過(guò)各國(guó)實(shí)踐將決議或建議接受為法律或者將決議中的原則納入有拘束力的法律文件中,以發(fā)展國(guó)際法。本文通過(guò)回顧影響國(guó)際環(huán)境法律與政策的聯(lián)大決議,歸納總結(jié)聯(lián)合國(guó)大會(huì)在環(huán)境保護(hù)方面所起的重要作用,以期能夠充分利用和發(fā)揮聯(lián)大的功能以發(fā)展和完善國(guó)際環(huán)境法。

一、影響國(guó)際環(huán)境法律與政策的聯(lián)大決議

(一)“人類(lèi)共同遺產(chǎn)”概念的提出與形成

“人類(lèi)共同遺產(chǎn)”這一概念首次出現(xiàn)在1967年馬耳他提議的一項(xiàng)聯(lián)大議題中。馬耳他駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)建議在第22屆聯(lián)大議程中補(bǔ)充一個(gè)議題“關(guān)于專(zhuān)為和平目的保留目前國(guó)內(nèi)管轄外海洋下海床洋底及為人類(lèi)利益而使用其資源的宣言和條約”。建議“……通過(guò)國(guó)際社會(huì)接受一項(xiàng)新的國(guó)際法原則……,提供一個(gè)未來(lái)全球合作的穩(wěn)固基礎(chǔ)……即海床洋底及其底土作為人類(lèi)共同遺產(chǎn)的特殊地位和應(yīng)為和平目的而養(yǎng)護(hù)并由為全人類(lèi)的利益之國(guó)際當(dāng)局來(lái)管理。”這一提議被納入聯(lián)大第2749號(hào)決議,決議宣稱(chēng):“海床洋底及其底土,超越國(guó)家司法管轄的限制……是人類(lèi)共同遺產(chǎn)?！贝撕?這一原則為1982年《海洋法公約》和1979年《月球條約》所吸收,并且在氣候變化和生物多樣性公約中被反復(fù)重申?？梢?jiàn),“人類(lèi)共同遺產(chǎn)”概念的形成推進(jìn)了國(guó)際社會(huì)對(duì)超出國(guó)家管轄權(quán)領(lǐng)域的環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注,為 “共同而有差別的責(zé)任”這一國(guó)際環(huán)境法的基本原則打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)禁止大型浮游流網(wǎng)捕撈和其他海洋生物資源方面的決議

流網(wǎng)捕撈技術(shù)不僅威脅了目標(biāo)物種——如金槍魚(yú)和劍魚(yú)的削減,也威脅了順帶捕撈物種——海豚、鯊魚(yú)和鯨的安全(通常被捕獲后隨即被丟棄)。在第44/225號(hào)決議《大型浮游流網(wǎng)對(duì)世界大洋和海洋生物資源的影響》中,聯(lián)大號(hào)召全球在1992年6月30日前對(duì)所有流網(wǎng)捕撈作業(yè)強(qiáng)行暫禁。此后的一年里,聯(lián)大不斷強(qiáng)調(diào)國(guó)際社會(huì)執(zhí)行44/225決議的重要性和區(qū)域性漁業(yè)組織“牢記” 44/225決議之目標(biāo)的重要性。更值得關(guān)注的是,聯(lián)大第46/215決議不僅再次呼吁執(zhí)行44/225決議,而且制訂了促進(jìn)執(zhí)行的中期措施。根據(jù)46/215決議,不再產(chǎn)生新的流網(wǎng)捕撈,現(xiàn)有的流網(wǎng)捕撈于1992年6月30日減少50%,并于1992年12月31日前完全取消。盡管聯(lián)大決議不具有法律拘束力,但當(dāng)時(shí)三個(gè)主要的使用流網(wǎng)的國(guó)家和地區(qū)——日本、韓國(guó)和臺(tái)灣都宣布將尊重聯(lián)大決議。對(duì)于不遵守決議的國(guó)家和地區(qū),如歐盟,聯(lián)大通過(guò)了49/436決定,表明將進(jìn)一步關(guān)注不遵守決議的報(bào)告、力勸成員國(guó)當(dāng)局確保遵守決議、并稱(chēng)“將施加符合國(guó)際法的適當(dāng)制裁以對(duì)付與暫禁大型流網(wǎng)作業(yè)相悖的行為”。聯(lián)大的決議及其引起的國(guó)際社會(huì)的反應(yīng)有利地推動(dòng)了“禁止大型浮游流網(wǎng)捕撈”的習(xí)慣國(guó)際法的形成。

(三)氣候變化

聯(lián)大有關(guān)氣候變化的決議旨在提高環(huán)境意識(shí)和協(xié)調(diào)國(guó)際組織間的活動(dòng)。聯(lián)大第43/53號(hào)決議宣布為今世后代保護(hù)全球氣候,指出氣候變化是“人類(lèi)共同關(guān)注”(a common concern of mankind)的,并力勸政府和科學(xué)機(jī)構(gòu)把氣候變化視為優(yōu)先問(wèn)題。由于全球變暖會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)際社會(huì)造成影響,43/53決議雖未把全球大氣視作各國(guó)主權(quán)之上的共同財(cái)產(chǎn),但也視其為全球聯(lián)合體(a global unity)?！叭祟?lèi)共同關(guān)注”一詞雖無(wú)確切的法律效果,但把氣候變化議題排進(jìn)了國(guó)際議程,使其成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的合法目標(biāo)。此后,聯(lián)大通過(guò)44/207決議,強(qiáng)調(diào)討論氣候變化的緊迫必要性、力勸政府盡一切可能限制或阻止對(duì)氣候產(chǎn)生負(fù)面影響的活動(dòng)。在該決議中,聯(lián)大重申“……由于其普遍性的特征,聯(lián)合國(guó)體制是協(xié)調(diào)全球環(huán)境問(wèn)題政治行動(dòng)的合適場(chǎng)所”。(第5段)經(jīng)過(guò)國(guó)際會(huì)議和聯(lián)大對(duì)氣候變化公約草案的討論、擬訂,公約的最后文本于1992年5月在東京通過(guò),并在里約大會(huì)上開(kāi)放簽字。聯(lián)大為《氣候變化框架公約》的談判直至1994年3月生效提供了組織機(jī)構(gòu)和資金上的支持。

(四)南極洲

《1959年南極條約》是特定歷史條件下的產(chǎn)物,這一地區(qū)的決策權(quán)被掌握在12個(gè)原始簽字國(guó)和那些正在進(jìn)行科考的國(guó)家手里。理論上說(shuō),南極洲這一珍貴的環(huán)境的命運(yùn)是由《南極條約》協(xié)商會(huì)議協(xié)商國(guó)、而非國(guó)際社會(huì)所決定的。在發(fā)展中國(guó)家努力尋求把南極洲礦產(chǎn)認(rèn)定為人類(lèi)共同遺產(chǎn)的過(guò)程中,“南極洲問(wèn)題”終于被列入1983年聯(lián)大的議程。盡管人類(lèi)共同遺產(chǎn)最終未能適用于南極洲,但它有助于促進(jìn)《1991年南極環(huán)境保護(hù)議定書(shū)》的談判。該議定書(shū)規(guī)定在今后50年內(nèi),禁止在南極大陸進(jìn)行任何商業(yè)開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源和石油資源活動(dòng),這意味對(duì)南極國(guó)際社會(huì)已經(jīng)形成對(duì)南極的共同關(guān)注。聯(lián)大第47/57號(hào)決議嘗試說(shuō)服《南極條約》成員國(guó)——聯(lián)大的普遍性質(zhì)使其成為決定南極政策的適當(dāng)場(chǎng)所;號(hào)召起草建立南極自然養(yǎng)護(hù)或世界公園的國(guó)際公約的行動(dòng)應(yīng)由國(guó)際社會(huì)充分參與。

由于與《南極條約》協(xié)商國(guó)利益的沖突,南極洲問(wèn)題已經(jīng)成為聯(lián)大議程的長(zhǎng)久議題。聯(lián)大欲在此問(wèn)題上取得進(jìn)展,切實(shí)可行的方法是對(duì)條約協(xié)商國(guó)施加壓力,增強(qiáng)條約制度的透明度,使國(guó)際社會(huì)(非協(xié)商國(guó)、政府間國(guó)際組織和非政府組織等)能列席協(xié)商會(huì)議和獲取相關(guān)資料;并要求協(xié)商會(huì)議的文件公布和送交聯(lián)合國(guó)秘書(shū)處備案。

(五)《世界自然憲章》

《世界自然憲章》與《斯德哥爾摩宣言》和《里約熱內(nèi)盧宣言》一樣,旨在探求和形成國(guó)際環(huán)境法的基本原則。自然保護(hù)同盟在扎伊爾總統(tǒng)莫布圖的提議下起草了《世界自然憲章》,后在聯(lián)大為34個(gè)發(fā)展中國(guó)家共同發(fā)起提案,于1982年以111票對(duì)1票(美國(guó))和18票棄權(quán)通過(guò)。

《世界自然憲章》改變了傳統(tǒng)的以人為中心的思維方式,認(rèn)識(shí)到自然本身的價(jià)值。其前言稱(chēng)“人類(lèi)是自然的一部分,生命有賴(lài)于自然系統(tǒng)的功能維持不墜,以保證能源和養(yǎng)料的供應(yīng)?！薄懊糠N生命形式都是獨(dú)特的,無(wú)論對(duì)人類(lèi)的價(jià)值如何,都應(yīng)得到尊重,為了承認(rèn)其他有機(jī)體的內(nèi)在價(jià)值,人類(lèi)必須受行為道德準(zhǔn)則的約束?！薄稇椪隆返幕驹瓌t包括“自然應(yīng)得到尊重”;“地球上遺傳的生存能力不應(yīng)被危害,必要的維持所有生命形式生存的充分?jǐn)?shù)量水平的棲息地應(yīng)被保障。”“應(yīng)給予獨(dú)一無(wú)二的生態(tài)系統(tǒng)和稀有及瀕危物種的棲息地以特別的保護(hù)?！薄稇椪隆芬髮⒆匀槐Ｗo(hù)原則貫穿于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃中,規(guī)劃必須考慮自然系統(tǒng)維持人類(lèi)長(zhǎng)期利用的能力;不浪費(fèi)但有限制的利用自然資源;必須避免可能對(duì)自然產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)損害的活動(dòng);干擾自然的活動(dòng)要提前進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)要求國(guó)家對(duì)個(gè)人的環(huán)境損害提供救濟(jì)。

可以看出,《世界自然憲章》被寄予闡明保護(hù)自然原則的厚望:首先,它由聯(lián)合國(guó)大會(huì)以決議的方式表述;其次,《憲章》第14條要求將其原則“反映在各國(guó)的法律和實(shí)踐中”;再次,《憲章》中通篇使用“必須”(shall),而非“應(yīng)當(dāng)”(should)或“必須努力以”(shall endeavour to),足見(jiàn)其立法意圖。然而在現(xiàn)實(shí)中盡管都是不具有法律拘束力的軟法,《憲章》尚未獲得與《斯德哥爾摩宣言》一樣的地位。

二、聯(lián)合國(guó)大會(huì)在環(huán)境保護(hù)方面的作用

從聯(lián)合國(guó)大會(huì)的相關(guān)活動(dòng)可以看出其在環(huán)境環(huán)境領(lǐng)域發(fā)揮重要作用:

首先,聯(lián)合國(guó)大會(huì)成為建構(gòu)環(huán)境保護(hù)政策和形成合意的重要場(chǎng)所。聯(lián)合國(guó)大會(huì)作為環(huán)境決策的世界性場(chǎng)所,是各國(guó)交換理念和對(duì)所爭(zhēng)議問(wèn)題形成國(guó)際合意的論壇。聯(lián)大的決議是全世界意見(jiàn)的表述,因而具有重大的政治和道德影響力,這可以從1972年人類(lèi)環(huán)境會(huì)議至1992年環(huán)境與發(fā)展會(huì)議期間全球環(huán)境意識(shí)迅速提高上看出?！?1世紀(jì)議程》建議,聯(lián)大是環(huán)發(fā)大會(huì)后續(xù)行動(dòng)的主要決策機(jī)構(gòu),可以審議和評(píng)價(jià)《21世紀(jì)議程》的執(zhí)行情況。

其次,聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)其所作出的決議推進(jìn)國(guó)際法的發(fā)展。聯(lián)大決議本身并不具有法律拘束力,但它們或者通過(guò)被納入有拘束力的國(guó)際條約,或者通過(guò)作為發(fā)展國(guó)際習(xí)慣法的基礎(chǔ)來(lái)影響決策過(guò)程,從而直接或間接地對(duì)影響實(shí)體法律責(zé)任的發(fā)展。

再次,聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)創(chuàng)設(shè)其他聯(lián)大機(jī)構(gòu),增強(qiáng)保護(hù)環(huán)境的國(guó)際組織力量。根據(jù)《憲章》第22條聯(lián)大有權(quán)設(shè)立其認(rèn)為于行使職務(wù)所必需之輔助機(jī)關(guān),即聯(lián)大可以設(shè)立聯(lián)大專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、署和委員會(huì)。聯(lián)大已經(jīng)創(chuàng)立了具有環(huán)境保護(hù)功能的機(jī)構(gòu)包括聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署(UNEP)和可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)(CSD),上述組織為保護(hù)環(huán)境已開(kāi)展了大量的工作,并取得可喜的成就。

第四,聯(lián)合國(guó)大會(huì)召集全球性會(huì)議以促進(jìn)環(huán)境問(wèn)題的國(guó)際談判。從1954年聯(lián)大決定召集養(yǎng)護(hù)海洋活的資源大會(huì)時(shí)起,它一直致力促進(jìn)全球會(huì)議以磋商有拘束力的公約、勸告性的部長(zhǎng)級(jí)宣言或說(shuō)明性的行動(dòng)計(jì)劃來(lái)保護(hù)全球環(huán)境的各種不同要素。1972年人類(lèi)環(huán)境大會(huì)和1992年環(huán)境與發(fā)展大會(huì)都是聯(lián)大召集的。繼UNCED之后,聯(lián)大不僅在環(huán)境政策評(píng)價(jià)方面,而且在引領(lǐng)國(guó)際談判進(jìn)程方面起了核心作用。有關(guān)氣候變化、沙漠化、小島嶼發(fā)展中國(guó)家、跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群等的聯(lián)合國(guó)會(huì)議都是由聯(lián)大協(xié)助安排的。UNCED后期,決定召開(kāi)全球環(huán)境會(huì)議的程序性的聯(lián)大決議的數(shù)量甚至超過(guò)了實(shí)體性的決議。

最后,聯(lián)合國(guó)大會(huì)可以請(qǐng)求國(guó)際法院發(fā)表咨詢(xún)性意見(jiàn),以澄清法律爭(zhēng)議。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第96條,大會(huì)或安全理事會(huì)對(duì)于任何法律問(wèn)題得請(qǐng)國(guó)際法院發(fā)表咨詢(xún)意見(jiàn)。1994年聯(lián)大要求國(guó)際法院對(duì)“在任何情況下威脅使用或使用核武器是否為國(guó)際法許可?”發(fā)表咨詢(xún)意見(jiàn)。

綜上所述,聯(lián)合國(guó)大會(huì)在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮的作用是聯(lián)大其他機(jī)構(gòu)所無(wú)法取代的。但同時(shí)必須清楚地認(rèn)識(shí)到,由于聯(lián)合國(guó)是國(guó)家間的組織,其財(cái)政困難和在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的權(quán)威性不夠?qū)⒂绊懧?lián)合國(guó)大會(huì)作用的充分發(fā)揮。

注釋:

①?gòu)埡I.聯(lián)合國(guó)在世界環(huán)境事務(wù)與發(fā)展中的作用.國(guó)際政治研究.1995(1).

②曹建明,周洪鈞,王虎華.國(guó)際公法學(xué).法律出版社.1998年版.第334頁(yè).

③第136條第7款;第11(1)條。

④UNGA Resolution 45/197.

⑤Agenda 21, Chapter 38.9.

⑥UNGA Resolution 49/75/K of 15 December 1994.