張 敏

摘要中國2001年實施的《信托法》建立了公益信托制度,它作為公益事業(yè)的一種嶄新模式本應得到快速的發(fā)展,但由于我國相關的公益信托法律制度還存在一定的缺陷,如法律規(guī)定過于原則,缺少與之配套的稅收優(yōu)惠措施,導致公益信托在實踐中缺乏可操作性,未能充分發(fā)揮推動公共事業(yè)的作用。本文指出我們應當從制度建設入手,完善公益信托的配套法律制度,保障我國公益信托健康穩(wěn)定的發(fā)展。

關鍵詞公益信托 公益信托監(jiān)察人 公益信托稅制

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-040-02

2008年“5·12”汶川地震喚起了無數(shù)中國人民的愛心,他們紛紛向災區(qū)捐款表達自己對災區(qū)人民的關愛和幫助,但最終如何妥善、安全、有效的經(jīng)營這筆巨額的愛心捐額也成為全國人民關注的焦點。公益信托作為支持災后重建,高效利用賑災款項的首選途徑受到了充分的重視,對公益信托制度的完善也更顯得日益迫切。

一、公益信托概述

公益信托,在西方也稱慈善信托,是指出于公共利益的目的,為使社會公眾或者一定范圍內(nèi)的社會公眾受益而設立的信托。公益信托利用信托制度參與公益事務,是社會資源參與公益事業(yè)的重要途徑之一,我國2001年頒布的《信托法》在第六章用十五條的篇幅對公益信托做了專門規(guī)定,鼓勵利用公益信托制度大力發(fā)展我國的公益事業(yè)。根據(jù)《信托法》及《信托投資公司管理辦法》中對于公益信托的定義,它涉及救濟貧困、救助災民、扶助殘疾人、發(fā)展教育、科技、文化、藝術、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等社會公益事業(yè)。

二、我國公益信托的立法現(xiàn)狀

公益信托制度為世界許多國家的公益事業(yè)提供服務,發(fā)揮著舉足輕重的作用,但由于我國的公益信托制度還不完善,它在我國還未充分發(fā)揮推動公共事業(yè)的作用。

(一)我國公益信托立法的進展

目前中國各方面的公益需求非常巨大,立法也非常明確鼓勵公益事業(yè)的發(fā)展,但我國現(xiàn)在大量從事慈善、科技、學術等公益事業(yè)的主要還是基金會,公益信托僅處于起步階段。我國關于公益信托的法律規(guī)定僅見于《信托法》,它是一部關于信托關系的基本法,為公益信托提供了基本的法律關系構(gòu)架,但其規(guī)定過于原則,并未詳細、具體規(guī)范公益信托主體及其組織形式、業(yè)務和相應的管理行為,導致實踐之中相關制度缺乏具體的操作性;另外,中國人民銀行于2001年1月10日頒布《信托投資公司管理辦法》,又于2002年6月5日進行了全面修訂,人民銀行還于同年6月26日出臺了《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》,這些部門規(guī)章也僅僅為公益信托制度中的受托人的設置提供了一種可能的選擇,規(guī)定了信托公司作為公益信托的受托人,通過開展其業(yè)務活動履行公益信托受益人的義務。2008年發(fā)生四川汶川地震之后,中國銀監(jiān)會辦公廳為了鼓勵發(fā)展災后公益信托事業(yè)緊急發(fā)布了《關于鼓勵信托公司開展公益信托業(yè)務支持災后重建工作的通知》,再次針對信托公司作為受托人這種模式做出了規(guī)定,但該規(guī)范性文件還是無法全部解決公益信托制度的操作性問題,尤其是公益事業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的范圍、信托監(jiān)察人的職責、稅收政策等問題。

(二)我國公益信托立法存在的缺陷

我國公益信托的立法還存在一定缺陷,導致實踐中相關制度缺乏具體的可操作性,在很大程度上限制了公益信托發(fā)展。其具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.公益信托事業(yè)管理機構(gòu)范圍不明

我國的公益信托監(jiān)管機關是公益信托事業(yè)管理機構(gòu),但《信托法》中并未明確“公益信托事業(yè)管理機構(gòu)”的范圍。英美法系國家一般都設有統(tǒng)一的公益信托監(jiān)管機關,如英國為公益委員會,美國為州檢察長,這種單一確定的監(jiān)管機關有利于公益事業(yè)的統(tǒng)一管理和監(jiān)督;大陸法系國家的監(jiān)管機關一般為主管官署或目的事業(yè)管理機關,它們根據(jù)公益事業(yè)目的的不同也各不相同。我國雖采取了大陸法系國家的普遍做法,但并未設置統(tǒng)一的公益信托事業(yè)管理機關,在設立許可制的前提下,當某項公益信托涉及多個公益目的時,必須經(jīng)過多個主管機關的許可方可設立,若涉及的公共利益范圍相當廣泛難以區(qū)分時,各個主管機關的審批界限無法明確劃清,可能出現(xiàn)各部門相互推諉的現(xiàn)象,給公益信托的設立申請設置了很大的障礙;另外,如果被涉及的各主管部門之間分工不清,無法進行有效的合作,還會嚴重影響對公益信托的有效監(jiān)管,不利于對受托人進行有效的監(jiān)管。

2.公益信托許可設立制面臨困境

我國對公益信托的設立沿用了大陸法系國家許可主義制的傳統(tǒng)做法,但目前我國并未設置統(tǒng)一的公益信托事業(yè)管理機關,當公益信托具有一個明確的公共利益時,應當由相關的主管部門作為該公益信托的“公益事業(yè)管理機構(gòu)”,不會產(chǎn)生設立申請困難的問題;但當一項公益信托為不同的公共利益設立時,該公益信托的設立和受托人的確定需要經(jīng)過所有相關公共利益領域主管部門的批準,由于我國公益信托事業(yè)管理機構(gòu)范圍不清,增加了公益信托設立申請的難度;另外,不同公益事業(yè)管理機構(gòu)的審批程序和標準各不相同,公益信托的設立無統(tǒng)一的許可標準,受托人難以準備相應的審批材料,增加了設立成本,且經(jīng)許可設立的公益信托水平參差不齊,無法充分保障受益人的利益。

3.公益信托監(jiān)察人職責不清

信托監(jiān)察人是公益信托特有的主體,其他信托無此規(guī)定。設置信托監(jiān)察人制度是大陸法系國家繼受信托制度時,平衡當事人權益、維護受益人利益的方式之一,我國亦繼受了這一制度。但我國《信托法》并未明確規(guī)定具體由誰擔任信托監(jiān)察人,因此無法發(fā)揮其應有的作用;另外,公益信托監(jiān)察人相當于受益人利益的代表,他們?yōu)榫S護受益人的利益以自己名義提起的訴訟與普通的訴訟具有明顯的區(qū)別,該訴訟模式類似于《公司法》中的股東代表訴訟制度,訴訟結(jié)果應由受益人享有和承擔,而《信托法》中對信托監(jiān)察人承擔該訴訟職責的規(guī)定過于原則,在一定程度上影響了信托監(jiān)察人履行職責的積極性;再次,當信托監(jiān)察人對相關報告不予認可時,《信托法》對其應當承擔的法律責任也沒有進一步做出規(guī)定,這些都導致了實踐中信托監(jiān)察人權責不明,不利于公益信托受益人利益的保護。

4.公益信托相關稅制缺位

公益信托的設立是為了實現(xiàn)公益目的,其他各國均對給予公益信托較大程度上的稅收優(yōu)惠政策,在設立公益信托時減免所得稅、贈與稅、遺產(chǎn)稅,受托人對信托財產(chǎn)進行管理或處分時免征所得稅等,由此大力推動和發(fā)展公益事業(yè)。我國《信托法》規(guī)定“國家鼓勵發(fā)展公益信托”和“公益事業(yè)管理機構(gòu)對于公益信托活動應當給予支持”,但國家相關的鼓勵措施尤其是稅收優(yōu)惠措施并未出臺,影響了委托人設立公益信托的積極性;信托稅制中重復征稅的問題使得公益信托活動的實際稅負相對較重,高額稅負顯然也是制約我國公益信托發(fā)展的重大不利因素。

三、公益信托法律制度的完善

目前我國公益信托發(fā)展緩慢、運行不暢,并不是缺乏專門的公益信托法,而是缺乏與《信托法》中有關公益信托規(guī)定相配套的措施,我們應該從制度建設入手,完善公益信托的配套法律制度,保障我國公益信托健康穩(wěn)定的發(fā)展。

(一)許可主義向登記主義的轉(zhuǎn)變

我國對公益信托采取許可主義的制度,從國家保護公共利益的角度出發(fā),采取設立許可制度是較為妥當?shù)淖龇?但許可主義在實踐操作中卻存在困境,如公益信托事業(yè)管理機構(gòu)范圍不清、審批程序標準各不相同給公益信托的設立申請設置了很大的障礙,不符合《信托法》“國家鼓勵發(fā)展公益信托”的立法初衷。另外,雖說公益信托相比較私益信托對社會公眾的影響更大,應對其進行嚴格監(jiān)管,但從立法政策的平衡角度考慮,公益信托的設立有利于社會公益,為了推動社會公益事業(yè),應比私益信托更易設立;最后,從各國采取許可主義的慣例來看,立法者制定嚴格的公益信托設立要件主要是為了避免發(fā)生委托人或受托人濫用公益信托稅收優(yōu)惠政策進行偷稅漏稅等行為,但這些問題都可以在信托設立之后通過相應的監(jiān)管機構(gòu)來進行管理和處罰,如發(fā)生類似情況后可以由公益信托事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)撤銷該項公益信托,使其自始無效。

筆者認為,公益信托的設立和監(jiān)管并不是一回事,加強對公益信托的監(jiān)管并不代表要對公益信托的設立采取高標準,之所以說公益信托的監(jiān)管較私益信托更為嚴格是因為有了公權力的介入,但我們同時也要兼顧國家鼓勵發(fā)展公益事業(yè)的目的,因此,我國公益信托的設立應當參照英美法系登記設立的做法,實現(xiàn)從設立許可制到注冊登記制的轉(zhuǎn)變,加強對公益信托成功設立之后的監(jiān)管,而不是從一開始就給公益信托的設立制定很高的門檻,將其擋在公益事業(yè)的門外,阻止其發(fā)揮公益效用,放寬公益信托的設立要件有利于將更多的社會資源用于公益事業(yè),在推動我國公益信托發(fā)展的同時促進公益事業(yè)的發(fā)展。

(二)確定公益信托監(jiān)管機構(gòu)的范圍

我國公益信托主要的監(jiān)管機構(gòu)就是公益事業(yè)管理機構(gòu),而對公益信托監(jiān)管的核心則是對受托人的監(jiān)管。目前我國公益信托事業(yè)管理機構(gòu)大都選擇了民政部門、中華慈善總會,這些部門并不熟悉金融信托市場,尤其是公益信托受托人為以營利為目的信托公司時,它們無法發(fā)揮對受托人的有效監(jiān)管職能;另外,公益信托采用設立登記制目的在于放寬公益信托的門檻,并不代表要放棄公權力對公益信托整個運作的監(jiān)管,為了與該登記制的目的相一致,監(jiān)管機構(gòu)的設置也應體現(xiàn)簡化設立步驟、方便受托人登記的目的。因此,筆者認為,公益信托的監(jiān)管機關不應該是范圍模糊的公益事業(yè)管理機構(gòu),應改變多重管理的模式,設置明確統(tǒng)一的信托監(jiān)管機構(gòu)負責整個信托業(yè)的運作,如設置信托監(jiān)督管理部門或?qū)ｉT成立“信托管理委員會”,既能避免因目的多樣化而難以確定監(jiān)督機構(gòu)的弊端,提高監(jiān)督管理的效率,又能與行政主管部門建立關系,以獲得其協(xié)助與支持。同時,我們也不能忽視民政部、中華慈善總會等公益事業(yè)管理機構(gòu)對公益信托監(jiān)管的優(yōu)勢,畢竟他們對特定的公益事業(yè)的成立和運作更為熟悉,我們可以在設立統(tǒng)一的公益信托事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的基礎上,賦予這些公益事業(yè)管理機構(gòu)一定的監(jiān)管職權,充分發(fā)揮其熟悉公益事業(yè)的優(yōu)勢,發(fā)揮協(xié)調(diào)合作的功能。

(三)明確公益監(jiān)察人的選任和職責

根據(jù)公益信托的一般理論和國外公益信托的立法例,公益信托的受益人在信托設立時是不特定的,公益信托必須借助另外一種責任主體即信托監(jiān)察人來約束和監(jiān)督受托人。在相關的法律制度中我們應對其選任和職責進行進一步的明確:首先,由于公益信托的法律關系比較復雜,不僅要求信托監(jiān)督人對受托人的行為進行監(jiān)管,還要維護受益人的利益,這就要求他們能夠以專業(yè)的優(yōu)勢及時發(fā)現(xiàn)受托人行為的不妥之處,敏銳的發(fā)現(xiàn)受益人所受到的侵害,因此,在選任信托監(jiān)察人時應優(yōu)先選擇會計師事務所、律師事務所等專業(yè)機構(gòu),這樣更有助于發(fā)揮信托監(jiān)察人在公益信托中的監(jiān)察作用;其次,要明確信托監(jiān)察人以自己名義提起訴訟的訴訟費用和訴訟結(jié)果應由受益人承擔,這樣信托監(jiān)察人才可能無后顧之憂的積極、勤勉的履行自己的職責;另外,當信托監(jiān)察人在履行職責的過程中發(fā)生不予認可相關報告等不履行或者不當履行職責的情況時,法律應明確規(guī)定其相應的責任后果。

(四)構(gòu)建配套的公益信托稅收制度

對于公益信托財產(chǎn)及其收益的各種稅收實行減免,是各國政策和法律的一個慣例,也是公益信托制度得以實施的基礎和保障,我國現(xiàn)行的稅制雖然對社會公益事業(yè)給予了一定的減免稅待遇,如《公益事業(yè)捐贈法》對捐贈財產(chǎn)用于公益事業(yè)規(guī)定了稅收優(yōu)惠措施,但對公益信托的稅收待遇問題卻沒有做出明確而具體的規(guī)定,因此,建立適當?shù)牡亩愂諆?yōu)惠措施勢在必行。首先,在公益信托的設立環(huán)節(jié),對于委托人向社會的公益捐贈行為應當參照《公益事業(yè)捐贈法》給予相應的稅收優(yōu)惠,將信托財產(chǎn)交付給受托人時應當免于征收本環(huán)節(jié)的印花稅、契稅、營業(yè)稅等稅收;其次,在公益信托存續(xù)環(huán)節(jié),對受托人經(jīng)營管理公益信托所獲得的信托報酬可適當減征營業(yè)稅、免征部分所得稅并規(guī)定免征額占其年收入的比例等,對受益人在此環(huán)節(jié)獲得的信托收益也應免繳所得稅等稅收;再次,在公益信托的終止環(huán)節(jié),應當免征相關的所得稅和商品流轉(zhuǎn)稅、契稅以及印花稅等等。通過制定以上相應的公益信托稅收優(yōu)惠政策,避免公益信托的重復征稅,改善稅負較高的狀況,提高公益信托的運營效益,促進公益信托的發(fā)展。

注釋:

盛學軍.中國信托立法缺陷及其對信托功能的消解.現(xiàn)代法學.2003(6).第141頁.

胡秀娟.論我國信托監(jiān)察制度之完善.湖南省社會主義學院學報.2006(4).第80頁.

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