陳　波　陳文琴　劉　英

在世界銀行的研究報(bào)告中,“法治指數(shù)”是國(guó)家無(wú)形資產(chǎn)的重要組成部分;在聯(lián)合國(guó)主持的發(fā)展項(xiàng)目中,它被認(rèn)為是國(guó)家政治穩(wěn)定的主要參數(shù)。杭州市余杭區(qū)“法治指數(shù)”已經(jīng)實(shí)施兩年,它給余杭法治建設(shè)帶來(lái)了哪些變化,本刊記者進(jìn)行了實(shí)地走訪(fǎng)。

近日,杭州市余杭區(qū)發(fā)布2008年度“法治指數(shù)”,得分71.84分。這是余杭區(qū)繼2008年6月第一次發(fā)布“法治指數(shù)”之后的再一次指數(shù)發(fā)布,上次得分是71.6分,同比增加0.24分。

余杭區(qū)的“法治指數(shù)”具體可用“149”三個(gè)數(shù)字來(lái)概括:1個(gè)法治指數(shù);區(qū)本級(jí)、區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村社區(qū)在內(nèi)的4個(gè)“評(píng)估層面”;9種面向老百姓的調(diào)查問(wèn)卷。

其中,法治指數(shù)構(gòu)成來(lái)自4個(gè)方面:面對(duì)群眾發(fā)放的有效問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果占35%;由余杭區(qū)直接參與法律運(yùn)作的機(jī)關(guān)人員組成“內(nèi)部組”評(píng)分占17.5%;包括教師、記者、律師、企業(yè)家在內(nèi)的“外部組”評(píng)分占17.5%;“專(zhuān)家組”評(píng)分占30%。

指數(shù)略增的背后,余杭區(qū)都發(fā)生了哪些變化?

“法治指數(shù)”:對(duì)法治工作的體檢

“余杭區(qū)首個(gè)‘法治指數(shù)出臺(tái)之后,余杭區(qū)委根據(jù)指數(shù)出臺(tái)過(guò)程中民意調(diào)查和專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)建議,通過(guò)分析歸類(lèi),共梳理出20多個(gè)方面、涉及30余個(gè)職能部門(mén)的有待完善的地方,并將這些問(wèn)題以交辦的形式反饋到各有關(guān)部門(mén),要求落實(shí)整改措施,限期完成整改?！痹?009年8月中共浙江省委建設(shè)“法治浙江”工作交流電視電話(huà)會(huì)議的發(fā)言材料上,中共余杭區(qū)委有關(guān)負(fù)責(zé)同志寫(xiě)道。

余杭發(fā)布“法治指數(shù)”的實(shí)驗(yàn),已經(jīng)度過(guò)了最為艱辛的兩年。

“余杭區(qū)的‘法治指數(shù)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作?！ㄖ沃笖?shù)是對(duì)余杭法治工作進(jìn)行的一次體檢。體檢之后,發(fā)現(xiàn)毛病,開(kāi)藥去病,對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改,認(rèn)真查漏補(bǔ)缺,最終推動(dòng)法治余杭不斷向前發(fā)展?！痹诮邮苡浾卟稍L(fǎng)時(shí),余杭區(qū)司法局毛新利局長(zhǎng)說(shuō)。

早在2006年,余杭區(qū)十二屆人大四次會(huì)議就作出了《關(guān)于推進(jìn)法治余杭建設(shè)的決議》。此后,每年余杭區(qū)人代會(huì)上,余杭區(qū)人大代表都要審議區(qū)人民政府關(guān)于推進(jìn)法治余杭建設(shè)決議年度實(shí)施情況的報(bào)告。

2009年3月,余杭區(qū)人大常委會(huì)專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取區(qū)人民政府關(guān)于推進(jìn)法治余杭建設(shè)決議年度實(shí)施情況的專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告,提出了進(jìn)一步健全完善“法治余杭”量化考核評(píng)估體系的意見(jiàn)和建議。

“法治指數(shù)”工作啟動(dòng)兩年來(lái),余杭區(qū)把運(yùn)用法治量化考核評(píng)估體系和“法治指數(shù)”作為推進(jìn)“法治余杭”建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,把法治建設(shè)工作融入全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。如在影響面廣、矛盾集中的重點(diǎn)工程建設(shè)中,制定了拆遷安置規(guī)范化協(xié)議、強(qiáng)制性拆遷流程圖、保護(hù)性施工流程圖,引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)單位依法推進(jìn)各重點(diǎn)項(xiàng)目等等。

此外,余杭區(qū)還以法治量化考核評(píng)估體系為標(biāo)準(zhǔn),對(duì)各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道和政府部門(mén)法治建設(shè)工作實(shí)行年度考核。考核結(jié)果按權(quán)重比例折算作為區(qū)年度綜合考評(píng)法治建設(shè)得分,直接與干部獎(jiǎng)懲掛鉤。

“法治需要一些實(shí)際的抓手來(lái)推動(dòng)?！闭憬髮W(xué)光華法學(xué)院教授、“法治余杭”評(píng)估體系課題組組長(zhǎng)錢(qián)弘道說(shuō),“2008年,群眾可能并未理解‘法治指數(shù)是什么,會(huì)給自己帶來(lái)什么,2009年對(duì)指數(shù)有了較好的理解,對(duì)法治的認(rèn)識(shí)提高了。”

“法治指數(shù)”推動(dòng)“法治余杭”建設(shè)

確保公權(quán)有效行使和依法行政是余杭區(qū)“法治指數(shù)”評(píng)價(jià)體系中的重要方面。余杭區(qū)司法局局長(zhǎng)毛新利向記者介紹,區(qū)本級(jí)、區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村社區(qū)4個(gè)層面都有一個(gè)量化考核評(píng)估指標(biāo)。以區(qū)級(jí)法治建設(shè)考核評(píng)估指標(biāo)為例,有共性目標(biāo)、加減分項(xiàng)以及個(gè)性目標(biāo)三類(lèi),有詳細(xì)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

“比如,區(qū)環(huán)保局,就通過(guò)了一個(gè)證據(jù)規(guī)則,以保證證據(jù)的真實(shí)性和可靠性?？諝馐橇鲃?dòng)的,你如何證明甲廠(chǎng)對(duì)空氣產(chǎn)生了污染?水也是流動(dòng)的,活的,你怎么確認(rèn)污染是由乙廠(chǎng)造成的?這些都需要通過(guò)證據(jù)保全的形式來(lái)確認(rèn)?！泵吕珠L(zhǎng)說(shuō)。

此外,余杭區(qū)環(huán)保局還通過(guò)制度來(lái)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。兩個(gè)分管副局長(zhǎng),一個(gè)分管立案,另一個(gè)分管處罰,這樣,權(quán)力得到了制約,也符合了考核評(píng)估指標(biāo)中“建立和完善本部門(mén)內(nèi)部執(zhí)法檢查和監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制”的要求。

刑法對(duì)量刑往往有一個(gè)自由裁量的空間,行政處罰也是如此。如何保證自由裁量權(quán)的有效行使,這也是余杭“法治指數(shù)”考量的一個(gè)維度。

余杭區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局的許科長(zhǎng)告訴記者,在實(shí)施“法治指數(shù)”之前,行政處罰額度問(wèn)題常常會(huì)是行政相對(duì)人申辯的焦點(diǎn)?！芭R平鎮(zhèn)上的理發(fā)店,在門(mén)口違章放置小燈箱,我們對(duì)店主進(jìn)行了500元的罰款。他們就提出,是否可以從輕處理。如今,類(lèi)似的問(wèn)題少了很多?！?/p>

許科長(zhǎng)說(shuō):“比如,對(duì)違法設(shè)置廣告,我們嚴(yán)格按照種類(lèi)、面積、次數(shù)這三個(gè)指標(biāo)來(lái)確定罰款額。5平方米的廣告牌面積與10平方米的廣告牌面積,面積不一樣,罰款自然也就不一樣。這樣就保證了處罰的公平、公正,行政相對(duì)人也無(wú)話(huà)可說(shuō)。”

對(duì)照余杭區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)法治建設(shè)考核評(píng)估指標(biāo),在針對(duì)余杭區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局的個(gè)性評(píng)估指標(biāo)中,就清清楚楚地列著:依法集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、城市綠化、市政公用管理、無(wú)照商販、侵占道路(人行道)行為等的全部行政處罰權(quán),無(wú)因城管行政不作為或自由裁量權(quán)行使不當(dāng)導(dǎo)致的惡性案件。這意味著,如果因自由裁量不當(dāng)導(dǎo)致惡性案件的,行政執(zhí)法局就要以“每例2分”的標(biāo)準(zhǔn)被扣除分?jǐn)?shù)。

政務(wù)公開(kāi)也是考核評(píng)估指標(biāo)中重要組成部分?！啊ㄖ沃笖?shù)的一個(gè)重要作用,就是要保障老百姓的知情權(quán),這就要抓政府信息公開(kāi)?！泵吕珠L(zhǎng)說(shuō),“法治指數(shù)”工作開(kāi)展以來(lái),各政府部門(mén)主動(dòng)在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公開(kāi)政務(wù)信息。據(jù)統(tǒng)計(jì),余杭區(qū)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站點(diǎn)擊率由2007年的278萬(wàn)余次上升到2008年的309萬(wàn)余次。

2009年開(kāi)始,余杭區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局實(shí)行“陽(yáng)光執(zhí)法”系統(tǒng),案件處理全部在網(wǎng)上進(jìn)行。受處罰人不僅可以查詢(xún)同一類(lèi)型案件的處理情況,還可以通過(guò)個(gè)人信息查詢(xún)案件辦理進(jìn)度?！耙酝?與處罰相關(guān)的紙質(zhì)文書(shū)只有內(nèi)部人員可以看到,現(xiàn)在,案件處理的過(guò)程和結(jié)果透明、公開(kāi),明明白白。”許科長(zhǎng)說(shuō)。

有專(zhuān)家認(rèn)為,“法治指數(shù)”既可促使政府推進(jìn)法治建設(shè),同時(shí)也給了市民一個(gè)表達(dá)意見(jiàn)的途徑。確實(shí),在參與“法治指數(shù)”評(píng)估的4個(gè)層面人員中,面向群眾的問(wèn)卷調(diào)查占了最高的比重,達(dá)35%。這些調(diào)查問(wèn)卷,內(nèi)容涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)法治意識(shí)程度等方面。

“通過(guò)民意調(diào)查,老百姓知道政府在做哪些事情,也清楚他們?cè)摳墒裁?這樣也就能夠更好地進(jìn)行監(jiān)督?！睎|湖街道胡橋村有位村民對(duì)記者說(shuō)。

毛新利局長(zhǎng)說(shuō),“法治指數(shù)”的推出,使村一級(jí)爭(zhēng)創(chuàng)民主法治村也有了標(biāo)準(zhǔn)?！巴ㄟ^(guò)健全村民評(píng)議村干部工資制度、重大項(xiàng)目建設(shè)村民旁聽(tīng)制度、村級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)決算制度等,村民的評(píng)議權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)得到了保障?！?/p>

余杭區(qū)南苑街道高地村,浙江省五星級(jí)“民主法治村”,現(xiàn)在,村干部的任期目標(biāo)和村民公約都上了墻,村干部的誤工補(bǔ)貼和招待費(fèi)用都貼在公開(kāi)欄里,村民們隨時(shí)可以查看。

老百姓的知情權(quán)得到了保障,工作自然就順暢。高地村黨支部書(shū)記施雪龍介紹,2007年高地村征地460畝,拆遷戶(hù)128戶(hù),不到2個(gè)月就拆下來(lái),沒(méi)有一起政府強(qiáng)制性拆遷的,失地的540名農(nóng)民也沒(méi)有什么過(guò)激反應(yīng)。

“法治指數(shù)”需提高含金量

“法治指數(shù)”一經(jīng)出臺(tái),就引起了社會(huì)廣泛關(guān)注。2008年4月22日,司法部副部長(zhǎng)張?zhí)K軍在余杭調(diào)研法治建設(shè)時(shí)指出,余杭區(qū)大膽探索實(shí)踐,在全國(guó)率先建立“法治量化考核評(píng)估體系”,希望余杭能成為全國(guó)法治實(shí)踐的“試驗(yàn)田”。

中國(guó)社科院法學(xué)所所長(zhǎng)李林認(rèn)為,當(dāng)前,我國(guó)法治建設(shè)面臨很多新問(wèn)題和挑戰(zhàn),“余杭‘法治指數(shù)工作對(duì)其他地方法治建設(shè)很有啟示,但是,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決‘有什么用、‘怎么用的問(wèn)題?！?/p>

在李林所長(zhǎng)看來(lái),著眼普及余杭法治經(jīng)驗(yàn)這一問(wèn)題也顯得很有必要?！坝嗪嫉慕?jīng)驗(yàn)是余杭的,也是全國(guó)的。從去年起有80多批次的其他地區(qū)的人來(lái)杭州參觀(guān)學(xué)習(xí)。這是好事情,不過(guò)在普及的過(guò)程中,要注重要素的提煉。比如說(shuō)建設(shè)一個(gè)法治城市,最基本的要素有哪幾條?”

上海交通大學(xué)副校長(zhǎng)鄭成良則指出,目前發(fā)布的是余杭法治滿(mǎn)意度的指數(shù),并不是十分嚴(yán)格意義上的指數(shù)?！敖窈笠_(kāi)發(fā)出一套具有更高可信度和有效性的法治指標(biāo)體系,使得研究具有可信的聯(lián)系性,并能從波動(dòng)中分析出一定的問(wèn)題?！?/p>

毛新利局長(zhǎng)告訴記者,今后的工作,是要重點(diǎn)總結(jié)“法治指數(shù)”實(shí)施以來(lái)的寶貴經(jīng)驗(yàn),并制定有效措施,將兩年來(lái)一些行之有效的東西繼續(xù)保持下去。“下一步,行政職能部門(mén)要建立科學(xué)的決策體系,規(guī)范公權(quán),合理有效使用公權(quán)。同時(shí),要進(jìn)一步清理、規(guī)范各項(xiàng)權(quán)限,制定權(quán)力運(yùn)行流程圖。我們還將出臺(tái)余杭區(qū)行政決策暫行規(guī)定,以彌補(bǔ)行政權(quán)在行使過(guò)程中的程序規(guī)定不足問(wèn)題?！?/p>

毛局長(zhǎng)的看法和中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)教授張志銘不謀而合。張教授指出,余杭“法治指數(shù)”這個(gè)事情既要堅(jiān)持又要推進(jìn),但更重要的是要提高指數(shù)含金量?！艾F(xiàn)在是一個(gè)綜合的法治指標(biāo),里面涉及法治政府、依法執(zhí)政、公正司法,還有人民滿(mǎn)意度。是否可以在這個(gè)綜合的指標(biāo)底下,進(jìn)一步分解推出子指標(biāo)。這樣,使一個(gè)綜合的指數(shù)有很多子系統(tǒng)意義上的指數(shù),然后逐漸推進(jìn)不斷完善,提高指數(shù)的含金量?！?/p>

“71.84這個(gè)分?jǐn)?shù)很正常。復(fù)雜的法治工程,一年里不可能有很大發(fā)展,略增也說(shuō)明了政府部門(mén)的努力。還有很長(zhǎng)的路、很艱巨的任務(wù)需要完成?！薄胺ㄖ斡嗪肌痹u(píng)估體系課題組組長(zhǎng)錢(qián)弘道說(shuō)。