倪　源

在新農(nóng)村建設(shè)中,首要任務(wù)是要建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要特征是規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營(yíng),要實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng),就必須解決土地權(quán)屬和流轉(zhuǎn)問(wèn)題。

中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出,“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！彼^的“土地流轉(zhuǎn)”是一種通俗和粗略的說(shuō)法,其本意是指農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通。

一、土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題

一是土地流轉(zhuǎn)的范圍主要集中在本村、本鄉(xiāng)鎮(zhèn),因此土地流轉(zhuǎn)的范圍很小,農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中獲得的收益較少。二是由于缺乏明確的政策和法律規(guī)定,多數(shù)地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、分散、無(wú)序狀態(tài)。在浙江一些地區(qū),對(duì)于土地的長(zhǎng)期流轉(zhuǎn),農(nóng)民還是不放心,現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)大都在5年以內(nèi)。流轉(zhuǎn)方式比較隨意,當(dāng)年該省簽訂流轉(zhuǎn)合同的流轉(zhuǎn)關(guān)系僅占一半;從流轉(zhuǎn)期限上看,該省流轉(zhuǎn)期限5年以下的約占70%。這些都是土地流轉(zhuǎn)改革無(wú)法忽視的新問(wèn)題。三是有些地方在鄉(xiāng)村集體組織的流轉(zhuǎn)中,忽視承包農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益主體地位,截留、挪用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益,與民爭(zhēng)利,損害了農(nóng)民的利益。四是現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在很多制約因素,比如合同不規(guī)范、價(jià)格形成不合理等。有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同,集中土地搞對(duì)外招商,強(qiáng)迫承包農(nóng)戶集中流轉(zhuǎn),影響了農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。五是有些地方存在著借農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),繞過(guò)國(guó)家有關(guān)法規(guī),大量占用耕地,改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途(包括:未批先用、少批多占、以租代征;強(qiáng)行征地、補(bǔ)償偏低、拖欠補(bǔ)償?shù)?。

二、如何加快農(nóng)村土地承包權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)

針對(duì)這些問(wèn)題,深化農(nóng)村土地制度改革,最重要的是加快農(nóng)村土地承包權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

一是應(yīng)明晰農(nóng)村土地承包權(quán)和使用權(quán),做好農(nóng)村承包土地權(quán)登記工作,做到土地權(quán)屬清晰。在安徽要找出一個(gè)種糧大戶非常困難,有些農(nóng)民寧愿土地荒在那里也不愿意流轉(zhuǎn)。為什么?因?yàn)橥恋貦?quán)屬不清,流轉(zhuǎn)起來(lái)有很多麻煩。二是建立一個(gè)有效的流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和信息平臺(tái)。一個(gè)真正繁榮的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),可以將城市的資金、技術(shù)、人才、項(xiàng)目等市場(chǎng)要素和資源與農(nóng)村的農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)迅速、有效地連接起來(lái),實(shí)現(xiàn)各種資源要素在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置與整合。建立流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和信息平臺(tái),就像一個(gè)現(xiàn)代化的要素流轉(zhuǎn)市場(chǎng)一樣,能夠通過(guò)競(jìng)價(jià),使農(nóng)民獲得較多的流轉(zhuǎn)收益,促進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)。例如,山東省滕州市西崗鎮(zhèn)建立了一個(gè)純耕地的土地交易中心,有交易大廳、電子屏幕、服務(wù)人員,各村有哪些地需要流轉(zhuǎn)、土質(zhì)怎么樣、價(jià)格多少等信息全都匯集在交易大廳。雖然土地供給只在本地,但需求已經(jīng)超越了本地。從這里也許可以看出國(guó)家應(yīng)該從什么地方著力推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。三是制定農(nóng)民離土、離鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策。其核心問(wèn)題在于土地保障價(jià)值的變現(xiàn)。在現(xiàn)行體制下,土地是農(nóng)民最實(shí)際、最重要的生活保障,如果不能獲得可觀的、實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)收益,農(nóng)民是不會(huì)愿意流轉(zhuǎn)或放棄土地的。四是健全和完善農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制,引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶將耕地向種田能手、專業(yè)大戶、合作經(jīng)濟(jì)組織和龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。五是探索承包土地可采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等多種流轉(zhuǎn)模式,增強(qiáng)農(nóng)村承包土地的流動(dòng)性和融資功能。六是把村鎮(zhèn)房屋納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的商品體系,穩(wěn)步推進(jìn)村鎮(zhèn)房屋商品化、社會(huì)化;停止農(nóng)村宅基地的無(wú)償分配;發(fā)展村鎮(zhèn)住房金融,培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng);確立一個(gè)統(tǒng)一的土地權(quán)利登記機(jī)構(gòu)和登記制度。土地作為典型的不動(dòng)產(chǎn),已經(jīng)十分依賴權(quán)利登記制度的完善。

三、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn),必須有嚴(yán)格而規(guī)范的制度匹配

第一,必須嚴(yán)格控制土地的流向,力避耕地資源的流失。十七屆三中全會(huì)專門對(duì)土地流轉(zhuǎn)設(shè)定“三不”(不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益)的紅線。我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到:我國(guó)農(nóng)村土地承載著國(guó)家糧食安全,無(wú)論是現(xiàn)在還是將來(lái)都無(wú)法取代。

第二,嚴(yán)格土地征用制度,完善土地補(bǔ)償機(jī)制,嚴(yán)禁各種強(qiáng)占與尋租行為。

第三,啟動(dòng)戶籍制度改革,對(duì)放棄土地的農(nóng)民應(yīng)該在身份平等和社會(huì)保障方面提供援助,特別要強(qiáng)化可持續(xù)的就業(yè)能力的培訓(xùn)機(jī)制,以避免城市流民階層或城市“貧民窟”的產(chǎn)生。

第四,為了避免土地流轉(zhuǎn)與集中過(guò)程中可能出現(xiàn)的壟斷,避免官商資本對(duì)農(nóng)民的排擠,杜絕強(qiáng)勢(shì)資本的欺行霸市,有必要對(duì)進(jìn)入主體的身份、進(jìn)入方式與進(jìn)入空間作出明確的界定,并建立相應(yīng)的規(guī)治機(jī)制。

第五,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同,“新土改”政策對(duì)不同地區(qū)的農(nóng)民隱含著不同的利益潛力,從而因土地級(jí)差收益可能會(huì)導(dǎo)致新的貧富差距。因此,在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候應(yīng)該匹配恰當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)節(jié)機(jī)制。

第六,糧食安全關(guān)乎國(guó)家安全。農(nóng)田保護(hù)制度的目的是為了保證國(guó)家糧食安全的公共利益,但卻犧牲了農(nóng)民對(duì)承包地自由耕種的選擇權(quán)利,隱含著農(nóng)地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)弱化。因此,國(guó)家應(yīng)該對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)民所支付的機(jī)會(huì)成本實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼,保障農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)民土地承包的基本權(quán)益。

土地流轉(zhuǎn),無(wú)論是中央精神還是各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),都觸及尊重農(nóng)民群眾對(duì)土地處置權(quán)的問(wèn)題,即農(nóng)民在充分知情、充分自愿的條件下,通過(guò)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的支配,以實(shí)現(xiàn)用益物權(quán)的充分利用。過(guò)去,實(shí)行“大包干”的農(nóng)村,盡管農(nóng)民有使用權(quán),但使用權(quán)卻有限制,面對(duì)地方政府違規(guī)招商征地往往無(wú)可奈何,導(dǎo)致一些失地農(nóng)民既沒(méi)有從征地補(bǔ)償中獲得足夠的補(bǔ)償,又無(wú)法享受城鎮(zhèn)居民的社保福利。

(作者單位 中共方城縣委黨校)