[摘要]為解決綜合性港口現(xiàn)行水上交通安全行政執(zhí)法模式中存在的諸多執(zhí)法體制弊端,提出構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式的設(shè)想,并從理論基礎(chǔ)對此模式的構(gòu)建進(jìn)行可行性論證。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合水上交通安全管理特點和監(jiān)管體制現(xiàn)狀,從行政立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置等主要環(huán)節(jié)提出構(gòu)建綜合性港口水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式的基本思路和做法。

[關(guān)鍵詞]水上交通安全行政執(zhí)法

中圖分類號:TJ8文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1671-7597(2009)0710196-01

一、綜合性港口水上交通安全行政執(zhí)法體制弊端

港口水上交通安全執(zhí)法模式是海事、漁監(jiān)兩部門共同行使水上交通安全管理職能。兩部門看似“和平共處、雙管齊下”地履行各自管理職能,實則暴露出諸多管理弊端,在體制方面主要體現(xiàn)如下:

(一)管理主體不明。對某項行政事務(wù)所歸屬的行政主體必須明確,主體不明確,行政機(jī)關(guān)相互間容易產(chǎn)生扯皮或相互推諉責(zé)任。如對綜合性港口以及專用水域、航道、錨地的管理主體定位問題,由于國家有關(guān)部門目前對“以商為主”還是“以漁為主”沒有一個明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),事實上國內(nèi)眾多港口確實也存在“商、漁”地位彼此不分主次的現(xiàn)象,再者在眾多綜合性港口中,商業(yè)和漁業(yè)碼頭交叉布于其中,商船和漁船共用水域、航道、錨地,客觀上也很難劃定商船或者漁船專用的水域、航道、錨地,因此,實踐中有關(guān)部門對眾多綜合性港口未作明確定性,導(dǎo)致相應(yīng)的安全管理主體無法落實,這一問題的存在同樣影響到船舶防污染管理主體的落實。

(二)管理要求不統(tǒng)一。海事、漁監(jiān)兩部門設(shè)置在同一綜合性港口中并對外行使行政執(zhí)法職能,由于存在階段性管理側(cè)重點不同步、行政管理和執(zhí)法工作內(nèi)容和要求不一致、執(zhí)法中所適用的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不相同,對某項行政事務(wù)的管理容易造成“一嚴(yán)一松”現(xiàn)象,影響了執(zhí)法的權(quán)威性、連貫性。在日常監(jiān)管中海事部門對漁業(yè)油供船從事為商船的供油作業(yè)行為無法做到根本性的控制,這對該類船舶的規(guī)范管理造成了一定的難度,影響到管理的權(quán)威。

(三)管理協(xié)調(diào)機(jī)制難以有效形成。海事、漁監(jiān)雖歸口不同的管理部門,但行政管理和執(zhí)法的性質(zhì)、內(nèi)容以及相關(guān)要求等有諸多共同之處,特別是在綜合性港口的水上交通安全管理秩序的維護(hù)等眾多管理領(lǐng)域需要兩部門的通力合作、密切配合,才能將安全管理工作做實做好。實踐中,在船舶登記、船員持證、動態(tài)監(jiān)管、搜尋救助等諸多方面由于種種原因未能做到資源共享、信息互通,特別是在搜救中往往存在搜救指令不暢通、派艇時找理由推諉、現(xiàn)場通信聯(lián)系困難等現(xiàn)象。在國內(nèi)眾多綜合性港口中,海事、漁監(jiān)兩部門也未形成定期或不定期的聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)制度,直接影響到監(jiān)管的效率。

二、構(gòu)建水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式的理論基礎(chǔ)

針對上述存在的問題,理想狀態(tài)是由一個部門實施海上安全綜合管理,這就涉及到國務(wù)院所涉相關(guān)部委及其職能的重新調(diào)整與配置,在目前暫時實行不了的情況下,探索水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式不失為一種好的做法。

行政綜合執(zhí)法的概念及構(gòu)成要件:

根據(jù)理論界的權(quán)威提法,行政綜合執(zhí)法是指在行政執(zhí)法過程中,當(dāng)行政事務(wù)所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時,由相關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán),并形成一個新的執(zhí)法主體,對事態(tài)進(jìn)行處理或?qū)ι鐣P(guān)系進(jìn)行調(diào)整的執(zhí)法活動。它由以下幾個法律要素構(gòu)成:

1.行政綜合執(zhí)法的成立必須基于行政主體的執(zhí)法行為沒有明確的法律規(guī)范規(guī)定,行政事態(tài)的管理和管轄沒有清楚的職能承擔(dān)者,即某項行政事務(wù)所歸屬的行政主體不明確、行政主體之間存在職能交叉這一前提。

2.行政綜合執(zhí)法是一種權(quán)力轉(zhuǎn)讓型的執(zhí)法,這種權(quán)力的轉(zhuǎn)讓涉及到原有法定職能的重新調(diào)整和配置,根據(jù)職權(quán)法定原則,必須在嚴(yán)格的法律依據(jù)和程序下取得,且取得行政綜合執(zhí)法資格的行政主體必須也是行政機(jī)關(guān)。

3.取得綜合執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)是一種多位權(quán)力組合的執(zhí)法形態(tài),其多位權(quán)力組合后便形成了一個相對集中的權(quán)力板塊,而該權(quán)力板塊的變更、廢止等必須經(jīng)過權(quán)力轉(zhuǎn)讓機(jī)關(guān)的共同意志表示,因此,其在法律上的效力高于其他普通執(zhí)法。

三、科學(xué)構(gòu)建水上交通安全行政綜合執(zhí)法模式

(一)加強(qiáng)行政立法。在國家目前尚無綜合性港口行政綜合執(zhí)法法規(guī)的情況下,首先應(yīng)本著切合實際與大膽突破相結(jié)合的原則,在充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上通過立法途徑制定綜合性執(zhí)法法規(guī),做到有法可依。在制定法規(guī)時應(yīng)注意以下幾點:一是可先選擇綜合性港口進(jìn)行試點,并在積累成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定法規(guī)。二是根據(jù)憲法、組織法的有關(guān)規(guī)定,對行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置有權(quán)作出調(diào)整的只有省(自治區(qū)、直轄市)級以上人民政府,這就意味著法規(guī)只能由省(自治區(qū)、直轄市)級以上人民政府、人大頒布或批準(zhǔn)。三是從制定法規(guī)的內(nèi)容來看,應(yīng)包括機(jī)構(gòu)的設(shè)置、編制及職責(zé)范圍、行政執(zhí)法處理(含處罰、強(qiáng)制等)程序、經(jīng)費保障、執(zhí)法監(jiān)督等主要內(nèi)容。

(二)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)設(shè)置主要包括機(jī)構(gòu)運作模式的選擇和機(jī)構(gòu)管理體制的定位這兩部分內(nèi)容。從管理實踐來看,綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)運作模式主要有授權(quán)新建專門機(jī)關(guān)行使、授權(quán)現(xiàn)有職能部門集中行使、授權(quán)現(xiàn)有職能部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)或代管機(jī)構(gòu)集中行使等三種,管理體制的定位也主要有垂直領(lǐng)導(dǎo)、垂直與橫向雙重領(lǐng)導(dǎo)、橫向領(lǐng)導(dǎo)等三種。這三種運作模式的選擇和管理體制的定位各有利弊,基于海事部門實行的垂直管理和漁監(jiān)部門實行的由地方政府橫向管理的體制現(xiàn)狀、權(quán)力和利益的平衡與折中等因素考慮,綜合性港口綜合行政執(zhí)法模式采用授權(quán)新建專門機(jī)關(guān)行使和實行垂直與橫向雙重領(lǐng)導(dǎo)為宜,即產(chǎn)生一個新的綜合行政執(zhí)法部門由上級海事部門與所在地方政府實施雙重領(lǐng)導(dǎo),名稱可以是“××港口水上交通安全綜合行政執(zhí)法局(處、大隊)”。另外,為充分調(diào)配港口資源、加強(qiáng)監(jiān)管力度、理順各方面關(guān)系、提高工作效率,亦可考慮進(jìn)一步拓展監(jiān)管領(lǐng)域,將交通、港口、邊防等部門的相關(guān)職能也納入其中,實行港口“大安全”行政綜合執(zhí)法。

(三)科學(xué)配置職能?？茖W(xué)配置職能就是要充分利用現(xiàn)有資源和條件,科學(xué)劃定管理范圍、執(zhí)法權(quán)限。水上交通安全行政執(zhí)法包括動態(tài)執(zhí)法和靜態(tài)執(zhí)法,綜合行政執(zhí)法主要是動態(tài)執(zhí)法。綜合性港口在配置動態(tài)管理職能時,應(yīng)著重解決好以下兩方面問題:一是解決上述提到的綜合性港口水上交通安全執(zhí)法中存在的體制弊端問題,如對航道、錨地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理,對處于“中間地帶”船舶的日常監(jiān)管等等。二是本著充分利用資源、提高監(jiān)管效率的原則,科學(xué)地剝離并轉(zhuǎn)讓一些分屬海事、漁監(jiān)兩部門的既不屬管理主體不明又不屬管理職能交叉的監(jiān)管職能。

四、總結(jié)

綜合性港口水上交通安全實施行政綜合執(zhí)法符合這一發(fā)展趨勢,科學(xué)構(gòu)建行政綜合執(zhí)法模式,海事部門作為水運行業(yè)支持保障系統(tǒng),如何采取應(yīng)對措施與水運行業(yè)一起共度難關(guān)、如何加強(qiáng)監(jiān)管確保水上交通安全、如何抓住改革的新機(jī)遇改進(jìn)工作加強(qiáng)監(jiān)管提高海事管理水平,是當(dāng)前海事工作的一個重大課題。

作者簡介:

吳國華(1968-),男,浙江常山人,浙江省常山縣地方海事處工作,研究方向:海事管理。