吳旭日

摘要近年,隨著國有土地資源的日益緊張,國有土地的“價格”是越來越高,因此,一些開發(fā)區(qū)管委會就以其與企業(yè)之間簽訂的合同無效為由,收回當初合同約定出讓的未辦證土地,并由政府與其他企業(yè)另行簽訂土地使用權出讓合同?？梢哉f,按照目前的司法解釋,政府部門完全是有理有據(jù)的。但是,如果縣、市一級的國土資源部門已將部分土地使用權權屬登記在企業(yè)名下,而尚有部分未登記,那么開發(fā)區(qū)管委會能否對未辦證的土地使用權要求收回呢?本文對此試作簡要的分析。

關鍵詞開發(fā)區(qū)管委會 出讓土地使用權 追認 合同效力

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-081-02

開發(fā)區(qū)管委會與企業(yè)簽訂土地出讓合同,在前幾年的招商引資熱潮中是非常普遍的現(xiàn)象。針對各地開發(fā)區(qū)管委會違規(guī)出讓土地,國務院辦公廳于2003年7月30日發(fā)布了《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》,要求對各類開發(fā)區(qū)隨意圈占土地和違法出讓、轉讓土地等行為進行全面清理和整頓。但該通知并未明確和細化開發(fā)區(qū)管委會出讓土地的效力問題。為統(tǒng)一司法裁判,最高人民法院在2005年6月18日公布的《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)中對該問題予以了明確,即開發(fā)區(qū)管委會不具有簽訂土地使用權出讓合同的主體資格。

本文筆者在律師實務中,就碰到因開發(fā)區(qū)管委會出讓土地引起土地權屬爭議的一個案例。本文就以該個案來分析特定情況下,如何理解政府部門在開發(fā)區(qū)管委會轉讓土地使用權過程中的追認行為,以求起到拋磚引玉之效。

一、背景案例

2003年8月,A公司與某開發(fā)區(qū)管委會簽訂了土地使用權出讓合同,A公司受讓位于某開發(fā)區(qū)的土地使用權共計100余畝。合同簽訂后,A公司支付了約定的土地出讓金。根據(jù)合同約定,某開發(fā)區(qū)管委會應當在A公司付清土地出讓金后的一個月內(nèi),協(xié)助A公司辦理土地使用權證書。但直到2008年A公司才拿到其中50畝土地的使用權證書。后某開發(fā)區(qū)管委會告知A公司,政府已與另一家企業(yè)簽訂了土地使用權出讓合同,即將未辦證之土地使用權出讓給另一家企業(yè)。在此情形之下,A公司法人遂到筆者律師事務所進行法律咨詢,以尋求法律救濟途徑。

二、開發(fā)區(qū)管委會出讓土地行為的效力性分析

第一,對開發(fā)區(qū)管委會作為出讓主體訂立的土地使用權出讓合同的效力認定問題存有不同觀點。

第一種觀點認為,依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,土地使用權出讓合同的出讓方是特定的,必須是市、縣人民政府土地管理部門,其他任何部門、單位以出讓人身份訂立的土地使用權出讓合同一律無效。但在起訴前經(jīng)市、縣人民政府批準,由市、縣土地管理部門與受讓人重新訂立土地使用權出讓合同的,才可認定合同有效。

第二種觀點認為,對此類合同效力可放寬認定,但應限制在解釋實施以前訂立的合同,區(qū)分情況分別處理。

第三種觀點認為,根據(jù)法律規(guī)定,市、縣人民政府土地管理部門是依法有權經(jīng)辦國有土地所有權出讓行為的唯一主體。從出讓土地使用權的行為目的看,其實質(zhì)是為創(chuàng)設一種對土地的用益物權,因此,國有土地使用權的出讓屬于對國有土地所有權的法律處分行為,開發(fā)區(qū)管委會出讓國有土地屬于無權處分行為,依據(jù)《合同法》第五十一條規(guī)定,應按照效力待定合同處理,而不是無效合同,在經(jīng)過市、縣人民政府土地管理部門追認后,可以認定合同有效。

最高人民法院在出臺《解釋》前采納了全國人大法工委、國務院法制辦的意見,結合無權處分的觀點,通過對《解釋》適用范圍上的限定,來區(qū)別認定合同的效力。于此相應,對合同效力的認定處理上,按照《解釋》實施時間前后的不同而采取了不同的處理原則,即在本解釋實施后,對開發(fā)區(qū)管委會作為出讓方的訂立的土地使用權出讓合同,應嚴格依法處理,一律認定無效。對在本《解釋》實施前開發(fā)區(qū)管委會訂立的土地使用權出讓合同,可以按照無權處分的原則予以認定處理,以此為補救手段,有條件的認定合同有效。

第二,筆者認為《解釋》的頒布對其出臺后開發(fā)區(qū)管委會作為出讓主體的效力作出了明確規(guī)定,但對出臺前的規(guī)定還存在一定的缺陷。在《解釋》第二條第1款第2條第2款中并未明確追認手段,導致對《解釋》實施前簽訂的土地使用權出讓合同的效力如何認定產(chǎn)生了爭議,也給司法實踐帶來了障礙。為此,筆者結合特定的案例對“追認手段”進行分析,論述特定情形下開發(fā)區(qū)管委會出讓土地使用權行為的法律效力。

1.在背景案例中,A公司與某開發(fā)區(qū)管委會是在2003年簽訂的土地使用權出讓合同,A公司按合同約定支付了全部的土地使用權轉讓價款,但某開發(fā)區(qū)管委會一直未協(xié)助辦理相關權證,對此A公司多次催問辦證事宜,直到2008年A公司才拿到其中50畝土地的使用權證書。后某開發(fā)區(qū)管委卻與另一家企業(yè)簽訂了土地使用權出讓合同,將尚未辦證之土地使用權出讓給了另一家企業(yè)。A公司股東知悉此事后,難以接受政府的“一地二賣”行為,故欲尋求法律途徑維護自身合法權益。

那么,國土資源局在開發(fā)區(qū)管委會另行訂合同之前將部分土地使用權登記在A公司名下的行為,能否理解為對某開發(fā)區(qū)管委會與A公司之間土地出讓合同的追認呢?辦證行為時對該合同的全部追認還是部分追認呢?

2.筆者認為,國土資源局根據(jù)雙方之間的合同和A公司支付價款的憑據(jù),以及根據(jù)辦證指標為A公司辦理部分土地使用權登記的行政行為,應當理解為是對整份合同效力的追認。筆者的理由如下:

(1)筆者認為國土資源局的辦證行為是對A公司合法享有土地使用權的登記確認,其依法進行登記的前提是雙方之間的合同和A公司的付款行為。也就是說,辦理部分土地使用權證書的法律意義是,國土資源局代表政府對某開發(fā)區(qū)管委會在2003年向A公司出讓土地使用權行為的一種認可,是對雙方之間簽訂的土地使用權出讓合同追認。

(2)對此可能有人會提出疑問,國土資源局僅僅辦了部分土地使用權證書,就算是一種追認行為,也只能說僅僅是對辦證部分土地的出讓行為就行追認。筆者對此看法不敢茍同,這種觀點是嚴重違背邏輯,也是與法律規(guī)定相矛盾的。筆者認為,即使是對部分土地使用權權屬進行登記,也應理解為是對整個土地出讓合同效力的認可。也就是說,在已經(jīng)辦理部分權證的情況下,實際上是對整個合同的認可。這樣理解也是符合邏輯推理的:其一,國土資源局辦證的依據(jù)就是雙方之間的合同,如果國土資源局不認可合同的有效性,則肯定不會作出將部分權證辦到A公司名下的行為。而事實上合同項下50畝土地使用權已被登記在A公司名下,可見國土資源局是認可雙方之間合同法律效力的。其二,出讓合同的標的為土地使用權,合同約定的土地使用權面積為100余畝,但合同標的是一個整體,雙方之間的權利義務也應圍繞該合同標的來享有和履行,即A公司負有支付全部土地轉讓價款的義務(則某開發(fā)區(qū)管委會有權收取該價款),A公司有權行使合同約定的全部土地使用權(則某開發(fā)區(qū)管委會有義務協(xié)助A公司辦理相應的權證)。其三,不能理解將50畝土地使用權登記在A公司名下,就只是對合同約定中50畝面積土地使用權轉讓行為合法性的追認,對其他未辦證范圍的土地出讓就是不認可。因為,客觀上由于辦證指標的限制,導致出現(xiàn)部分先辦、部分未辦這樣一個人為劃割的情形。既然辦了證,從國土資源局辦證的本意來說(實際情況是之所以僅辦理了部分土地權證是因為土地辦證指標有限,而非不同意辦證),國土資源局對某開發(fā)區(qū)管委會和A公司這樣一個土地使用權的交易行為是認可的。

綜上,對于國土資源局的辦證行為應理解為對整個出讓行為的追認,整體追認的理解是完全符合邏輯思維的。因為對一個行為的確認與否只有是或否的判斷,而不可能對一個行為的是非判斷問題予以量化,如果按照這樣的邏輯,其結論就是某一特定行為既是有效地又是無效的,這顯然是自相矛盾的,這樣的結論當然是錯誤的(舉個例子來說,某甲認為某乙無故打他左臉是對的,打他右臉是不對的,這與打人是不對的公理是矛盾的)。因此,筆者認為背景案例中,A公司應合法享有合同項下全部的土地使用權,政府土地管理部門將未辦證的土地再次出讓是違法行為,侵害了A公司的合法利益。

三、筆者建議

為使本文背景案例中的司法實踐困境得到解決,筆者認為當下應在司法裁判和立法規(guī)定中盡快做到統(tǒng)一,為此,筆者淺談以下兩點拙見。

第一,在司法實踐中,對在追認手段無明文規(guī)定的情況下出現(xiàn)的糾紛,司法部門應充分考慮客觀歷史條件下形成的土地出讓行為的特殊性,以不輕易確認合同無效為司法裁判精神。盡量尊重當事人雙方的意思表示,不輕易確認合同無效,按照法不溯及既往的原則,即只要不存在《合同法》第五十二條規(guī)定的無效情形,就應認定合同有效。從而,促進合同加速履行和社會資源的有效利用。

采取上述司法精神,也是符合《合同法》立法精神和社會經(jīng)濟發(fā)展需要的。這樣,既可以客觀高效地解決歷史遺留問題,穩(wěn)定土地交易市場的秩序,又可以做到維護投資企業(yè)的利益,以及避免影響外商投資的積極性和損害政府的誠信。同時還有利于經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展、社會執(zhí)行的穩(wěn)定,有利于我國的法治建設和社會主義和諧社會的構建。

第二,立法建議。建議通過司法解釋對追認手段予以明確,或者通過部門規(guī)章的形式對相關問題作出專門規(guī)定。

1.對于前者,筆者認為主要是要明確哪些形式的法律行為屬于政府部門的追認,如作出“只有政府土地管理部門的書面發(fā)文確認,才視為追認”,或者作出“辦理產(chǎn)證的行政行為也是可視為追認手段”的規(guī)定。

2.對于后者,其實在2008年11月20日國土資源部已就相關問題通過互聯(lián)網(wǎng)廣泛征求意見(國土資源部關于“就確定土地所有權使用權規(guī)定征求意見”的意見,以下簡稱《征求意見》)。筆者注意到該《征求意見》第四條第一項規(guī)定“當事人之間依法達成的協(xié)議可以作為確定土地所有權和使用權的依據(jù)”,筆者認為此規(guī)定中“當事人”的范圍應該予以明確,在第一時間也向征求意見的部門回復了建議。

考慮到目前存在大量由開發(fā)區(qū)管委會與企業(yè)之間簽訂的協(xié)議,而根據(jù)相關法律規(guī)定和最高人民法院的司法解釋,開發(fā)區(qū)管委會是不具備簽訂國有土地使用權出讓合同主體資格的。若在最后的出臺規(guī)定中還是不明確當事人的范圍或定義,那么就會形成只要有協(xié)議就可以作為確定土地使用權出讓的依據(jù),但開發(fā)區(qū)管委會又是不能作為合法出讓主體的,這樣就會出現(xiàn)立法沖突和矛盾。為統(tǒng)一司法裁判和避免出現(xiàn)立法沖突,筆者建議應明確規(guī)定為“法律規(guī)定的具有合法出讓土地使用權主體資格和依法可以受讓土地使用權的當事人之間簽訂的協(xié)議,可以作為確定土地使用權轉讓和受讓的依據(jù)”。

參考文獻:

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[5]國土資源部就確定土地所有權使用權規(guī)定征求意見.http://www.gov.cn/gzdt/ 2008- 11/21/content_1156033.htm.