殷召良　張　鵬

摘要本文首先對(duì)潔凈煤技術(shù)做了簡(jiǎn)單概述,然后從法律的角度分析了國(guó)家促進(jìn)潔凈煤技術(shù)發(fā)展的法律法規(guī)和政策,著重在完善相關(guān)政策體系方面提出了相關(guān)建議,期望相關(guān)的法規(guī)能夠更加健全和有效的促進(jìn)這項(xiàng)技術(shù)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞潔凈煤技術(shù) 產(chǎn)業(yè)化 法律

中圖分類(lèi)號(hào):D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)09-092-02

一、潔凈煤技術(shù)概述及在我國(guó)的發(fā)展

(一)潔凈煤技術(shù)概述

潔凈煤技術(shù)(CleanCoalTechnology,簡(jiǎn)稱(chēng)CCT)一詞來(lái)源于美國(guó),1980年列入了能源詞匯,是80年代初期美國(guó)和加拿大關(guān)于解決兩國(guó)邊境酸雨問(wèn)題談判的特使德魯·劉易斯(DrewLewis,美國(guó))和威廉姆·戴維斯(williamDavis,加拿大)提出的。它是針對(duì)使用煤炭對(duì)環(huán)境造成污染所提出的技術(shù)對(duì)策,是最大限度利用煤的能源,同時(shí)將造成的污染降到最小限度的技術(shù)方案。從概念上說(shuō)潔凈煤技術(shù)是指煤炭從開(kāi)發(fā)到利用全過(guò)程中,旨在減少污染排放與提高利用效率的加工、燃燒、轉(zhuǎn)化及污染控制等高新技術(shù)的總稱(chēng)。它將經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與環(huán)保效益結(jié)合為一體,成為能源工業(yè)中國(guó)際高新技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)主要領(lǐng)域。

(二)潔凈煤技術(shù)在中國(guó)的發(fā)展

中國(guó)多年來(lái)圍繞提高煤炭開(kāi)發(fā)利用效率,減輕燃煤引發(fā)的環(huán)境污染,開(kāi)展了大量的研究開(kāi)發(fā)和推廣工作,具有一定的基礎(chǔ)。但總體上起點(diǎn)較低,與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有明顯的差距。隨著國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變,作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略措施之一,潔凈煤技術(shù)得到黨、政府和有關(guān)部門(mén)的高度重視,在中國(guó)出現(xiàn)強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭。1995年,根據(jù)國(guó)務(wù)院的指示,成立了以國(guó)家計(jì)委為組長(zhǎng)單位,以國(guó)家科委和原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委為副組長(zhǎng)單位,由國(guó)務(wù)院13個(gè)有關(guān)部、委、局組成的國(guó)家潔凈煤技術(shù)推廣規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組。1997年國(guó)家計(jì)委發(fā)文印發(fā)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《中國(guó)潔凈煤技術(shù)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展綱要》,成為促進(jìn)中國(guó)潔凈煤技術(shù)發(fā)展的指導(dǎo)性文件。由于中國(guó)煤炭開(kāi)采和利用的特點(diǎn)決定,中國(guó)潔凈煤技術(shù)領(lǐng)域與國(guó)外潔凈煤技術(shù)領(lǐng)域重點(diǎn)放在燃燒發(fā)電技術(shù)上有所不同,涵蓋從煤炭開(kāi)采到利用全過(guò)程,是煤炭開(kāi)發(fā)和利用中旨在減少污染和提高效率的煤炭加工、燃燒、轉(zhuǎn)化和污染控制等新技術(shù)的總稱(chēng)。①

二、我國(guó)關(guān)于潔凈煤技術(shù)的法律現(xiàn)狀

潔凈煤技術(shù)是當(dāng)前世界各國(guó)解決環(huán)境問(wèn)題的主導(dǎo)技術(shù)之一,也是高技術(shù)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要領(lǐng)域之一。我國(guó)圍繞提高煤炭開(kāi)發(fā)利用效率、減輕對(duì)環(huán)境污染開(kāi)展了大量的研究開(kāi)發(fā)和推廣工作。隨著國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變,中國(guó)政府把潔凈煤技術(shù)作為可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略措施之一。我國(guó)于1994年成立了煤炭工業(yè)潔凈煤工程技術(shù)研究中心,1995年成立了國(guó)家潔凈煤技術(shù)推廣應(yīng)用領(lǐng)導(dǎo)小組,1997年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《中國(guó)潔凈煤技術(shù)九五計(jì)劃和2010年發(fā)展綱要》。該綱要詳細(xì)論述了發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)的意義、方式以及我國(guó)發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題,對(duì)潔凈煤技術(shù)的發(fā)展起了很大的推動(dòng)作用。

潔凈煤技術(shù)涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域、多學(xué)科,是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程,因此也涉及到了從煤炭開(kāi)采到環(huán)境保護(hù)等多項(xiàng)法規(guī)和政策?！吨腥A人民共和國(guó)煤炭法》第三十五條規(guī)定“國(guó)家提倡和支持煤礦企業(yè)和其他企業(yè)發(fā)展煤電聯(lián)產(chǎn)、煉焦、煤化工、煤建材等,進(jìn)行煤炭的深加工和精加工。國(guó)家鼓勵(lì)煤礦企業(yè)發(fā)展煤炭洗選加工,綜合開(kāi)發(fā)煤層氣、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭”,第三十六條明確規(guī)定“國(guó)家發(fā)展和推廣潔凈煤技術(shù)”;2007年10月28日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》第三十一條“國(guó)家鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)采用高效、節(jié)能的電動(dòng)機(jī)、鍋爐、窯爐、風(fēng)機(jī)、泵類(lèi)等設(shè)備,采用熱電聯(lián)產(chǎn)、余熱余壓利用、潔凈煤以及先進(jìn)的用能監(jiān)測(cè)和控制等技術(shù)”;《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第二十六條“國(guó)家采取有利于煤炭清潔利用的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施,鼓勵(lì)和支持使用低硫份、低灰份的優(yōu)質(zhì)煤炭,鼓勵(lì)和支持潔凈煤技術(shù)的開(kāi)發(fā)和推廣”。此外,《中國(guó)節(jié)能技術(shù)政策大綱》,《當(dāng)前國(guó)家優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)領(lǐng)域指南(目錄)》明確提出國(guó)家要發(fā)展和推廣潔凈煤技術(shù),并對(duì)各項(xiàng)潔凈煤技術(shù)的采用、工程建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等作出詳細(xì)規(guī)定?！吨袊?guó)二十一世紀(jì)議程》把潔凈煤技術(shù)作為實(shí)施中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要措施中的重要組成部分1999年中央,國(guó)務(wù)院召開(kāi)的全國(guó)技術(shù)創(chuàng)新大會(huì)上,明確加快清潔能源,清潔生產(chǎn)相關(guān)技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展,潔凈煤也是重要的組成部分。2001年7月25日,國(guó)家計(jì)委印發(fā)了《國(guó)家計(jì)委關(guān)于對(duì)潔凈煤技術(shù)發(fā)電發(fā)電示范工程項(xiàng)目實(shí)行優(yōu)惠政策的通知》,國(guó)家計(jì)委決定對(duì)國(guó)家電力公司啟動(dòng)的潔凈煤發(fā)電發(fā)電示范工程實(shí)行優(yōu)惠政策。

三、關(guān)于潔凈煤技術(shù)在法律法規(guī)中的問(wèn)題

(一)國(guó)家相關(guān)立法的目的有偏差

從各國(guó)環(huán)境法立法目的的表述中可以看出,不管其運(yùn)用多少條款或者應(yīng)用何種方式進(jìn)行規(guī)定,從根本上講,可以歸結(jié)為對(duì)于環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的不同認(rèn)識(shí),即是以保護(hù)環(huán)境或者保護(hù)人體健康為唯一目的,還是以環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目的。這就是學(xué)者所謂的一元論與二元論學(xué)說(shuō)。我國(guó)目前采用的是二元論?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第一條規(guī)定“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè),制定本法。”二元論是人類(lèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾心態(tài)在環(huán)境法中的表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)帶來(lái)了生態(tài)危機(jī),最為明智的選擇,莫過(guò)于將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)。這種魚(yú)與熊掌兼得的愿望,得到了普遍的認(rèn)可?？墒?當(dāng)我們進(jìn)一步追問(wèn)它的實(shí)際效果時(shí)則不能不感到沮喪。②在促進(jìn)潔凈煤發(fā)展中的法律法規(guī)中我們不難發(fā)現(xiàn)這種矛盾的存在,特別是一些地方政府制定的規(guī)章和政策,都表達(dá)了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追求。我國(guó)環(huán)境執(zhí)法人員一旦遇到環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益相矛盾的情況,一般都會(huì)選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先,這種選擇無(wú)疑符合我國(guó)環(huán)境立法的要求。我國(guó)相關(guān)的環(huán)境資源立法的二元性,對(duì)于潔凈煤技術(shù)的發(fā)展甚至整個(gè)環(huán)境保護(hù)事業(yè)產(chǎn)生了一定程度的負(fù)面影響,這種情況必須得到改變。

(二)法律法規(guī)的具體可實(shí)施性不強(qiáng)

不少法律法規(guī)存在著原則性規(guī)定比較多,具體性條款比較少,量化指標(biāo)和日期指標(biāo)更少的特點(diǎn)。有些法律法規(guī)嚴(yán)格地講只屬于框架性、指導(dǎo)性的法律文件,條款細(xì)化不夠。缺乏具體規(guī)定的法律法規(guī)條款,為解釋和實(shí)施工作留下了自由裁量的空間,以至于產(chǎn)生諸多問(wèn)題,導(dǎo)致法律法規(guī)的實(shí)際效力遠(yuǎn)未達(dá)到立法預(yù)期。以現(xiàn)有的法律法規(guī)為例,涉及行政機(jī)關(guān)責(zé)任的條款,一般只是提某級(jí)“人民政府”或“有關(guān)部門(mén)”,這就容易造成行政機(jī)關(guān)之間相互推委扯皮的官僚主義現(xiàn)象,甚至最后責(zé)任懸空。

在我國(guó),政府部門(mén)是能源戰(zhàn)略、能源政策的制訂者,能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指揮者,也是節(jié)能增效措施的倡導(dǎo)者。但是我國(guó)出臺(tái)的各種能源方面的法律法規(guī),幾乎沒(méi)有針對(duì)老百姓的具體激勵(lì)條款。法律法規(guī)與億萬(wàn)人民的切身利益之間似乎總存在一定的距離。如果說(shuō)在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期這樣做還無(wú)可厚非,那么今天在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代,這個(gè)缺陷就已經(jīng)成為建立有效法制的一個(gè)障礙。在倡導(dǎo)全民樹(shù)立節(jié)能意識(shí),努力建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的過(guò)程中,如何利用市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施來(lái)貫徹落實(shí)國(guó)家的法規(guī),這是擺在中國(guó)立法機(jī)構(gòu)面前的重要課題。在我國(guó)環(huán)境法經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的進(jìn)一步完善中,首先應(yīng)注重強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的直接行政管制的思維,使經(jīng)濟(jì)手段符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、利益驅(qū)動(dòng)原則和供求關(guān)系原理來(lái)調(diào)節(jié)環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動(dòng),是設(shè)計(jì)真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的經(jīng)濟(jì)手段的先決條件,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的法律法規(guī)只有與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律相符合才能發(fā)揮最大的作用。

四、對(duì)政策支持體系完善的建議

潔凈煤技術(shù)具有社會(huì)公益性的特征,其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展或形成現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)均需要政府提供有效的政策支持。這種政策可分為兩個(gè)方面,針對(duì)使用者的政策決定市場(chǎng)的有效需求,針對(duì)生產(chǎn)者的政策決定向市場(chǎng)提供先進(jìn)的裝備和優(yōu)良的產(chǎn)品。

(一)環(huán)境政策

1.排污費(fèi)提高到有效費(fèi)額水平。有效的排污罰款額應(yīng)接近污染控制的邊際成本,企業(yè)如采取交納排污費(fèi),而不進(jìn)行治理,必定蒙受"經(jīng)濟(jì)多付出"的損失,從而使企業(yè)自覺(jué)地應(yīng)用新技術(shù)和新產(chǎn)品。應(yīng)發(fā)揮環(huán)境法規(guī)的強(qiáng)制作用,嚴(yán)格執(zhí)法是目前需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

2.建立與經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)一致的環(huán)境政策。環(huán)境政策和發(fā)展政策脫節(jié)、缺乏一致的政策體系是當(dāng)今我國(guó)環(huán)境問(wèn)題解決不力的重要癥結(jié)之一。 目前環(huán)境部門(mén)的目標(biāo)很難在經(jīng)濟(jì)部門(mén)的增長(zhǎng)指標(biāo)、投資方向、技術(shù)選擇上得以體現(xiàn),也就是說(shuō),環(huán)保目標(biāo)在中國(guó)往往缺乏具體的發(fā)展政策支持。一方面環(huán)保部門(mén)在為環(huán)保目標(biāo)努力,而另一方面,經(jīng)濟(jì)部門(mén)卻繼續(xù)采用與此相悖的發(fā)展方式。這種一邊保護(hù)一邊污染的情形相當(dāng)普遍。環(huán)保部門(mén)和經(jīng)濟(jì)部門(mén)這種不一致、不協(xié)調(diào)甚至沖突也是潔凈煤技術(shù)難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的直接原因。因此,環(huán)境政策和經(jīng)濟(jì)政策的制定應(yīng)當(dāng)保持協(xié)調(diào)一致。

3.制定合理的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家在一定時(shí)期制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)是適應(yīng)該經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)能力,并且有利于鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步的。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)應(yīng)考慮環(huán)境治理成本的最小化原則。如美國(guó)對(duì)電廠大氣污染物SO2的排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定是分類(lèi)的,規(guī)定使用低硫煤的電廠,煙氣中SO2脫硫率控制在70%即可達(dá)標(biāo)。這樣,就為使用低費(fèi)用的干法脫硫技術(shù)開(kāi)了綠燈。同時(shí),也鼓勵(lì)了企業(yè)使用低硫煤。這就是合理的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所構(gòu)成的激勵(lì)機(jī)制在起著促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和節(jié)約治理成本的正面作用。③

(二)價(jià)格經(jīng)濟(jì)體系

價(jià)格經(jīng)濟(jì)體系是保障企業(yè)在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力條件下,能夠體現(xiàn)采用潔凈煤技術(shù)所得效益的社會(huì)性和公益性,而不是由企業(yè)承擔(dān)所有的成本。對(duì)燃用高硫煤的電廠采用脫硫技術(shù)應(yīng)給予電價(jià)調(diào)整的政策,以使成本社會(huì)化。 征收煤炭消費(fèi)稅,促進(jìn)用戶燃燒可提高效率的優(yōu)質(zhì)煤和采用節(jié)能技術(shù),如在工業(yè)鍋爐中燃用型煤或動(dòng)力精煤,使用先進(jìn)高效的燃煤鍋爐等。

(三)投資及稅收政策體系

針對(duì)潔凈煤產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有跨行業(yè),跨部門(mén),投資大,周期長(zhǎng),尚有投資風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn),政府應(yīng)充分運(yùn)用投融資政策手段對(duì)該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展予以扶植和引導(dǎo)?，F(xiàn)階段應(yīng)對(duì)潔凈煤技術(shù)裝備,尤其對(duì)關(guān)鍵設(shè)備技術(shù)和重點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)給予適度的傾斜政策。通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼,低息貸款,折舊優(yōu)惠等措施,強(qiáng)化對(duì)社會(huì)投資的示范引導(dǎo)作用,進(jìn)而推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造和新產(chǎn)業(yè)的生成。同時(shí)要加強(qiáng)國(guó)際交流與合作,鼓勵(lì)外商以各種形式參與投資,并在技術(shù),設(shè)備進(jìn)口等方面給予優(yōu)惠。

發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)還要加快資本市場(chǎng)建設(shè)的步伐,進(jìn)一步理順投融資渠道,建立多元化的資金市場(chǎng)體系和風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制。這既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與深化的要求,也是推動(dòng)潔凈煤技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要求。 發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)有良好生態(tài)效益和社會(huì)效益,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看其經(jīng)濟(jì)效益也會(huì)逐漸顯現(xiàn)。但就目前來(lái)說(shuō),高耗煤企業(yè)會(huì)因此增加運(yùn)行成本,降低企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。為此,應(yīng)有合理的價(jià)格調(diào)節(jié)政策,以實(shí)現(xiàn)潔凈煤技術(shù)成本的社會(huì)化,鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)。

關(guān)于稅收政策,可以考慮在生產(chǎn)及消費(fèi)兩個(gè)環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)征收。在生產(chǎn)環(huán)節(jié),可以考慮向煤炭生產(chǎn)企業(yè)以含硫量征收環(huán)境稅,限制高硫煤進(jìn)入市場(chǎng);在消費(fèi)環(huán)節(jié),則用征收煤炭消費(fèi)稅的辦法,促進(jìn)用戶使用可提高效率的優(yōu)質(zhì)煤和節(jié)能技術(shù)。 對(duì)于企業(yè)新上潔凈煤技術(shù)項(xiàng)目(或采取潔凈煤技術(shù)的建設(shè)項(xiàng)目)的應(yīng)在投資調(diào)節(jié)稅,土地使用稅等方面給予優(yōu)惠。同時(shí)應(yīng)參照環(huán)保,資源綜合利用,節(jié)能技術(shù)等產(chǎn)業(yè)的政策優(yōu)惠,給予所得稅,經(jīng)營(yíng)稅,甚至增殖稅等方面的優(yōu)惠,從源頭上降低潔凈煤技術(shù)產(chǎn)業(yè)及用戶市場(chǎng)的成本。

五、結(jié)語(yǔ)

發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)是我國(guó)現(xiàn)在和將來(lái)解決能源與環(huán)境問(wèn)題的必然選擇,它需要經(jīng)歷長(zhǎng)期的發(fā)展歷程。在其發(fā)展歷程中,法律問(wèn)題的合理解決將對(duì)潔凈煤技術(shù)本身的發(fā)展產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用,同時(shí)也能為其他環(huán)境問(wèn)題的解決提供很好的借鑒意義,并且能夠促進(jìn)環(huán)境法本身的發(fā)展。潔凈煤技術(shù)作為一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程,應(yīng)充分發(fā)揮政府在調(diào)動(dòng)社會(huì)資源,組織協(xié)調(diào),宏觀管理及服務(wù)方面的功能,通過(guò)運(yùn)用政府的組織資源、法律資源、市場(chǎng)資源和人才資源,使計(jì)劃、財(cái)稅、經(jīng)貿(mào)、科技、國(guó)土資源與環(huán)保各部門(mén)通力合作,形成集中,統(tǒng)一的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo),促進(jìn)潔凈煤技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程,從而使這項(xiàng)技術(shù)在我國(guó)得到快速有效的發(fā)展。

注釋:

①俞珠峰.潔凈煤技術(shù)發(fā)展及應(yīng)用.化學(xué)工業(yè)出版社.2004年版.

②呂忠梅.環(huán)境資源法學(xué).科學(xué)出版社.2004年版.

③中國(guó)電力部門(mén)應(yīng)用潔凈煤技術(shù)、保護(hù)環(huán)境的政策支持.中國(guó)環(huán)境法網(wǎng).