摘 要:從經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共產(chǎn)品原理、需求與供給原理、委托代理理論及普通高等學(xué)?，F(xiàn)行的管理體制出發(fā),分析高校貸款現(xiàn)象及內(nèi)在原因,指出政府應(yīng)該對此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

關(guān)鍵詞:普通高校貸款 經(jīng)濟(jì)學(xué)分析 政府責(zé)任

中圖分類號:G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-103-02

按照教育部、財政部《關(guān)于進(jìn)一步完善高等學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制,加強(qiáng)銀行貸款管理,切實防范財務(wù)風(fēng)險的意見》(教財[2004]18號)和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)直屬高校資金安全管理的若干意見》(教財[2004]38號)等文件精神,“凡貸款風(fēng)險指數(shù)大于0.6,即較高風(fēng)險以上的學(xué)校的新增貸款均納入審批范圍”。2005年北京大學(xué)教育學(xué)院教育經(jīng)濟(jì)研究所完成的《高校負(fù)債問題的專題研究》報告顯示:截至2005年底,教育部直屬76所高校的貸款總額達(dá)336億元,校均貸款額4.4億元;同期76所高校的總收入是656.66億,校均收入達(dá)到8.64億;現(xiàn)有貸款規(guī)模相當(dāng)于高校收入的51.1%。不少貸款高校早已超越該警戒線,高額貸款醞釀的高辦學(xué)風(fēng)險不言而喻。當(dāng)前,高風(fēng)險貸款在高校已是一種普遍的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,那么要問這是怎樣的經(jīng)濟(jì)行為,又是什么原因形成了這樣的局面,誰應(yīng)該為此承擔(dān)責(zé)任?筆者試從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度作如下分析。

一、普通高等教育產(chǎn)品的屬性

普通高等教育是高校一種有目的、有組織、有計劃的培養(yǎng)人的活動,教育的目的和結(jié)果是傳授知識、發(fā)展能力、提高受教育者的綜合素質(zhì)。如果將高校視為“加工廠”,那么教育加工的對象就是受教育者,教育生產(chǎn)的產(chǎn)品就是受教育者知識、技能的增加和能力、素質(zhì)的提高,用教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語表述為受教育者人力資本的增強(qiáng)。所以,教育產(chǎn)品可界定為學(xué)生受教育后(即畢業(yè)生)所增強(qiáng)的人力資本。

1.普通高等教育產(chǎn)品的自然屬性。薩繆爾給公共產(chǎn)品下的定義是:“公共產(chǎn)品是這樣的物品,擴(kuò)展其服務(wù)給新增消費(fèi)者的成本為零,且無法排除人們享受的物品?！惫伯a(chǎn)品具有兩個自然特征:一是消費(fèi)的非競爭性,即增加一個消費(fèi)者的邊際成本為零,或增加新的消費(fèi)者后不會減少原有消費(fèi)者的消費(fèi)水平;二是消費(fèi)的非排他性,即受技術(shù)或成本的限制無法排除任何人的消費(fèi)。

普通高等教育產(chǎn)品的競爭性體現(xiàn)為:在高校教育資源有限的前提下,每增加一個學(xué)生其邊際成本不為零,而會降低原有學(xué)生得到的教育服務(wù)水平。其排他性體現(xiàn)為:一些人通過考試的競爭機(jī)制獲取資格,享用了高等教育服務(wù)之后,就相應(yīng)減少了另一些人對這些教育服務(wù)的享用。此外,它還存在效用上的排他性和利益上的占有性。學(xué)生經(jīng)過專業(yè)化高等教育,豐富了知識,增強(qiáng)了技能,為其將來在社會上的發(fā)展與競爭儲備了豐厚的個人資本,預(yù)期會給個人帶來較高的收入和社會地位,這就是受教育者的個人收益,其他人要參與利益分享是很困難的。

從自然屬性看普通高等教育產(chǎn)品(或服務(wù))具有競爭性和排他性,它具有私人產(chǎn)品的鮮明特點。但私人產(chǎn)品一般是指個人或企業(yè)通過市場運(yùn)作而提供的產(chǎn)品與服務(wù)。顯然它不屬于私人產(chǎn)品,也不屬于純公共產(chǎn)品的范疇,那么其社會屬性對它的屬性歸屬則意義重大。

2.普通高等教育產(chǎn)品的社會屬性。首先,我們引入產(chǎn)權(quán)制度來具體分析其社會屬性,這又要從我國高等教育投資體制說起?！吨腥A人民共和國高等教育法》第六十條明確規(guī)定“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制,使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的水平相適應(yīng)?！边@體現(xiàn)了我國高等教育投入的主體是政府,這為我國公民平等享有接受高等教育權(quán)提供了前提保障。

其次,“外部影響”理論說明高等教育產(chǎn)品不僅會使受教育者自身受益,而且還具有巨大的正外部效應(yīng)(即外部經(jīng)濟(jì)),主要體現(xiàn)在可以推動經(jīng)濟(jì)增長,改善收入分配的不公平,強(qiáng)化國民素質(zhì),使社會發(fā)展更加和諧,這是高等教育帶來的經(jīng)濟(jì)與社會效益,全體社會成員都可受益。對社會而言增加消費(fèi)者的邊際成本為零,也無法排除其他成員得到這種利益,從這個意義上講,它不具有競爭性和排他性。

第三,從價格決定機(jī)制來看,我國普通高等教育產(chǎn)品的定價權(quán)在國家,不由市場機(jī)制來發(fā)揮作用,高校和學(xué)生均是價格的接受者,均沒有討價還價之余地,這在根本上區(qū)別于私人產(chǎn)品。

可見,從社會屬性上看,普通高等教育產(chǎn)品巨大的“外部經(jīng)濟(jì)”效益,弱化了其競爭性和排他性,國家作為投資主體地位的明確及作為價格制定者的事實,進(jìn)一步強(qiáng)化了它的公共性,同時限制了排斥范圍的大小。我們通常把這類介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的產(chǎn)品,稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

3.普通高等教育產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的內(nèi)在要求。普通高等教育產(chǎn)品作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品,其生產(chǎn)和消費(fèi)問題不能由市場上的個人來決策。因此,必須由政府來擔(dān)起提供多少,怎樣分擔(dān)責(zé)任的任務(wù)。政府將教育產(chǎn)品看作是一個項目,并運(yùn)用成本—收益的方法來分析。如果其收益大于或等于成本,則值得投資,否則便不值得。政府對教育產(chǎn)品的投資力度越大,則對它的保障程度越高,它的公共產(chǎn)品屬性越顯著;政府作為價格的制定者,在一定教育培養(yǎng)成本條件下,教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定,隨之成本分?jǐn)偙壤蚕鄳?yīng)確定,我國目前要求受教育者分?jǐn)偟呐囵B(yǎng)成本為25%,即國家負(fù)擔(dān)75%。

二、普通高等教育產(chǎn)品的需求與供給情況

需求與供給是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)上一對相互依存的基本概念。一種商品的需求是指消費(fèi)者在一定時期在各種可能的價格水平愿意并且能夠購買的該商品的數(shù)量。一種商品的供給是指生產(chǎn)者在一定時期內(nèi)在各種可能的價格下愿意而且能夠提供出售的該商品的數(shù)量。

1.普通高等教育產(chǎn)品需求與供給。

⑴普通高等教育產(chǎn)品的需求。一種商品的市場需求量是每一個價格水平上的該商品的所有個人需求量的加總。建立在邊際效用遞減規(guī)律上的需求曲線具有一個明顯的特征,即它是向右下方傾斜的,它表示該商品的需求量和價格之間成反方向變動的關(guān)系。

普通高等教育產(chǎn)品的需求曲線受諸多因?qū)俚挠绊?。從價格上看,它目前由國家統(tǒng)一制定。自2007年起,國家提出了五年內(nèi)高校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要穩(wěn)定的強(qiáng)制性規(guī)定,與此相對應(yīng)的物價總水平卻在不斷攀升。消費(fèi)者對價格的預(yù)期,因有明確的政府規(guī)定,該價格在未來會相對穩(wěn)定,消費(fèi)者會按照既定的偏好看好該市場。從消費(fèi)者的偏好方面看,與一般產(chǎn)品不同(一般產(chǎn)品的需求者與產(chǎn)品是相分離的,二者是“人”與“物”的關(guān)系),高等教育產(chǎn)品(人力資本)凝聚在具體的人身上,與人不可分離,教育產(chǎn)品并不是畢業(yè)生,而是畢業(yè)生受教育后增強(qiáng)的人力資本,畢業(yè)生只是教育產(chǎn)品的需求者或載體。在我國城鄉(xiāng)地區(qū),高等教育有廣闊的市場需求。中華民族歷來有重視教育的優(yōu)良傳統(tǒng),為下一代提供接受高等教育的機(jī)會,是每個父母的最大心愿。對廣大城鄉(xiāng)居民而言,教育支出既是私人消費(fèi)支出,又是人力資本投資,特別是城鎮(zhèn)大批獨生子女相繼進(jìn)入接受高等教育的年齡段,只要有接受教育的機(jī)會和可能,他們的父母和家庭就會積極投資。從潛在需求來看,2008年12月末金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明我國居民儲蓄超過21萬億元,這是現(xiàn)實的支付能力。

⑵普通高等教育產(chǎn)品的供給。目前,我國普通高等教育產(chǎn)品仍然實施的是政府主導(dǎo)下的計劃供給模式。供給量、供給價格均由政府制定,高校作為國家教育計劃的執(zhí)行者,沒有辦學(xué)自主權(quán),消費(fèi)者也只是被動的接受者。普通高等教育產(chǎn)品在我國目前仍占據(jù)著“賣方市場”的地位,這不僅反映了高等教育改革的嚴(yán)重滯后,也反映了通過高等教育啟動疲軟的國內(nèi)消費(fèi)市場還具有相當(dāng)大的潛力。改革開放30年來,高等教育供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其需求,這從我國高等教育發(fā)展規(guī)劃和毛入學(xué)率方面可得以證實。根據(jù)國家發(fā)布的《全國教育發(fā)展規(guī)劃第十一個五年計劃》,中國未來的高等教育發(fā)展目標(biāo)是:到2010年,高等教育毛入學(xué)率要達(dá)到25%至27%左右,在校生要達(dá)到2900萬左右,而2008年的毛入學(xué)率僅為23.3%。根據(jù)這一發(fā)展目標(biāo),目前高等教育的發(fā)展規(guī)模與該目標(biāo)尚有幾百萬的差距,這在數(shù)量擴(kuò)張方面尚有很大“潛力”。

2.普通高等教育產(chǎn)品需求與供給的不均衡成為教育內(nèi)生的發(fā)展動力。一方面是較低的升學(xué)率,大量適齡人口被擋在高校門外;另一方面是人們對大專及以上學(xué)校旺盛的就學(xué)意愿。這一矛盾的產(chǎn)生,主要來源于我國教育投入的不足。目前我們?nèi)蕴幱凇案F國辦大教育”的階段,教育經(jīng)費(fèi)主要來自國家財政。近年來我國的公共教育經(jīng)費(fèi)投入每年都有所增加,但是占國民生產(chǎn)總值的比重仍然較低,至今還沒有達(dá)到《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出的到2000年這一比例要達(dá)到4%的目標(biāo)。

解決這一問題的根本出路:第一,普通高校擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模;第二,動員社會力量辦學(xué),充分開發(fā)和利用各種教育資源;第三,逐步改善高校收費(fèi)體制,將目前教育成本主要由國家財政承擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢?、社會和個人合理分擔(dān)的體制。而后兩方面要靠國家和社會的共同努力,高校在政府倡導(dǎo)的銀校合作的背景下,利用信用貸款、抵押貸款、擔(dān)保貸款、設(shè)備貸款、項目貸款、流資貸款等方式獲得了大額貸款,新校區(qū)很快建成并投入使用。

高校貸款實際上是在擴(kuò)招的總體背景下,面對財政投入不足以及為還歷史欠賬,高校“代替政府”自行向銀行的一種“求助”行為,高校成了政府借貸的“替身”,高校把融資渠道從政府轉(zhuǎn)向了銀行,將其作為高校的一種“融資手段”。高校貸款融資,擴(kuò)大了辦學(xué)規(guī)模,為高等教育的跨越式發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn),也在一定程度上對高等教育需求與供給的均衡作出了積極努力。但是,高校卻背上了沉重的還本付息的資金負(fù)擔(dān)。在普通高校的貸款發(fā)展過程中,辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大,折射出高校作為管理者的越位與政府作為所有者的缺位。

三、現(xiàn)行的普通高校管理體制

1.公辦國有,政府與高校是委托與代理關(guān)系。我國普通高校是政府投資主辦,其產(chǎn)權(quán)屬于國家。高等學(xué)校依照政府授權(quán)實施具體管理,我們將這種關(guān)系視為所有者與管理者之間的委托與代理關(guān)系。按照委托代理理論,管理者接受所有者的委托者,在委托人授權(quán)的范圍內(nèi)從事經(jīng)營。委托人對代理人代理權(quán)限范圍內(nèi)的行為承擔(dān)法律責(zé)任,代理人對委托人未授權(quán)、禁止的行為承擔(dān)法律責(zé)任。

普通高校貸款擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模,從征用土地開始,經(jīng)過可行性論證、項目立項、項目報批等程序,按照項目建設(shè)要求均報經(jīng)上級有關(guān)部門批準(zhǔn)(或備案),建設(shè)中按照國家招投標(biāo)管理辦法實施管理,項目建成后形成的固定資產(chǎn)全部列為國有資產(chǎn)進(jìn)行后續(xù)管理,高校沒有因為貸款資金購置的資產(chǎn)而擁有對該資產(chǎn)的特別權(quán)力。

高校貸款擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模,目的是為了將學(xué)校做大做強(qiáng),以滿足廣大人民群眾不斷增長的教育消費(fèi)需求,這與國家辦教育的目標(biāo)是一致的,只是時間上高校先行實施,國家計劃可能在將來某個時候編制。我們不能簡單地說此情況的出現(xiàn)是誰對誰錯,應(yīng)分析產(chǎn)生的原因。作為高校的教職工,普遍也有不解,如果學(xué)校按部就班地辦學(xué),可以輕輕松松運(yùn)轉(zhuǎn),現(xiàn)在主動選擇了發(fā)展與創(chuàng)業(yè),卻面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險。高校的資金風(fēng)險背后是辦學(xué)的風(fēng)險,辦學(xué)的風(fēng)險背后則是政府的風(fēng)險。高校貸款問題實質(zhì)上背后是一個“政校不分”的高校體制問題,如果對這種體制不理順、不治理,高等教育不可能真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)管理體制。在科教興國戰(zhàn)略的引領(lǐng)下,高等教育事業(yè)不斷地加快了發(fā)展的步伐,各普通高校的辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大,資金活動日益頻繁,辦學(xué)資金來源形成了“財、費(fèi)、產(chǎn)、研、息、捐、貸等”多渠道來源的格局。國家財政資金(財政撥款和教育收費(fèi)收入)在理論和實務(wù)中均是高校辦學(xué)資金的主要來源。

政府將高校作為基層預(yù)算單位按照預(yù)算法的規(guī)定進(jìn)行部門預(yù)算管理。近年來進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)算的剛性管理,強(qiáng)化了財務(wù)的“收支兩條線管理”,2006年四川對省屬高校預(yù)算內(nèi)資金的撥付實施了國庫集中撥付的統(tǒng)一管理制度。高校教育收費(fèi)更是國家七部委重點管理的項目,政府對學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、服務(wù)性及代管性收費(fèi)的內(nèi)容逐一加以了規(guī)范。當(dāng)前只有通過政府加大教育經(jīng)費(fèi)投入或者調(diào)整收費(fèi)政策才可能增加經(jīng)費(fèi)收入。

從支出方面看,學(xué)校執(zhí)行國家的事業(yè)單位職工薪酬制度,高校的離退休職工是事業(yè)編制,按照國家各項政策規(guī)定對所有學(xué)生承擔(dān)“獎、貸、勤、助、補(bǔ)”的支出,學(xué)校用預(yù)算內(nèi)外資金基本保證了正常事業(yè)支出的經(jīng)費(fèi)需求,可以用于支付貸款利息的資金短缺,還本更是問題。高校提高財務(wù)管理效能,從內(nèi)部挖掘潛力,只能在一定程度上緩解支出方面的壓力。

高?；窘ㄔO(shè)的經(jīng)費(fèi)核算與管理一直是一個體制上的問題。由于基建管理的相對獨立,高校形成了雙會計主體的情況。這客觀上使高校有了基建資金另行核算與管理的空間,為高額貸款資金體外循環(huán)提供了合法的管理平臺,這不是政府通過事業(yè)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理能夠監(jiān)督與規(guī)范的范疇。

3.本科教學(xué)工作水平評估對學(xué)校辦學(xué)具有重大影響。從2003年起,教育部每五年一輪的本科教學(xué)工作水平評估對高校的各項工作產(chǎn)生了重大影響。幾十項評估指標(biāo)對照學(xué)校的教學(xué)、行政、科研、后勤等方面工作進(jìn)行檢查,不論是軟指標(biāo)還是硬指標(biāo),均需要高校有實實在在的資源作保障(物質(zhì)條件及可兌現(xiàn)的經(jīng)費(fèi)),這是政府規(guī)定的高校辦學(xué)的內(nèi)在硬性資源需求,是國家所要求的必要的辦學(xué)成本。

面對歷史形成的先天不足的辦學(xué)條件,高校沒有另外的選擇,只有在既定的經(jīng)費(fèi)投入情況下,積極籌措資金,大額的資金源源不斷從國有商業(yè)銀行貸入。高校步入了征地、修校舍、購置設(shè)備、引進(jìn)師資等軌道之上,這是一條需要教育經(jīng)費(fèi)開就的道路,也是高校必走之路。因此,高校巨額貸款本身,在很大程度上就是政府行為的結(jié)果。

許多高校領(lǐng)導(dǎo)和職工,都將還貸的最大希望寄予在政府。對于政府來說,對評估需求帶來的教育貸款負(fù)責(zé),是盡責(zé)任和付出代價,這是一項國家的長期投資和人力資源投資,顯然由此發(fā)生的貸款政府應(yīng)該逐年增加投入或按照缺口買單。

四、政府應(yīng)該對普通高校的貸款承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任

1.政府承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析,普通高校教育產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共品,目前政府對它基本按照計劃體制進(jìn)行管理,較大的市場需求與有限的供給之間出現(xiàn)了明顯的不均衡。作為國有公辦的高校,在銀行資金支持下,在政府相關(guān)部門的綜合管理下,利用貸款資金轟轟烈烈地展開了新校區(qū)的建設(shè),添置了必要的辦學(xué)設(shè)施,順利通過了教育部本科辦學(xué)水平評估。作為委托人的政府應(yīng)該對代理人的經(jīng)濟(jì)行為承擔(dān)責(zé)任。

但是,政府承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,并不是政府對高校的全部貸款買單,應(yīng)明確與教育無關(guān)的貸款不屬于此范疇。為了避免政府負(fù)責(zé)的負(fù)面效應(yīng),避免部分高校盲目發(fā)展,政府要對高校的辦學(xué)規(guī)模與效益、貸款及其形成的國有資產(chǎn)進(jìn)行審計,根據(jù)客觀實際予以確認(rèn)。

2.政府承擔(dān)進(jìn)一步規(guī)范管理的責(zé)任。政府在宏觀上對高等教育供給與需求統(tǒng)籌規(guī)劃,在教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一定基礎(chǔ)上,結(jié)合高校平均成本水平,使財政撥款起到補(bǔ)償學(xué)校教育成本的均衡作用。政府應(yīng)進(jìn)一步明晰與高校之間的關(guān)系,使事權(quán)與財權(quán)對等,以便量化對高校的投入與教育評估質(zhì)量方面的內(nèi)容。理順高?；ü芾眢w制,將高校所有經(jīng)濟(jì)活動納入政府綜合的計劃管理。建立健全對高校的監(jiān)督評價制度,對代理人的辦學(xué)行為進(jìn)行必要的激勵與約束。

3.高校應(yīng)努力探索提高財務(wù)效能的管理辦法。高校貸款引伸出了各種問題,因此有必要重新思考高校的融資和辦學(xué)體制,這對高校是一個改革的契機(jī)。高校必須借鑒國外院校的經(jīng)驗,改革現(xiàn)行的運(yùn)行體制,引進(jìn)競爭和制衡機(jī)制,在政府宏觀調(diào)控下,努力探索提高財務(wù)效能的管理辦法,節(jié)約開支,合理降低和控制運(yùn)行成本。

BOT(即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)方式是一個不錯的選擇,學(xué)?？蓪⒁恍┖笄谏罨A(chǔ)設(shè)施項目的特許權(quán)授予承包商,承包商在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項目設(shè)計、償還債務(wù)、賺取利潤,特許期結(jié)束后將項目所有權(quán)移交學(xué)校。

高校對于貸款的返還,還可以通過以下途徑:高校配套服務(wù)經(jīng)營、后勤社會化服務(wù)、教師與學(xué)生公寓的出售和出租、校本部土地的置換等。

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(作者簡介:陳國斌,西華師范大學(xué)審計處副處長,高級會計師,西南財經(jīng)大學(xué)在讀碩士研究生;研究方向為高校教育成本、高校收費(fèi)管理)

(責(zé)編:若佳)