馬才學(xué)　郭玲霞

摘要:以武漢城市圈土地資源為研究對象,探討武漢城市圈土地資源的優(yōu)化配置。首先介紹了武漢城市圈的概況,然后分析了研究武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置的必要性,并提出了武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置的若干建議,最后提出了武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置的趨勢,認(rèn)為武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置應(yīng)與土地資源的可持續(xù)利用相結(jié)合,使得優(yōu)化后的土地資源最終能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的最大化。

關(guān)鍵詞:土地資源管理;武漢城市圈;土地;優(yōu)化配置

中圖分類號:F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1006-6500(2009)02-0020-04

Study on Optimal Allocation of Land Resource in Wuhan Metropolitan Areas

MA Cai-xue,GUO Ling-xia

(College of Economy Managrment and Land Management,Huazhong Agricultural University,Wuhan 430070,China)

Abstract:Taking the land resources of Wuhan metropolitan areas as studying object, this paper discussed the optimal allocation of land resource in Wuhan metropolitan areas. Firstly, an overview of Wuhan metropolitan areas was introduced, and then the necessity of the study on the optimal allocation of land resource in Wuhan metropolitan areas was analyzed and some propose on the optimal allocation of land resource were made. At last, this paper gave the trend of the optimal allocation of land resource, and think that the optimal allocation of land resource in Wuhan metropolitan areas should be combined with sustainable utilization of the land resources so as to maximize the benefits of the social, economic and ecological.

Key words: land resources management;Wuhan metropolitan areas;land;optimization allocation

城市化成為全球普遍現(xiàn)象,它是人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的必然產(chǎn)物和重要標(biāo)志之一,也是集約利用土地和優(yōu)化配置土地資源的必由之路。城市化的快速發(fā)展必將占用更多的土地,這就給如何合理開發(fā)和優(yōu)化配置土地資源提出了新的挑戰(zhàn)。因此,城市化進(jìn)程中土地資源的優(yōu)化配置是我國面臨的重大難題。武漢城市圈的建設(shè)必然會(huì)加快城市化的步伐,探討武漢城市圈的土地資源優(yōu)化配置十分重要。

1武漢城市圈的概況

2003年11月8日,湖北省做出重大戰(zhàn)略決策:打造“武漢城市圈”。武漢城市圈指以武漢為中心,以100 km為半徑的城市群落,它包括武漢及湖北省內(nèi)的黃石、鄂州、孝感、黃岡、咸寧、仙桃、潛江、天門等8個(gè)周邊城市。這里是湖北人口、產(chǎn)業(yè)、城市最為密集的地區(qū),也是我國中部最具發(fā)展?jié)摿突盍Φ牡貐^(qū)?！拔錆h城市圈”將形成以大武漢為核心,與周邊8個(gè)中小城市優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享、市場共通、利益共有的城市圈經(jīng)濟(jì)一體化格局[1]。

2研究的意義

按照《武漢城市圈總體規(guī)劃》的設(shè)想,武漢城市圈將借助“珠三角”城市群和京、津、冀都市圈南北兩端的支撐,并依托于“長三角”城市群,建成綠色、宜居、和諧,并充滿活力、快捷的生態(tài)型城市圈。《武漢城市圈總體規(guī)劃》顯示:武漢城市圈交通規(guī)劃是重點(diǎn)、并且要在10年內(nèi)將武漢城市圈打造成中部金融中心[2]。當(dāng)前,很多專家學(xué)者都針對武漢城市圈的建設(shè)提出了寶貴意見。龔信力[3]認(rèn)為,武漢城市圈的發(fā)展關(guān)鍵是要進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新。潘世炳[4]認(rèn)為建設(shè)武漢城市圈,一要理清武漢城市圈發(fā)展思路;二要推進(jìn)房地產(chǎn)市場和諧一體化。

筆者認(rèn)為,武漢城市圈的建設(shè)涉及諸多機(jī)制體制的改革,也必然要搞很多規(guī)劃和建設(shè),要在城市圈內(nèi)進(jìn)行各城市之間的用地協(xié)調(diào)。無論是搞規(guī)劃還是搞建設(shè),如何使得城市圈未來綜合利益最大化是目前最應(yīng)該考慮的問題。而土地資源作為一種稀缺資源,土地資源的面積有限性決定了土地資源的經(jīng)濟(jì)特性。城市圈土地利用的最終結(jié)果都是在空間上的一種土地類型的布局形式,土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用布局是否合理直接關(guān)系到城市圈各方面的發(fā)展?fàn)顩r。討論武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置無疑能為決策者提供更好的依據(jù)。

3武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置

3.1土地資源優(yōu)化配置的涵義

土地資源的優(yōu)化配置就是利用規(guī)劃、計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法規(guī)等手段,對土地資源的利用和保護(hù)實(shí)行調(diào)控的過程[5]。土地資源的優(yōu)化配置包含2方面的含義:其一,對于某一土地單元的適宜用途的選擇?？蓪υ撏恋刭Y源的主要特征進(jìn)行全面分析和綜合評價(jià),從而確定該土地單元的適宜用途或主導(dǎo)用途;其二,對于適宜某一用途的土地單元的選擇?？筛鶕?jù)該用途必須具備的特征,對具有該特征或與該特征相近的其他土地單元進(jìn)行綜合分析和科學(xué)識別,以確定最佳的土地單元[6]。

土地資源優(yōu)化配置的實(shí)現(xiàn)手段即土地資源的特征變化和用途的變換,包括3個(gè)方面的含義:(1)土地資源總量的增加,即圍海造地;(2)未利用土地資源的改造,即通過投入一定的改造資金,將未利用土地資源改造為已利用土地資源;(3)已利用土地資源的結(jié)構(gòu)調(diào)整,即根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及結(jié)構(gòu)調(diào)整來配置土地資源[6]。

3.2武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置的建議

3.2.1 發(fā)揮好規(guī)劃的作用,優(yōu)化土地資源配置 “兩規(guī)”是保證土地資源有序、合理開發(fā)的綱領(lǐng)性文件,是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要保證,規(guī)劃不合理會(huì)造成土地資源的浪費(fèi)和損失,因此,應(yīng)以科學(xué)務(wù)實(shí)的精神認(rèn)真制訂好。首先,應(yīng)講究科學(xué)性,要遵循客觀規(guī)律,多做調(diào)查研究,多聽取專家意見,使制訂的“兩規(guī)”建立在科學(xué)的基礎(chǔ)之上。其次,要有前瞻性,制訂規(guī)劃時(shí)既要考慮城市及土地利用的現(xiàn)狀,更要考慮城市發(fā)展及土地利用的將來,把現(xiàn)實(shí)需要與將來發(fā)展結(jié)合起來,以避免規(guī)劃的朝訂夕改,造成不必要的浪費(fèi)。再次是要有實(shí)用性,制訂規(guī)劃的最終目的是要用于指導(dǎo)實(shí)際工作,切忌紙上談兵,不切實(shí)際。只有這樣,制訂的規(guī)劃才更切合實(shí)際,更具有指導(dǎo)作用和實(shí)踐價(jià)值[7]。

在武漢城市圈總體規(guī)劃的指導(dǎo)下,在城市圈內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置,加強(qiáng)閑置土地的調(diào)查和清理工作,對“約而不用”、“征而不用”的土地,采取措施督促項(xiàng)目落實(shí)。對工業(yè)項(xiàng)目用地,應(yīng)盡可能地明確約定投資強(qiáng)度、容積率、工業(yè)產(chǎn)值和稅收等集約利用指標(biāo)及開發(fā)進(jìn)度要求。推進(jìn)并村建鎮(zhèn),允許在城市圈范圍內(nèi)并村建鎮(zhèn)騰出的土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。

3.2.2提高土地集約利用水平,優(yōu)化土地資源配置 武漢城市圈內(nèi)部土地利用要以挖掘內(nèi)涵為主。注重武漢城市圈土地的內(nèi)涵挖掘,突出集約利用和優(yōu)化配置,主要包括:

(1)加強(qiáng)宏觀調(diào)控,調(diào)整城市圈內(nèi)部土地的利用結(jié)構(gòu)。首先,政府應(yīng)嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量,通過總量控制調(diào)節(jié)市場,建立土地儲(chǔ)備制度。其次,要加強(qiáng)土地審批管理,杜絕土地資產(chǎn)流失,防止腐敗行為發(fā)生,并為土地通過市場配置創(chuàng)造條件。最后要加強(qiáng)土地使用管理,嚴(yán)格土地有償使用制度[7]。

(2)引入市場機(jī)制,完善和提高市場配置水平。充分合理地利用經(jīng)濟(jì)杠桿,從地租、地價(jià)、稅收等方面對城市土地利用進(jìn)行調(diào)控,提高集約化水平。全面開放市場,提高農(nóng)地非農(nóng)化的成本,完善和發(fā)展土地交易性服務(wù)行業(yè),制定和完善部門規(guī)章制度,提高從業(yè)人員的素質(zhì)[8]。

武漢城市圈的建設(shè)勢必會(huì)進(jìn)一步加劇整個(gè)武漢城市圈的城市化進(jìn)程。而人口城市化是對耕地變動(dòng)產(chǎn)生復(fù)合影響的一個(gè)過程。人口由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移是城市土地?cái)U(kuò)張的基本動(dòng)力,這對耕地形成了占用的直接影響。人口城市化對耕地也會(huì)產(chǎn)生積極的間接影響,因?yàn)槌鞘腥司玫乇绒r(nóng)村少,土地利用集約度高,可以間接減少耕地占用。

3.2.3控制建設(shè)用地,切實(shí)保護(hù)耕地,優(yōu)化土地資源配置實(shí)行圈內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡,控制建設(shè)用地不合理的擴(kuò)張。武漢城市圈應(yīng)同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿對建設(shè)用地?cái)U(kuò)張進(jìn)行約束,積極開展土地改良和土地整理,充分挖掘現(xiàn)有土地利用潛力,改善土地生態(tài)環(huán)境,確保耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。

3.2.4改造武漢城市圈內(nèi)舊城區(qū),優(yōu)化土地資源配置土地資源優(yōu)化配置應(yīng)該體現(xiàn)地盡其用,將潛在的區(qū)位收益轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的城市經(jīng)濟(jì)效益。采用“騰籠換鳥”、“退二進(jìn)三”、“雙優(yōu)化”、“置換土地”等工程可以遵循土地優(yōu)化配置理論的要求,在一定程度上實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置,發(fā)揮“寸土寸金”的優(yōu)勢,提高城市圈的經(jīng)濟(jì)效益[9]。

在改造城市圈內(nèi)舊城區(qū)時(shí)必需貫徹“充分利用,加強(qiáng)維護(hù),積極改造”的方針,將武漢城市圈中心城區(qū)的工業(yè)、倉庫外遷到城市圈的外圍,尤其是污染重、達(dá)不到環(huán)境要求的工廠企業(yè)堅(jiān)決要搬遷甚至關(guān)閉,騰出土地用于發(fā)展金融、商貿(mào)、娛樂等第三產(chǎn)業(yè),留下來的企業(yè)也要進(jìn)行調(diào)整改造。另外,對于地價(jià)高的中心城區(qū),在改造進(jìn)程中城市建筑應(yīng)向地下、地面、高空三位空間發(fā)展,調(diào)整城市圈的建筑密度,完善城市圈內(nèi)舊城區(qū)的公共環(huán)境配套,改善城市圈內(nèi)舊城區(qū)的擁擠程度,促進(jìn)城市圈生態(tài)環(huán)境的改善。

3.2.5要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)一體化,優(yōu)化土地資源配置產(chǎn)業(yè)一體化的建設(shè),概括講就是重點(diǎn)在武漢市發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),而將多數(shù)的第一和第二產(chǎn)業(yè)放在武漢城市圈內(nèi)的外圈發(fā)展,這樣不僅使得產(chǎn)業(yè)布局得到了優(yōu)化,而且使得土地資源的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益都得到很大的提高,可以使城市圈內(nèi)土地資源得到合理配置。具體來講要:(1)按照產(chǎn)業(yè)層級分工,武漢主要發(fā)展體現(xiàn)中心城市功能的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),周邊8市積極承接武漢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;(2)實(shí)行產(chǎn)業(yè)內(nèi)部和上下游配套分工,大力發(fā)展城市圈的產(chǎn)業(yè)鏈,如周邊城市圍繞武漢的汽車、鋼鐵、石化等支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套產(chǎn)品;(3)按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能進(jìn)行分工,大力發(fā)展武漢和周邊地區(qū)“前店后廠”的模式,鼓勵(lì)企業(yè)特別是大企業(yè)集團(tuán)將企業(yè)總部(或地區(qū)總部)、研發(fā)中心、營銷中心放到武漢,把生產(chǎn)加工基地放到周邊,使武漢城市功能完備和周邊加工成本低的兩大優(yōu)勢能在企業(yè)內(nèi)部高度結(jié)合,從而提高企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的市場競爭力[10]。

強(qiáng)化政策措施,大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色制造和節(jié)能降耗技術(shù),盡快改變城市圈主要產(chǎn)業(yè)高耗能、高耗物、高污染的狀況,形成與生態(tài)環(huán)境親和,具有可持續(xù)發(fā)展能力的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

3.2.6加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測與管理,優(yōu)化土地資源配置完善土地資源優(yōu)化配置的研究技術(shù)體系和應(yīng)用技術(shù)體系,重視3S技術(shù)、信息技術(shù)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)技術(shù)等技術(shù)的引進(jìn)和應(yīng)用。加強(qiáng)對土地利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)測。不斷優(yōu)化制度建設(shè)、完善保障體系和突破結(jié)構(gòu)制約,建立有利于土地資源合理利用的組織管理體系、政策激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制,加大公眾參與力度,促進(jìn)各個(gè)部門和利益主體的積極參與,優(yōu)化不同尺度的土地資源配置[11]。

3.2.7建立“規(guī)劃、計(jì)劃、利用、監(jiān)督”相互制約的機(jī)制,優(yōu)化土地資源配制規(guī)劃的科學(xué)性、合理性決定其可行性和實(shí)用性。編制規(guī)劃的目的在于實(shí)施和執(zhí)行,在規(guī)劃實(shí)施過程中,規(guī)劃指導(dǎo)計(jì)劃,計(jì)劃控制利用,利用接受監(jiān)督,監(jiān)督反饋規(guī)劃。只有建立起這一整套相互聯(lián)系、相互制約的土地利用調(diào)控機(jī)制,才能促進(jìn)土地資源的合理利用及優(yōu)化配置,保證國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)發(fā)展[12]。

3.2.8樹立可持續(xù)性利用土地的觀念,優(yōu)化土地資源配制1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)提出土地資源優(yōu)化配置的目標(biāo)是:能提供最可持續(xù)效益的土地利用,并推動(dòng)向土地資源可持續(xù)和綜合管理方向轉(zhuǎn)變[5]。而武漢城市圈作為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),更應(yīng)該將可持續(xù)利用原則作為一個(gè)首要原則。具體要做到:(1)要注重生態(tài)規(guī)劃,并將土地利用規(guī)劃與環(huán)境影響評價(jià)同步進(jìn)行,使之成為“綠色規(guī)劃”,提高科學(xué)性;(2)要完善生態(tài)經(jīng)濟(jì)手段,繼續(xù)推進(jìn)排污收費(fèi)制度,把建設(shè)項(xiàng)目評估加入環(huán)境評價(jià)過程。最后是利用生態(tài)技術(shù)手段,包括環(huán)境動(dòng)態(tài)檢測和一系列生物及工程技術(shù),保護(hù)生態(tài)環(huán)境[13]。

4思考與結(jié)論

隨著用地的緊缺,土地資源優(yōu)化配置這項(xiàng)任務(wù)也越來越艱巨。在某個(gè)城市進(jìn)行土地資源優(yōu)化配置比較容易實(shí)現(xiàn),但是在更大范圍內(nèi)尤其是跨行政界限的范圍內(nèi)進(jìn)行土地資源優(yōu)化配置是比較復(fù)雜和困難的,筆者對武漢城市圈土地資源優(yōu)化配置提出了幾點(diǎn)建議,但是由于資料的缺乏,很多細(xì)節(jié)問題并沒有深入闡述,還有很多工作需要去做。但是有一點(diǎn)必須是明確的,即要以可持續(xù)利用原則為前提進(jìn)行土地資源的優(yōu)化配置,在方法上應(yīng)結(jié)合GIS等進(jìn)行。

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