李小龍

【摘要】 “小產(chǎn)權(quán)”房與我國現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制的沖突性決定了其缺乏完整意義上的法律保護,也折射出我國現(xiàn)行立法的滯后性。有必要從國家宏觀調(diào)控、利益協(xié)調(diào)機制以及農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)民權(quán)益保護的多個層面進行制度安排,以期實現(xiàn)對“小產(chǎn)權(quán)”房的合理規(guī)制。

【關(guān)鍵詞】 小產(chǎn)權(quán);法律;性質(zhì);原因

一、小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)

“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)村集體所有土地上建造,出售給非本集體經(jīng)濟成員的房屋。由于此類房屋不具備國家核發(fā)土地使用證的條件,無法辦理由縣級以上地方人民政府,房產(chǎn)交易管理機關(guān)也不對此類購房合同給予備案,因此購房人只能得到由擁有該集體土地所有權(quán)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作經(jīng)濟聯(lián)合體或鄉(xiāng)政府制作頒發(fā)的權(quán)屬證書。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的原因

小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)已經(jīng)有10多年歷史了,最初是用來安置本集體經(jīng)濟組織成員。前幾年搞大規(guī)模的城市建設(shè),村組街道要自籌拆遷安置費,根本沒有財力,開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房也是迫不得已,且“小產(chǎn)權(quán)房”獲得的利益也用到了公益事業(yè)上。但當(dāng)一部分剩余房屋以較低價格向經(jīng)濟組織成員以外的城市居民銷售后,小產(chǎn)權(quán)房巨大的利潤空間促使其逐漸演變成一種畸形膨脹的灰色產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)在的“小產(chǎn)權(quán)房”一般由開發(fā)商和村委會合作或由村委會自行建設(shè),在宅基地等用地上開發(fā)住宅,而后自行銷售。小產(chǎn)權(quán)房也由最初滿足拆遷農(nóng)民和低收入者的基本住房要求,逐步異化為中高檔房甚至別墅,在城市周邊由點到面像滾雪球般變大,成為少數(shù)人用來牟取暴利的工具。

我國有《土地管理法》及其實施條例、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律、法規(guī),對土地資源的使用進行嚴(yán)格的界定,特別是對農(nóng)村集體土地進行了強制性的保護。我國對城市土地和農(nóng)村土地實行不同的管理方法,對城市人口和農(nóng)村人口也實行不同的管理辦法。城市國有土地只有經(jīng)過合法程序后方能建造商品房上市流轉(zhuǎn),并由國家房管部門頒發(fā)房產(chǎn)證。農(nóng)村集體土地只有經(jīng)國家征地,土地性質(zhì)變?yōu)閲泻蟛趴梢杂糜诜康禺a(chǎn)的開發(fā),然后進行上市流轉(zhuǎn)。這種二元結(jié)構(gòu)的土地制度,是“小產(chǎn)權(quán)房”問題的根源。

這樣的國有土地和集體土地的二元式劃分,導(dǎo)致了土地一級市場國家壟斷,造成二者事實上的不平等。一方面農(nóng)民在征收中獲得的補償與市場價值相差太大,就自主建房出售;另一方面現(xiàn)在城市房價太高,城鎮(zhèn)的中下層的老百姓的收入不足以購買房屋,只能另找門路。由于農(nóng)村房屋便宜,于是很多城鎮(zhèn)居民購買,這就是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的原因。

三、小產(chǎn)權(quán)房——危險無處不在

1.“野”樓盤無保障。小產(chǎn)權(quán)房是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)產(chǎn)權(quán)證,此產(chǎn)權(quán)并不構(gòu)成真正法律意義上的產(chǎn)權(quán),無法辦理產(chǎn)權(quán)登記,合法利益無法得到保護。一旦遇到政府重新規(guī)劃和拆遷,難以獲得補償。遭遇賣房者毀約或者“一房二賣”,買房者的利益無法得到法律保護。

2.損害國家利益。開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”基本都是暗箱操作,一般沒有經(jīng)過土地用途變更和上市拍賣,集體土地的價格都是村鎮(zhèn)干部與開發(fā)商私下敲定的,沒有履行任何法律程序使得小產(chǎn)權(quán)房在根本不承擔(dān)巨額國有土地出讓金和土地、規(guī)劃、建設(shè)手續(xù)費的情況下被作為商品房銷售,造成國家利益損失的巨大漏洞。占用農(nóng)地直接威脅到耕地保護紅線。

3.房屋質(zhì)量讓人憂。小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)過程不規(guī)范、監(jiān)管不力再加上開發(fā)商牟利的本性,偷工減料遠較基礎(chǔ)商品房建設(shè)嚴(yán)重,房屋質(zhì)量問題屢見不鮮,買房人的利益時時受到威脅。

4.失地農(nóng)民處境難。小產(chǎn)權(quán)房所占用農(nóng)民集體所有土地,往往是開發(fā)商與村鎮(zhèn)干部私下談妥地價后即進行開發(fā),農(nóng)村集體土地上開發(fā)房地產(chǎn)的利潤大多被開發(fā)商和部分村鎮(zhèn)干部作為既得利益者獲得,失地農(nóng)民短期內(nèi)雖然也獲得少量收益,失地后的長期保障則無從談起。

四、小產(chǎn)權(quán)房為何走俏

首先,是價格優(yōu)勢。小產(chǎn)權(quán)房之所以銷售火熱,其最大的優(yōu)勢就是便宜。建造這些房屋所用的土地沒有繳納土地出讓金和配套稅費,繞過了層層審批關(guān)口,成本自然較低;開發(fā)商與購房者之間的交易相對于正常房產(chǎn)交易,屬于“體外循環(huán)”式交易,簽訂的也不是正式的商品房買賣合同,開發(fā)商子不用向稅務(wù)、房管等部門交納任何稅費,再一次降低了成本。持續(xù)攀升的市場房價更是對相對便宜的小產(chǎn)權(quán)房熱銷起到了推波助瀾的作用。

其次,一些購房者,明知是權(quán)利無法得到保障的小產(chǎn)權(quán)房,仍執(zhí)意要買。原因在于大多存在僥幸心理,且專門挑規(guī)模大的小區(qū)買,內(nèi)心的想法是人多必勢眾,即使將來出現(xiàn)風(fēng)險也法不責(zé)眾,被強行廢除買賣關(guān)系或強行拆除的風(fēng)險會小得多。

再次,對于低收入者來說購買經(jīng)濟適用房本來是一個很好的選擇,無奈經(jīng)濟適用房供給機制存在諸多硬傷。數(shù)量明顯不能滿足需要,低收入人群排長隊買房的情形相信大家都不陌生,買到手后5年內(nèi)不準(zhǔn)交易。相比之下的小產(chǎn)權(quán)房不但價格低,數(shù)量足,程序簡便,簽訂協(xié)議就成交,也不需要去房管局辦手續(xù),轉(zhuǎn)手很容易。

五、小產(chǎn)權(quán)房問題的解決對策研究

(一)法律政策制度方面

黨十七屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,提出了建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。報告明確地表示:在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外,經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目,允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。這一決定的提出,為完善解決小產(chǎn)權(quán)房問題,提供了政策上的有力保障。

根據(jù)這一決定的思路指導(dǎo),只要經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn),集體所有的土地就可以參與房地產(chǎn)開發(fā)。小產(chǎn)權(quán)房定性問題的關(guān)鍵在于:小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)是否得到了有關(guān)部門的批準(zhǔn)。針對小產(chǎn)權(quán)房問題,在法律政策方面,當(dāng)前至為重要的是要及時出臺相關(guān)具體實施細則,如集體土地直接進入市場流轉(zhuǎn)應(yīng)該采取什么方式,集體土地的交易要通過哪些部門的批準(zhǔn)等。

(二)需求關(guān)系方面

小產(chǎn)權(quán)房最大的消費群體是城市中的中低收入者,購買小產(chǎn)權(quán)房的原因是住房制度改革中住房保障制度的缺失和城市商品房價格超出中低收入者的承受能力。針對這部分群體:一方面要建立健全住房保障體系,加大力度建設(shè)廉租房、經(jīng)濟適用房,積極有效地解決城市中低度收入居民的住房問題,以保證他們基本的住房生活需求。另一方面要加強對房地產(chǎn)市場的有效監(jiān)管,控制房地產(chǎn)市場投資過熱的狀況,有效穩(wěn)定城市商品房價格。這樣一來,對小產(chǎn)權(quán)房的需求量大大降低,易于政府相關(guān)部門將小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)控制在合理合法的范圍內(nèi)。農(nóng)民也會自覺遵守土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)地管制制度,減少違法建房的行為。

(三)具體處理原則

針對目前小產(chǎn)權(quán)房問題的具體情況和國家現(xiàn)行政策方針的要求,處理小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)該根據(jù)其各自的具體情況,遵循具體問題具體分析的原則,進行分類分析處理。

第一類,對于已經(jīng)建成并已出售的符合城市規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房。應(yīng)該責(zé)令責(zé)任人在補交土地出讓金和各種稅費后,由相關(guān)部門予以頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證件。

第二類,已經(jīng)建成或在建但尚未銷售的小產(chǎn)權(quán)房,可以根據(jù)實際情況,結(jié)合國家推進經(jīng)濟適用房、廉租房等保障性住房的建設(shè)要求,將這類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)換為保障性住房。

第三類,對于違反土地利用總體規(guī)劃,未經(jīng)相關(guān)部門審批的占用基本農(nóng)田建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房要堅決拆除,并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任,然后通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃使其符合規(guī)劃。