張淑芳

[摘要]行政公示是我國政府行政系統(tǒng)經(jīng)常采用的一種行政手段，也是行政相對(duì)人對(duì)行政主體進(jìn)行有效制約的法律手段之一，其對(duì)行政公開價(jià)值的實(shí)現(xiàn)起著直接的促進(jìn)作用。作為一個(gè)重要的法律手段，行政公示應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的程序規(guī)則作保障。但就目前來看，行政公示程序立法在行政法治實(shí)踐和行政法學(xué)理論中都是一個(gè)較為薄弱的環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為：行政公示程序法規(guī)范不成形、行政公示程序立法權(quán)不集中、行政公示程序內(nèi)容不確定。因此。應(yīng)當(dāng)從立法內(nèi)容、立法形式上對(duì)行政公示程序進(jìn)行規(guī)范。包括公示主體規(guī)范、公示范疇規(guī)范、公示方式規(guī)范。我國行政公示程序立法可采用統(tǒng)一立法、強(qiáng)效力立法和行文細(xì)密立法的模式。

[關(guān)鍵詞]行政公示；政府行政系統(tǒng)；立法模式；行政法學(xué)

[中圖分類號(hào)]DF3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1000—4769(2009)05—0007—07

2007年國務(wù)院制定了《政府信息公開條例》，對(duì)我國政府信息公開問題作了全面規(guī)定。然而，該典則在對(duì)政府信息公開作出相對(duì)全面的規(guī)定時(shí)并沒有提到行政公示的概念，更談不上對(duì)行政公示及其程序進(jìn)行有效的調(diào)整。行政公示在我國黨和政府的文件中被多次提到，已成為我國政府行政系統(tǒng)經(jīng)常采用的一種行政手段，也是行政相對(duì)人對(duì)行政主體進(jìn)行有效制約的法律手段之一。作為一個(gè)重要的法律手段，行政公示應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的程序規(guī)則作保障。但就目前來看，行政公示程序立法無論在行政法治實(shí)踐中還是在行政法學(xué)理論中都是一個(gè)較為薄弱的問題。因此，有必要對(duì)行政公示程序立法進(jìn)行探討，為我國今后制定行政程序法典提供新的思路。

一、行政公示程序立法的現(xiàn)狀

行政公示程序立法是指有關(guān)規(guī)制政府行政系統(tǒng)公示行為的行政法典則以及制定這種典則的立法行為的總稱。這是我們對(duì)行政公示程序立法所下的一個(gè)簡單定義。該定義表明：一則，行政公示程序立法包括兩層含義，第一層含義是行政公示程序立法是一個(gè)靜態(tài)事物，即由有關(guān)國家立法機(jī)關(guān)或制定行政法文件的其他機(jī)關(guān)制定的有關(guān)行政公示程序的行政法規(guī)范，是國家立法行為的結(jié)果。我國目前制定的一些行政公示的行政法文件都能夠歸人到這個(gè)層面的行政公示立法中來。第二層含義是行政公示程序立法是一個(gè)動(dòng)態(tài)事物，即國家立法機(jī)關(guān)或其他享有行政法文件制定權(quán)的機(jī)關(guān)制定有關(guān)行政公示程序規(guī)則的立法行為。動(dòng)態(tài)事物反映的是有關(guān)法律文件的制定過程，有關(guān)主體制定行政公示程序行為規(guī)范時(shí)的立法意向、立法論證、立法備案、立法公布等都是這個(gè)動(dòng)態(tài)化過程的構(gòu)成部分。二則，行政公示程序立法是有關(guān)行政程序立法的構(gòu)成部分。行政公示程序立法在我國行政法文件中究竟應(yīng)當(dāng)作何歸類，并沒有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行深入研究，即是說，行政公示程序立法究竟屬于什么性質(zhì)的法律行為或可以歸入行政法中的哪一個(gè)范疇，一直是一個(gè)理論空白。我們認(rèn)為，行政公示程序立法是有關(guān)行政程序立法的組成部分，換句話說，行政公示程序法是行政程序法的組成部分。之所以這樣說是因?yàn)樾姓臼钦姓到y(tǒng)的行政行為之一，行政行為的程序必然是行政程序法涵蓋的問題。因此，將其歸入行政程序法中是順理成章的。三則，行政公示程序立法既是有關(guān)此方面行政法典則的總稱，也是此方面行政法文件制定行為的總稱。就前者而論，由于我國沒有統(tǒng)一的行政程序法，有關(guān)行政行為的程序分布于不同的行政法文件中，同一個(gè)行政行為常常有多個(gè)行政法文件對(duì)其程序進(jìn)行規(guī)范，至今為止，我國還沒有哪一個(gè)行政行為只有一個(gè)行政法典則對(duì)其程序作出規(guī)定，即每一個(gè)行政行為基本上都有若干典則對(duì)其程序作出規(guī)定。我們把散見于諸多行政法文件中的行政公示程序統(tǒng)一稱之為行政公示程序。就后者而論，行政公示程序規(guī)則的制定也不是由一個(gè)單一主體獨(dú)立完成的，進(jìn)一步講，若干主體都承擔(dān)著制定行政公示程序規(guī)則的功能，若干主體都享有行政公示程序規(guī)則的制定權(quán)。這是存在于我國行政公示程序規(guī)則制定中的一個(gè)實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)象，我們只能以總稱的范疇概念對(duì)目前我國行政公示程序立法的狀況作出描述。上列三個(gè)方面是我們理解行政公示程序立法必須掌握的，也是領(lǐng)會(huì)我國行政公示程序立法現(xiàn)狀的切入點(diǎn)。具體而論，我國行政公示程序立法的現(xiàn)狀可以作出下列概括。

第一，行政公示程序法規(guī)范不成形。行政程序法必須有成形的法律文件，這是其在法律體系中取得地位的基本條件之一。我們所說的“成形”是指一個(gè)行政法文件必須有一個(gè)相對(duì)正式的淵源形式?！吨腥A人民共和國立法法》的制定使我國法律淵源形式有了正式的法律依據(jù)，某一個(gè)行政法文件如果要真正成為一個(gè)行政法典則就必須以或法律、或行政法規(guī)、或地方性法規(guī)、或規(guī)章的形式出現(xiàn)于法典體系中，不具備上列任何形式之一種的行政法規(guī)范就不能算成形的行政法文件。我國有關(guān)行政公示的程序規(guī)則并不少見，但在目前的法律文件中是不成形的。我國憲法中就有行政公示的程序規(guī)則，②其行政公示的規(guī)定雖然不具體但基本上為其他下位法制定行政公示程序規(guī)則奠定了基礎(chǔ)。除了憲法之外，我國有關(guān)行政實(shí)體法和行政程序法都不同程度地對(duì)行政公示的程序作了規(guī)定，比較典型的是《中華人民共和國行政許可法》第30條的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請(qǐng)書示范文本等在辦公場所公示。申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)對(duì)公示內(nèi)容予以說明、解釋的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明、解釋，提供準(zhǔn)確、可靠的信息?！贝藯l不但規(guī)定了行政公示在行政許可公開中的具體操作方式，還非常明確地提到了行政公示的概念。在法律以外其他下位法中對(duì)行政公示的規(guī)定則更為多見。但是，上列有關(guān)行政公示程序規(guī)則都是一些零散的規(guī)定，還沒有一個(gè)能夠統(tǒng)攝所有行政公示程序規(guī)則的典則，哪怕這種典則是政府規(guī)章。

第二，行政公示程序立法權(quán)不集中。行政公示立法權(quán)的分配是一個(gè)至關(guān)重要的問題，《中華人民共和國立法法》與其說是對(duì)我國法律文件的制定行為和過程進(jìn)行的調(diào)整，還不如說是對(duì)有關(guān)國家立法權(quán)進(jìn)行的合理分配。其中比較典型的是對(duì)“法律保留原則”③的確定以及對(duì)有關(guān)下位法所能夠規(guī)定事項(xiàng)的列舉規(guī)定。什么樣的行政法文件應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)層級(jí)的國家機(jī)關(guān)制定是一個(gè)非常嚴(yán)肅的問題。一方面，國家立法權(quán)不能下移，如果下移立法權(quán)的情形出現(xiàn)就必然會(huì)破壞我國法制的統(tǒng)一和法律的尊嚴(yán)。另一方面，國家立法權(quán)不能過分集中，如果過分集中則會(huì)在法律對(duì)社會(huì)事態(tài)的調(diào)控中出現(xiàn)較大漏洞。因?yàn)?，相?duì)較高的立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)不可能對(duì)具體的社會(huì)事態(tài)進(jìn)行科學(xué)認(rèn)知并進(jìn)而進(jìn)行調(diào)整?！读⒎ǚā坊旧辖鉀Q了立法權(quán)分配中的原則問題乃至于操作性問題，但是，行政公示程序立法權(quán)卻沒有被予以集中，就目前的狀況看，幾乎任何一個(gè)層級(jí)的行政法文件制定機(jī)關(guān)都不同程度地制定著行政公示的程序規(guī)則。而且令人不安的是，我國絕大多數(shù)行政公示的程序規(guī)則在《立法法》確立的立法主體之外

制定，即所有制定行政規(guī)范性文件的機(jī)關(guān)都制定著有關(guān)行政公示程序的規(guī)則。在筆者看來，行政公示程序立法作為我國行政程序法的組成部分，立法權(quán)應(yīng)當(dāng)相對(duì)集中。深而論之，我們雖然不能在行政公示程序立法中適用法律保留原則，但至少應(yīng)當(dāng)將這樣的立法權(quán)集中于中央層面的國家行政機(jī)關(guān)或者集中于地方享有立法權(quán)的人民代表機(jī)關(guān)。如果行政公示程序立法權(quán)進(jìn)一步泛濫必然會(huì)對(duì)我國行政程序法典的制定產(chǎn)生沖擊，影響行政程序法的立法權(quán)威。

第三，行政公示程序內(nèi)容不確定。行政公示程序的內(nèi)容是行政公示程序的基本問題，該問題若得不到解決，那么行政公示程序立法就必然是模糊的、不成體系的。然而，目前我國并沒有解決行政公示程序的內(nèi)容，包括行政公示的主體、行政公示的適用范圍等等核心問題。行政公示作為一種行政行為不存爭議，但是，行政公示究竟是內(nèi)部行政行為還是外部行政行為卻并不明確。從我國目前行政公示在行政法治實(shí)踐中的運(yùn)用來看，似乎在內(nèi)部行政行為中適用行政公示更多一些，例如，有關(guān)公務(wù)員的錄用、有關(guān)行政系統(tǒng)的內(nèi)部處理、有關(guān)行政機(jī)構(gòu)改革等等適用行政公示。從政府行政系統(tǒng)的角度講，似乎更多地將行政公示定位為內(nèi)部行政行為。這個(gè)定位或者關(guān)于行政公示行為的認(rèn)識(shí)是不正確的。行政公示不應(yīng)當(dāng)是或者不應(yīng)當(dāng)僅僅是內(nèi)部行政行為，而主要應(yīng)當(dāng)是外部行政行為。因?yàn)樾姓舅婕暗氖切姓到y(tǒng)與社會(huì)公眾的關(guān)系，是行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系。我們知道，行政公示是由行政主體將有關(guān)的事實(shí)和依據(jù)向社會(huì)公眾進(jìn)行公開，公開的目的是使社會(huì)公眾更多地認(rèn)識(shí)行政系統(tǒng)的運(yùn)作狀況和行政系統(tǒng)有關(guān)行政決策以及行政執(zhí)行的過程等，其中的法律關(guān)系不是內(nèi)部關(guān)系而是外部關(guān)系，外部關(guān)系是確立行政公示程序內(nèi)容的法律基礎(chǔ)。而目前我國關(guān)于行政公示的諸多內(nèi)容都是不確定的，導(dǎo)致一些應(yīng)當(dāng)公示的內(nèi)容并不在行政公示的范圍之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)受到行政公示程序規(guī)則調(diào)整的事項(xiàng)則沒有被調(diào)整等等。

二、行政公示程序法的價(jià)值

在筆者提出行政公示程序立法的概念之前，學(xué)界尚未有人對(duì)此進(jìn)行過研究，甚至也無人提出行政公示及其立法的概念。進(jìn)而言之，我國目前的行政法律文件中只有行政公示的概念，還沒有行政公示程序立法的概念，這可以說是一個(gè)非常大的遺憾。事實(shí)上，行政公示程序立法是應(yīng)當(dāng)被引起注意和重視的，這其中的原因是非常明確的。我們知道，我國要在2010年建成社會(huì)主義法治體系，社會(huì)主義法治體系的建成首先反映在國家立法體系的建成上，即只有當(dāng)我們有完整的立法體系時(shí)，我們才有資格探討法治體系的建成與否，因?yàn)閳?zhí)法體系、司法體系等都依賴于立法體系。而在立法體系中行政法體系是重中之重，因?yàn)樵谝粐鴳椃ǖ渫瓿芍?，最接近憲法的下位法就是行政法，人們將行政法稱之為小憲法就是例證。①在筆者看來，我國若干較大的法律體系中，行政立法的體系還相對(duì)比較滯后，與民法體系、刑法體系等還有較大差距。行政立法今后究竟應(yīng)當(dāng)沿著何種道路發(fā)展是我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題。對(duì)有關(guān)行政公示程序立法的探討無疑會(huì)充實(shí)行政法體系完善的思維進(jìn)路，這可以說是行政公示程序立法理論層面上的意義。就行政公示立法自身價(jià)值而論，一方面能夠?qū)ξ覈姓w系的建構(gòu)充實(shí)獨(dú)一無二的內(nèi)容。若我們能夠制定出一個(gè)行政公示程序的法典，必然會(huì)使我國行政法體系進(jìn)一步完善。另一方面能夠?yàn)檎姓到y(tǒng)近年來在改革過程中的一些積極舉措提供法律依據(jù)，并進(jìn)而肯定近年來政府行政系統(tǒng)在改革與社會(huì)關(guān)系中取得的積極成果。我們?nèi)绻麑栴}具體到行政法學(xué)理論和行政法治實(shí)踐中相對(duì)具體的環(huán)節(jié)上，便可以說行政公示程序立法具有下列價(jià)值。

第一，對(duì)行政行為范式進(jìn)行確立的價(jià)值。行政行為的范式是指行政行為的具體分類和行政行為之間的邏輯關(guān)系，以及行政行為在實(shí)現(xiàn)過程中的具體形式。首先，行政行為的分類在我國從理論和實(shí)踐上一直沒有得到有效解決。其次，行政行為之間的關(guān)系更是困擾行政法學(xué)界和行政法治實(shí)踐的難題。如什么是主行政行為，什么是從行政行為，在什么情況下算作復(fù)合式具體行政行為等等，我們都沒有一個(gè)合理答案，這既對(duì)行政執(zhí)法帶來了麻煩，又為行政訴訟乃至于行政賠償帶來了不便?；诖?，筆者認(rèn)為對(duì)行政行為范式進(jìn)行確立是行政法學(xué)界和行政法治實(shí)踐要予以突破的問題。行政公示程序立法在此方面必然會(huì)起到非常重要的作用。我們知道，行政公開的概念在我國行政法規(guī)范中多處被提到，而且國務(wù)院還專門制定了《政府信息公開條例》，由此可見，行政公開作為一個(gè)行政行為已被行政法文件所認(rèn)可。然而，行政公開從嚴(yán)格意義上講還不能是行政行為，它只是行政過程中的一個(gè)理念，是人們對(duì)政府行政執(zhí)法過程的一個(gè)價(jià)值期待，這個(gè)價(jià)值期待的目的在于使行政行為能夠讓公眾知曉和參與。即行政公開是對(duì)所有行政行為而言的，而它本身并不是行政行為。我國行政法學(xué)界和行政法治實(shí)踐將其定性為行政行為是一個(gè)理論誤區(qū)，在一定程度上制約了行政行為范式的構(gòu)建，制約了對(duì)行政行為的有效規(guī)制。與之相比，行政公示則是一個(gè)具體行政行為，是一個(gè)符合行政行為要件并能夠操作的行為。我們通過制定行政公示程序法便可以將行政公示與行政公開、行政公示與行政公布、行政公示與行政告知等一系列行政行為和行政公開中的價(jià)值判斷予以整合，這樣的整合便為行政行為范式的確立在一個(gè)相對(duì)中觀的層面上有所突破，這是行政公示程序立法的第一個(gè)重大意義。

第二，對(duì)行政程序法進(jìn)行定位的價(jià)值。行政程序法的法律地位在行政法體系中經(jīng)歷了一個(gè)漫長的發(fā)展過程，在不同法系和不同國家中行政程序法在行政法體系中有著不同的地位。例如，大陸法系行政程序法就不是行政法的主流，而英美法系行政程序法則是行政法的主流，美國行政法幾乎就是行政程序法的代名詞。但就行政程序法在行政法體系中的總體格局看，行政程序法則經(jīng)歷了一個(gè)由不重要到重要，由不引起重視到得到普遍重視的這樣一個(gè)過程。尤其自1946年《美國聯(lián)邦行政程序法》制定以后，各國掀起了行政程序法的立法熱潮，諸發(fā)達(dá)國家相繼制定了行政程序法典，且大陸法系和英美法系在行政法的發(fā)展格局上逐漸趨同，傳統(tǒng)意義上的區(qū)分已經(jīng)很微弱了。這樣便使行政程序法在行政法體系中的地位得到了突顯。但是，行政程序法究竟在行政法體系中如何定位卻一直存在異議，一些學(xué)者認(rèn)為，任何國家的行政法體系中都應(yīng)當(dāng)有一個(gè)統(tǒng)一的行政程序法典，這個(gè)統(tǒng)一的行政程序法典應(yīng)當(dāng)與行政組織法、行政救濟(jì)法等相并列，共同支撐行政法體系。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，行政程序法在立法過程中應(yīng)當(dāng)走分散立法之路，即針對(duì)行政行為的狀況制定行政程序法，例如可以制定行政處罰程序法、行政強(qiáng)制程序法等等。我國在目前走的就是分散立法的道路。上列兩種立法道路反映了行政程序法在行政法學(xué)中的不同地位。近年來，我國有學(xué)者提出了制定一部統(tǒng)一行政程序法的主張，而且在前些年已經(jīng)被納入了全國人大的立法規(guī)劃

之中。這個(gè)論點(diǎn)和立法規(guī)劃表明我們必須對(duì)我國行政程序法在行政法體系中的地位進(jìn)行審視，即在我國制定統(tǒng)一行政程序法典的情況下是否還要制定相對(duì)分散的行政程序法典。在筆者看來。一方面，我們可以著手制定統(tǒng)一的行政程序法典。對(duì)有關(guān)行政公開化的問題作出全面規(guī)定；另一方面，我們將比較敏感的行政公示用程序規(guī)則規(guī)定下來，使行政程序法在我國走相對(duì)合理的道路。行政公示程序法的制定實(shí)質(zhì)上并不是選擇分散立法的道路，而是要將統(tǒng)一立法與分散立法結(jié)合起來。

第三，對(duì)行政公開化進(jìn)行規(guī)范的價(jià)值。行政公開化在我國行政法文件中已有明確規(guī)定，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“推進(jìn)政府信息公開。除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的事項(xiàng)外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開政府信息。對(duì)公開的政府信息，公眾有權(quán)查閱。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為公眾查閱政府信息提供便利條件。”后來制定的《政府信息公開條例》更是非常具體地規(guī)定了行政公開問題。前面我們已經(jīng)指出，行政公開化是行政權(quán)行使的一個(gè)價(jià)值判斷，是對(duì)政府行政系統(tǒng)提出的一個(gè)執(zhí)法理念。這個(gè)理念與封閉行政和專制行政的理念相對(duì)立。行政公開化本身無法實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值，必須通過一系列行政行為才能實(shí)現(xiàn)行政公開化的價(jià)值。而要使行政公開化的價(jià)值理念得到實(shí)現(xiàn)就必須通過一定的法律手段予以保障和規(guī)范?！睹绹?lián)邦行政程序法》就通過公民了解權(quán)的行使、規(guī)章聽證等等方式保證行政公開化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，保障和規(guī)范行政公開化的法律手段是多種多樣的，其中對(duì)行政公示制定程序規(guī)則是最為基本、最為重要的手段。行政公示是具體行政行為的一種，這個(gè)具體行政行為有著非常特別的內(nèi)涵，可以被作為一種單獨(dú)的行政行為而看待，即具有一個(gè)獨(dú)立行政行為的內(nèi)涵。又可以附著于其他具體行政行為，如附著于行政許可行為、附著于行政處罰行為。最為重要的是能夠通過它使有關(guān)行政行為予以公開，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政公開化的價(jià)值。而行政公開化又促成了現(xiàn)代行政法治精神的全面實(shí)現(xiàn)。顯然，對(duì)行政公示行為的規(guī)范就必須制定相應(yīng)的行政程序典則，其中行政公示程序立法就是該典則的具體內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)說明的是，我國有關(guān)政府信息公開的規(guī)定并沒有突出行政公示的程序，有些行政公開的典則甚至沒有提到行政公示的概念，以上海市2004年制定的《政府信息公開規(guī)定》為例，其要求行政主體的行政決策要予以公開，但并沒有規(guī)定行政決策的公開必須通過行政公示等具體條款來實(shí)現(xiàn)。我們認(rèn)為，在政府信息公開的立法中可以確立相關(guān)的理念和價(jià)值，但是，必須同時(shí)通過對(duì)行政公示、公民了解權(quán)等細(xì)節(jié)性程序的規(guī)定才能使行政公開的價(jià)值得到規(guī)范。

三、行政公示程序立法的內(nèi)容構(gòu)造

如果制定一部統(tǒng)一的行政程序法典，行政程序的內(nèi)容則由一般行政程序和簡易程序的具體內(nèi)容組成。但是，如果行政程序立法走分散之路。其內(nèi)容則要細(xì)密一些。以我國《行政處罰法》和《行政許可法》所體現(xiàn)的內(nèi)容來看，不同的行政行為其程序規(guī)則的內(nèi)容則有所不同。例如，《行政處罰法》就包括了“行政處罰的種類和設(shè)定”、“行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)”、“行政處罰的管轄和適用”、“行政處罰的決定”、“行政處罰的執(zhí)行”等內(nèi)容。而《行政許可法》則包括了“行政許可的設(shè)定”、“行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)”、“行政許可的實(shí)施程序”、“行政許可的費(fèi)用”、“監(jiān)督檢查”等。二者在有些方面存在共同之處，但在另一些方面則有著較大區(qū)別。行政公示程序立法的內(nèi)容既要考慮一般行政行為的特點(diǎn)，又要考慮行政公示行為自身的特性。筆者認(rèn)為，行政公示程序立法大體上應(yīng)當(dāng)有下列基本內(nèi)容。

第一，公示主體規(guī)范。行政公示的主體是就行政公示的實(shí)施者而言的，行政公示主體只有一個(gè)方面，即行政主體。具體地講，行政公示主體是指在行政公示中承擔(dān)公示義務(wù)或者履行公示責(zé)任的國家行政機(jī)關(guān)。毫無疑問，公示制度在我國的適用是非常廣泛的，立法機(jī)關(guān)在制定法律規(guī)范時(shí)有公示行為，司法機(jī)關(guān)亦可以對(duì)有關(guān)的司法行為進(jìn)行公示。我國政黨及其他一些行使公共權(quán)力的組織亦有公示的義務(wù)，但這些公示都不是行政公示，行政公示所涉及的權(quán)力性質(zhì)是行政權(quán)。因此，行政公示的主體是能夠行使行政權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)，這是我們從相對(duì)較大的范圍內(nèi)對(duì)行政公示主體的框定。那么，在行政法治實(shí)踐中，究竟哪些行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為行政公示的主體，是需要通過行政公示程序立法予以規(guī)定的?！缎姓幜P法》和《行政許可法》都規(guī)定了行政處罰和行政許可的實(shí)施主體，之所以要這樣規(guī)定是因?yàn)樵趪倚姓C(jī)構(gòu)體系中不是任何一個(gè)國家行政機(jī)關(guān)都能夠行使行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)。與這兩個(gè)行為相同，并不是所有行政機(jī)關(guān)都有行政公示的義務(wù)或者都有必要進(jìn)行行政公示。我們可以在行政公示程序立法中對(duì)行政公示的主體采取概括規(guī)定，而對(duì)不可以公示的主體采取列舉規(guī)定的方式。行政系統(tǒng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不是行政公示的主體，行政系統(tǒng)中承擔(dān)保密責(zé)任的機(jī)構(gòu)不是行政公示的主體等等。

第二，公示范疇規(guī)范。行政公示的范疇是否與《政府信息公開條例》所確立的有關(guān)行政公開的范疇一致起來是一個(gè)值得探討的問題。我們可以有三個(gè)思路：第一個(gè)思路是根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定適當(dāng)擴(kuò)展行政公示的范疇，即行政公示的范圍比《政府信息公開條例》所確定的行政公開的范圍更加廣泛。如果選擇這一思路，我們能夠從理論上找到理由，這個(gè)理由便是行政公開作為一種獨(dú)立的行政行為或附著行為，其范圍要比行政公開廣。第二個(gè)思路是根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定適當(dāng)保留行政公示的范圍，即行政公示的范圍比《政府信息公開條例》規(guī)定的行政公開的范圍相對(duì)小些。選擇此一思路，我們同樣能夠找到正當(dāng)理由，這個(gè)理由便是行政公示只是實(shí)現(xiàn)行政公開化的一個(gè)手段，有些行政公開化的事項(xiàng)不一定通過行政公示這樣的手段實(shí)現(xiàn)。第三個(gè)思路是完全根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定確定行政公示的范圍，即《政府信息公開條例》規(guī)定的公開事項(xiàng)的范圍同時(shí)也是行政公示的范圍。選擇此一思路，我們同樣有理論上的支撐，因?yàn)樾姓九c行政公開化如果同步立法，可以保障我國行政法制的統(tǒng)一。上列三個(gè)思路都是有道理的。但是，我們?cè)诖_立行政公示的范疇時(shí)不應(yīng)當(dāng)考慮《政府信息公開條例》的規(guī)定。我們應(yīng)當(dāng)在制定行政公示程序規(guī)則時(shí)，將行政公開的概念予以區(qū)分，不要使行政公示的概念和理論受到行政公開概念和理論的束縛，用一套全新的理論確立行政公示的范疇。事實(shí)上，行政公示作為一個(gè)手段既可以促成行政公開化中若干內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，也能促成行政公開化以使其他行政法價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)。就目前而論，行政公示的具體范圍應(yīng)當(dāng)確立一個(gè)大的原則，即行政機(jī)關(guān)的外部行政行為，不管是抽象行政行為還是具體行政行為都應(yīng)當(dāng)作為行政公示的范疇。而行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為與公眾權(quán)益比較間接時(shí)可以免于公示。我國行政法文件中關(guān)于行政公示范疇的規(guī)定是比較少的，除《行政許可法》明確規(guī)定了行政公示的事項(xiàng)以外，

其他法律典則或者沒有規(guī)定，或者僅僅規(guī)定了行政公布和行政告知的事項(xiàng)。如果我們把有關(guān)的行政公布與行政告知也納入到行政公示中來的話，我國在此方面的范疇確立有非常大的空間。目前諸多行政實(shí)體法都規(guī)定了行政公布與行政告知的范疇。

第三，公示方式規(guī)范。行政公示的方式從表面看是行政公示的技術(shù)問題，指行政主體通過何種方法將需要公示的內(nèi)容向社會(huì)和公眾進(jìn)行公示。通常情況下，行政公示的方式包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是行政公示的方法，就是行政主體進(jìn)行公示所采用的手段。這些手段帶有強(qiáng)烈的技術(shù)色彩，例如，行政主體主要通過報(bào)刊、廣播或其他手段進(jìn)行公示。行政公示的方法作為一種技術(shù)只是表層的東西。如果將問題深化一點(diǎn)的話，行政公示的手段是一個(gè)嚴(yán)格的法律問題，是行政公示程序的核心內(nèi)容之一。因?yàn)槿魶]有用法律手段確認(rèn)某種行政公示的方法，行政主體便完全可以不依某種方法進(jìn)行公示。例如，法律沒有規(guī)定行政主體的行政決定要在網(wǎng)絡(luò)中予以公示，此時(shí)行政主體不在互聯(lián)網(wǎng)上公示的行為就不構(gòu)成違法。反之，如果行政公示程序規(guī)則要求行政主體將行政決定在網(wǎng)絡(luò)上公示，行政主體若沒有上網(wǎng)公示，哪怕用其他任何有效手段進(jìn)行了公示亦已構(gòu)成了行政違法。由此可見，行政公示方法具有法律與技術(shù)的復(fù)合屬性。二是行政公示的期限。期限在程序法中具有十分重要的意義，在大多數(shù)程序規(guī)則中期限直接決定當(dāng)事人的權(quán)利和狀況。例如，《行政處罰法》對(duì)行政程序規(guī)定了諸多期限，而且使期限之間環(huán)環(huán)相扣，如果行政主體不按期限履行職能就會(huì)侵犯行政相對(duì)人的權(quán)益。而行政相對(duì)人不按期限履行行政行為就會(huì)喪失某種權(quán)利。行政公示亦應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的期限規(guī)則，如行政行為作出以后，幾日內(nèi)向社會(huì)進(jìn)行公示，公示以后幾日內(nèi)公眾可以行使了解權(quán)等等。行政公示方式規(guī)范究竟如何行文是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探討的問題，目前我國行政法文件中基本上沒有對(duì)行政公示的方式作出專門規(guī)定，行政公示的目的在于使行政相對(duì)人更多地了解和掌握政府行政系統(tǒng)中的信息，哪種方式最能構(gòu)建起行政相對(duì)人與行政主體之間進(jìn)行交流的橋梁，就應(yīng)以哪種方式進(jìn)行公示。四、行政公示程序立法的模式選擇

我國有關(guān)行政程序立法模式選擇的認(rèn)知一向存在混亂，關(guān)于我國行政程序立法模式的選擇還沒有形成共識(shí)。正如上述，我們一方面正在探討一部統(tǒng)一的行政程序法典制定的問題，另一方面又根據(jù)不同的行政行為制定具體的行政程序規(guī)則，這似乎是一條將統(tǒng)一立法與分散立法混合起來的道路。然而，一些該立的行政程序規(guī)則我們并沒有立，如有關(guān)行政決策的程序規(guī)則，有關(guān)行政執(zhí)法的程序規(guī)則等，這些規(guī)則的制定要比行政處罰、行政許可的程序規(guī)則重要許多。造成這種狀況的原因還在于我們沒有一個(gè)相對(duì)較好的理念。因此，我們必須在一開始就選擇一個(gè)較好的模式，通過合理的模式選擇將行政公示程序立法的技術(shù)問題處理好。對(duì)我國行政公示程序立法的模式選擇我們可以作出如下分析。

(1)關(guān)于行政公示程序立法統(tǒng)一模式與分散模式的問題。毫無疑問，在我國行政程序法典還不能在近期出臺(tái)的情況下，我們還無法將行政公示程序規(guī)則反映在統(tǒng)一的行政程序法典中。但是，就制定專門的行政公示程序法而言，我們?nèi)匀挥薪y(tǒng)一立法與分散立法的模式選擇。所謂統(tǒng)一立法是指由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)或者國務(wù)院制定一部有關(guān)行政公示的典則，就像《行政處罰法》、《行政許可法》、《政府信息公開條例》那樣，有一個(gè)統(tǒng)一法典對(duì)行政公示的基本問題作系統(tǒng)規(guī)定，這個(gè)規(guī)定具有較高的法律效力。對(duì)我國各個(gè)層級(jí)的國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政公示都有規(guī)制力和約束力。所謂分散立法就是指我們把行政公示典則的制定權(quán)予以分散，如可以由各個(gè)地方根據(jù)自身行政公開化的程度制定典則，這個(gè)典則可以根據(jù)《政府信息公開條例》等上位法而制定，但有明顯的地方性。還可以由各個(gè)職能部門或直屬機(jī)構(gòu)制定政府規(guī)章，對(duì)部門行政公示的相關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定。上列兩種模式各有利弊，前者有較高的法律地位和權(quán)威性，但規(guī)范力和針對(duì)性則會(huì)差一些。后者可能會(huì)有較強(qiáng)的實(shí)效性。但法律地位則無法予以提升。筆者認(rèn)為，考慮到我國行政法規(guī)范制定中的隨意性，我國應(yīng)當(dāng)選擇第一種統(tǒng)一立法模式，這個(gè)模式進(jìn)可以提升行政公示立法的法律地位，退則可以使我國行政公示立法有一些原則性的條款。

(2)關(guān)于行政公示程序立法強(qiáng)效力模式與弱效力模式的問題。法律規(guī)范的效力在不同的部門法中有不同的狀況。刑事法律由于包括了比較嚴(yán)格的規(guī)范構(gòu)成，即一個(gè)法律典則或條文中將假定條款、處理?xiàng)l款、制裁條款等作了有機(jī)的結(jié)合，使其有非常強(qiáng)的約束力和強(qiáng)制力，因此，刑事法律都是強(qiáng)效力模式。行政法規(guī)范則不同于刑事法律規(guī)范，其在立法行文中并不同時(shí)具備假定條款、處理?xiàng)l款、制裁條款等嚴(yán)格的條款構(gòu)成。例如，《行政許可法》第30條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)要將有關(guān)的法律、事項(xiàng)、數(shù)據(jù)、程序等等向行政相對(duì)人公示，但公示行為以后，沒有后續(xù)條文的規(guī)定，即這個(gè)條文可以被視為假定條款和處理?xiàng)l款，但缺乏制裁條款。顯然，此種立法技術(shù)必然使該法律的規(guī)制力相對(duì)較弱。當(dāng)然，行政法中也有一些與刑事法律一樣是強(qiáng)效力模式，如《中華人民共和國治安處罰法》、《中華人民共和國道路交通安全法》等等，都將假定條款、處理?xiàng)l款、制裁條款予以結(jié)合。那么，行政公示程序立法在效力上究竟應(yīng)當(dāng)選擇哪種模式，筆者認(rèn)為，行政公示程序立法的規(guī)制對(duì)象主要是行政系統(tǒng)，我國有關(guān)規(guī)制行政系統(tǒng)的立法在強(qiáng)制力和拘束力方面本身就不太突出，諸多規(guī)范只有假定條款而很少有制裁條款，行政主體即使違反了某一典則的規(guī)定也不會(huì)帶來太大麻煩，例如，《政府信息公開條例》中的制裁條款就不具有明顯的針對(duì)性，只是一些相對(duì)泛泛的規(guī)定，行政主體違反其中的一些內(nèi)容后并不帶來直接的法律后果。我國大量這樣的立法模式選擇是導(dǎo)致行政權(quán)擴(kuò)張和強(qiáng)勢的原因之一。因此，我們認(rèn)為，我國行政公示程序立法應(yīng)當(dāng)選擇強(qiáng)效力模式，將假定條款、處理?xiàng)l款和制裁條款予以統(tǒng)一。針對(duì)行政公示的狀況設(shè)立法律責(zé)任，在行政主體沒有進(jìn)行公示的情況下，應(yīng)當(dāng)由行政監(jiān)督機(jī)關(guān)追究其法律責(zé)任。

(3)關(guān)于行政公示程序立法行文的細(xì)密模式與概括模式的問題。行政立法行文中的詳與略是一個(gè)非常技術(shù)性的問題，在行政法學(xué)界究竟選擇較為詳細(xì)的行政立法行文技術(shù)還是選擇較為簡略的行政立法行文技術(shù)一直沒有定論。有學(xué)者從行政自由裁量權(quán)的理論出發(fā)探討這一問題，即究竟選擇詳略模式中的哪一種要根據(jù)我們對(duì)行政自由裁量權(quán)的態(tài)度而定。如果我們的法治理念是嚴(yán)格控制行政自由裁量權(quán)，那么我們便在行政立法中選擇細(xì)密模式，通過較為細(xì)密的行政法規(guī)范行文給行政機(jī)關(guān)行使行政自由裁量權(quán)留下較小余地。以達(dá)到控制行政自由裁量權(quán)的目的。反之，如果我們的法治理念是讓行政主體在執(zhí)法中發(fā)揮積極性和主動(dòng)性，則應(yīng)當(dāng)選擇概括模式，通過相對(duì)簡略的行政法規(guī)范為行政主體的行政活動(dòng)提供指導(dǎo)原則，不刻意用法律手段限制行政主體發(fā)揮想象力的空間。上列兩種模式的選擇在我國至今還沒有定論，筆者認(rèn)為，我國行政系統(tǒng)一直是以較為強(qiáng)勢的姿態(tài)出現(xiàn)在公眾面前的，行政主體享有的行政自由裁量權(quán)是非常大的，因此，行政公示程序立法不應(yīng)當(dāng)選擇簡略模式或概括模式，而應(yīng)當(dāng)選擇細(xì)密模式。換言之，我們要制定具體一些的行政公示程序立法，將行政公示的若干具體問題列舉出來，盡量不要用概括方式去行文，并通過這個(gè)典則的制定為我國今后行政程序法的完善積累經(jīng)驗(yàn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]應(yīng)松年主編，外國行政程序法匯編[c]，中國法制出版社，1999，121

(責(zé)任編輯：何進(jìn)平)