賀海峰

“現(xiàn)在的橫琴新區(qū)就相當(dāng)于30年前的深圳蛇口。從這樣的高度來判斷橫琴新區(qū)的意義，才有價(jià)值，才能看到它能干什么，否則就把它冷落到一個(gè)普普通通的開發(fā)區(qū)?！?0月的珠三角，酷熱開始消退，而國家級新區(qū)橫琴則正式進(jìn)入熱火朝天的建設(shè)階段天的建設(shè)階段，

橫琴，這個(gè)擁有7585人、86平方公里的海島，是珠三角核心地區(qū)最后一塊“處女地”。2009年，對于沉寂多年的珠海橫琴而言，來自北京的兩項(xiàng)決策有著非凡的意義：一是6月24日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議和原則通過《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，并于8月14日正式作出批復(fù)這是繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)之后，第三個(gè)由國務(wù)院批準(zhǔn)的國家級新區(qū)。二是6月27日，全國人大常委會(huì)授權(quán)澳門管轄橫琴澳門大學(xué)新校區(qū)，

從此，橫琴將告別荒蕪，轉(zhuǎn)身成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區(qū)、深化改革開放和科技創(chuàng)新的先行區(qū)、促進(jìn)珠江口西岸地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的新平臺。

第三個(gè)國家級新區(qū)

位于珠海市南部的橫琴，為珠海第一大島，南瀕南海，東與澳門僅一河之隔，最近處不足200米，距離香港也只有約45分鐘船程。正如廣東省發(fā)改委對橫琴的表述：“一國兩制”的交會(huì)點(diǎn)、“內(nèi)外輻射”的接合部

在披上這層新的光輝背后，則隱藏著橫琴的沖動(dòng)和無奈。從動(dòng)開發(fā)的心思，到由國務(wù)院來確立這樣一個(gè)規(guī)劃，橫琴整整用了18年

1092年，原珠海市委書記梁廣大口中的“黃金寶島”，即被廣東省確立為擴(kuò)大對外開發(fā)的四個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)之一，那時(shí)候“橫琴經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”的牌子就掛上了。1998年，該島被確立為珠海市5大經(jīng)濟(jì)功能區(qū)之一。

但是，橫琴開發(fā)一直步履沉重。本身基礎(chǔ)設(shè)施不完善、受經(jīng)濟(jì)周期的影響，是其客觀原因。不過，原廣東省政府發(fā)展研究中心副主任王利文認(rèn)為，橫琴開發(fā)建設(shè)久議不決，珠海和澳門之間的恩怨和博弈也是一大因素。當(dāng)時(shí)澳門經(jīng)濟(jì)實(shí)力不錯(cuò)，“便有些傲氣”。

2004年，時(shí)任廣東省委書記張德江看到橫琴經(jīng)過長期規(guī)劃，但“老是搞不下去，引不進(jìn)大企業(yè)”，才提出以“泛珠合作、粵澳為主力”開發(fā)橫琴的“9+2”方針。但最終，在2005年廣東省政府委托中投公司完成《泛珠三角橫琴經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的項(xiàng)目建議書》后，橫琴開發(fā)的聲音再次沉寂。

直到2005年9月10日，國務(wù)院總理溫家寶視察橫琴島。他贊嘆“這是一塊寶地”，要求先謀而后動(dòng)，慎重開發(fā)、科學(xué)開發(fā)、合理開發(fā)橫琴。

廣東省政府立即編制《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，兒易其稿后，于2008年底上報(bào)國務(wù)院。由于得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢，橫琴在開發(fā)定位上不斷出現(xiàn)新的可能，產(chǎn)業(yè)選擇再三調(diào)整，級別也從市、到省，最終進(jìn)入中央視野，成為繼上海浦東、天津?yàn)I海之后，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的第三個(gè)國家級新區(qū)。此前，受困于土地容量，澳門一直有“整體租賃”橫琴的想法。中央將橫琴1.0926平方公里土地批予澳門大學(xué)興建新校，澳門特首何厚鏵興奮不已：“這是中央送給澳門的一份厚禮?！?/p>

合力打造“西岸的月亮”

澳門大學(xué)進(jìn)入橫琴島，是《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》對橫琴島“逐步建成探索粵港澳合作新模式示范區(qū)”的一個(gè)具體注解。

“此事落實(shí)后，橫琴便成為‘一島兩制。”曾擔(dān)任澳門大學(xué)校長高級顧問、現(xiàn)任澳門“一國兩制”研究中心主任、澳門基本法委員會(huì)委員楊允中表示，這次全國人大的決定具有多重意義：“首先，這是前所未有的制度創(chuàng)新；其次，這有助澳門特區(qū)人才開發(fā)和經(jīng)濟(jì)適度多元化；第三，這有助推動(dòng)澳珠、澳粵合作進(jìn)入新階段?！?/p>

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授趙成根則認(rèn)為：“國家在澳門回歸10年之際采取‘租地的形式將土地劃分給澳門大學(xué)，是對澳門的扶植和特殊照顧，具有一定的示范價(jià)值。從政治角度看，即使未來整個(gè)橫琴島都‘澳門化，也是無可厚非的事情。”

趙成根認(rèn)為澳門大學(xué)率先入駐橫琴島，“可看作是‘探測陣地——因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)教育學(xué)園，其引起的反彈較小，也更加容易獲得認(rèn)同感。這就為澳門在橫琴島進(jìn)一步拓展提供了先例和示范。”他認(rèn)為，采取“租地”的形式其實(shí)在國際上早有先例，但這一次是租給澳門這個(gè)“自己兄弟”，這是我們國家不拘泥于形式、不受條條框框限制的大膽決定。

地緣優(yōu)勢無疑是至關(guān)重要的優(yōu)勢。澳門與橫琴島鄰近得幾乎合二為一，從兩地走水路到香港也是近在咫尺。原珠海城市規(guī)劃顧問、中山大學(xué)教授袁奇峰認(rèn)為，澳門和珠海各自都成不了“月亮”，必須加速澳珠的同城化，讓兩座城市合力成為西岸的“月亮”。港珠澳大橋修通后，香港將有部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移至澳門，澳門要抓住這些機(jī)會(huì)，進(jìn)行“拉斯維加斯化”，在博彩業(yè)之外，綜合發(fā)展旅游、會(huì)展和現(xiàn)代商務(wù)服務(wù)業(yè)。

根據(jù)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，并結(jié)合橫琴開發(fā)時(shí)序，珠海初步設(shè)想先期重點(diǎn)開發(fā)教學(xué)區(qū)、中央商務(wù)區(qū)、口岸服務(wù)區(qū)、休閑度假區(qū)(富祥灣)等區(qū)域，政府正在加緊制定這四個(gè)區(qū)域的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案。

在產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的引進(jìn)和推動(dòng)方而，橫琴新區(qū)負(fù)責(zé)人更是信心十足，“規(guī)劃出臺后，橫琴吸引了國內(nèi)外大企業(yè)的注意力，我們不愁項(xiàng)目的引進(jìn)。橫琴現(xiàn)在的目標(biāo)是面向世界500強(qiáng)企業(yè)，著力引進(jìn)有實(shí)力的高端項(xiàng)目，給橫琴開發(fā)一個(gè)高起點(diǎn)?！?/p>

其中，十字門中央商務(wù)區(qū)將在12月上旬舉行奠基儀式，長隆項(xiàng)目目前一期土地已經(jīng)提供給企業(yè)，企業(yè)正在推進(jìn)填土工程；BP的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，正在進(jìn)行采購招標(biāo)，招標(biāo)完成后，將開始動(dòng)工建設(shè)。

對此，國家發(fā)改委國上開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長肖金成認(rèn)為，橫琴新區(qū)的開發(fā)不僅僅對整個(gè)珠三角有著積極的戰(zhàn)略意義，也必將對澳門產(chǎn)生深遠(yuǎn)和積極的影響?！盁o論從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型還是產(chǎn)業(yè)布局的多樣化方面，都會(huì)給珠澳兩地帶來新的發(fā)展契機(jī)?！?/p>

“未來的橫琴，有條件成為一個(gè)‘準(zhǔn)自由港。”中山大學(xué)港珠澳研究中心鄭天祥教授甚至認(rèn)為，橫琴全島均有望被劃定為比保稅區(qū)更優(yōu)惠的特殊海關(guān)區(qū)，屆時(shí)商家、人流均可在島內(nèi)享受保稅區(qū)政策，這將使橫琴成為內(nèi)地流動(dòng)最自由的地區(qū)之一。

引領(lǐng)下一個(gè)30年?

橫琴的優(yōu)勢在于它是“一國兩制”的交接點(diǎn)，示范意義重大。更關(guān)鍵的是，國務(wù)院規(guī)定橫琴開發(fā)的基調(diào)是“制度創(chuàng)新”，以區(qū)別于上海浦東和天津?yàn)I海的金融創(chuàng)新。因此，橫琴要實(shí)現(xiàn)它所承載的歷史使命和基本功能，惟有制度創(chuàng)新一途。

珠海市政協(xié)橫琴開發(fā)課題組認(rèn)為，限制港澳與珠三角乃至內(nèi)地經(jīng)濟(jì)融合的根本原因在于制度的差異。單純的產(chǎn)業(yè)設(shè)置解決不了橫琴開發(fā)的根本問題。因此，能否進(jìn)行制度創(chuàng)新，以消除制度性障礙，是決定港澳經(jīng)濟(jì)能否與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)全面融合，港澳作用能否充分發(fā)揮的關(guān)鍵。

制度創(chuàng)新的突破口，就是要提前實(shí)現(xiàn)港澳與內(nèi)地同為WTO成員雙邊自由貿(mào)易關(guān)系。但要突破這種關(guān)系，就要超越

CEPA的框架。按照課題組的大膽設(shè)想，橫琴需具備四方面的功能：其一，“接口”功能。要通過橫琴，實(shí)現(xiàn)兩大經(jīng)濟(jì)板塊全面無障礙對接，而不是個(gè)別產(chǎn)業(yè)的延伸或轉(zhuǎn)移。主要應(yīng)表現(xiàn)為資源共享、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、要素融通的經(jīng)濟(jì)格局。這是香港成為珠三角真正意義上經(jīng)濟(jì)中心的基礎(chǔ)條件。其二，“轉(zhuǎn)換區(qū)”功能，即通過特殊的制度安排，使兩大經(jīng)濟(jì)體系能夠銜接、轉(zhuǎn)換、融合，這是橫琴成為“接口”的前提。其三，“放大器”功能。橫琴的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目要作為一種“通道”、“前臺”，釋放其境外母體的巨大能量。其四，“試驗(yàn)場”功能。包括與港澳對接的試驗(yàn)；與世界經(jīng)濟(jì)間接連通的試驗(yàn)；更高層次的改革開放試驗(yàn)。

例如，橫琴的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，突破了內(nèi)地行政體制的窠臼，外界普遍認(rèn)為這是最有意義的制度創(chuàng)新。趙振武原先在珠海市海關(guān)任職，是這次橫琴新區(qū)公選的干部之，他直言，橫琴新區(qū)參照港澳行政機(jī)構(gòu)，只設(shè)置10個(gè)部門。《規(guī)劃》中規(guī)定，新區(qū)管委會(huì)組織機(jī)構(gòu)的原則是“精簡、統(tǒng)一、效能”，并特別指出，橫琴外的行政機(jī)構(gòu)一般不在橫琴設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，杜絕外界行政干擾。

除了辦公室和黨群工作部，另設(shè)8個(gè)局(委員會(huì))：統(tǒng)籌發(fā)展委員會(huì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展局、財(cái)金事務(wù)局、公共建設(shè)局、社會(huì)事業(yè)局、交流合作局、行政服務(wù)促進(jìn)局、警務(wù)和綜合管理局。趙振武稱，他任職的黨群工作部對應(yīng)市政府的紀(jì)檢、人事、宣傳等16個(gè)局，財(cái)金事務(wù)局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展局，港澳味道很濃，令人耳目一新。

“橫琴只有幾千個(gè)農(nóng)業(yè)人口，創(chuàng)新行政機(jī)構(gòu)設(shè)置阻力很小?！庇袑＜冶硎荆袊谡魏徒?jīng)濟(jì)體制改革上進(jìn)入深水區(qū)，橫琴是“新區(qū)中的特區(qū)，特區(qū)中的新區(qū)”，外界將橫琴看作“先行先試”的試驗(yàn)田，而“先行先試”又被看作中國第二輪改革開放的開端。在這個(gè)層面上，橫琴在政治體制創(chuàng)新上的實(shí)驗(yàn)意義，可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大過這個(gè)海島蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

廣東商學(xué)院流通經(jīng)濟(jì)研究所所長王先慶認(rèn)為，橫琴新區(qū)至少具備三重意義：站在全國的高度，橫琴新區(qū)為珠三角未來30年的發(fā)展制定了一個(gè)新的方向、新的理念、新的增長點(diǎn)；橫琴是開革開放第一個(gè)“30年”過后設(shè)立的第一個(gè)新區(qū)，這個(gè)新區(qū)是要引領(lǐng)下一個(gè)30年的，而且具有全國性格局；另外，原本珠海、澳門兩個(gè)地區(qū)都有一定的自卑感，橫琴新區(qū)的設(shè)立為它們提供了增強(qiáng)自信心的資本。橫琴新區(qū)的發(fā)展會(huì)使珠三角得以平衡和壯大，必將成為珠三角以及珠江口西岸發(fā)展的動(dòng)力。

關(guān)鍵看廣東怎么做

但是王先慶也擔(dān)心，橫琴新區(qū)有可能會(huì)成為目前全國三個(gè)新區(qū)中唯一被冷落的特區(qū)。

比如，珠海和澳門自身的實(shí)力有限，其所能產(chǎn)生的帶動(dòng)力、影響力和號召力也相應(yīng)有限。這就造成了橫琴新區(qū)的產(chǎn)業(yè)吸引力和拉動(dòng)力無法和濱海新區(qū)以及浦東新區(qū)相比，不能夠上馬很多大項(xiàng)目和高新技術(shù)項(xiàng)目，不能夠形成覆蓋整個(gè)區(qū)域發(fā)展的輻射力。

另外，橫琴新區(qū)周邊分布著很多開發(fā)區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、特區(qū)，而且各自都有著自己的優(yōu)惠政策和特殊角色定位，橫琴?zèng)]有類似濱海新區(qū)那樣的在方圓幾百公里范圍內(nèi)都沒有經(jīng)濟(jì)特區(qū)的環(huán)境。作為一個(gè)新興的國家級新區(qū)，橫琴有著特殊的定位，但是難免會(huì)被“淹沒”在眾多的開發(fā)區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、特區(qū)當(dāng)中，所以也就難以擺脫尷尬地位。

相比濱海新區(qū)和浦東新區(qū)，橫琴新區(qū)無論從規(guī)劃規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、輻射廣度上都大幅降低。之所以將橫琴新區(qū)上升到國家戰(zhàn)略層面，就是因?yàn)橹醒胍呀?jīng)看到，橫琴新區(qū)的發(fā)展代表著未來泛珠三角地區(qū)一個(gè)最高的樣板和典型。

王先慶說：“環(huán)渤海、長三角、珠三角分布三個(gè)國家級新區(qū)，這是高度上的統(tǒng)一。珠三角的下一個(gè)30年，增長極就是深圳的前海地區(qū)、廣州的南沙地區(qū)和珠海的橫琴新區(qū)，這是珠三角未來發(fā)展的金三角?，F(xiàn)在的橫琴新區(qū)就相當(dāng)于3(J年前的深圳蛇口。從這樣的高度來判斷橫琴新區(qū)的意義，才有價(jià)值?！?/p>

不過，珠海和澳門有個(gè)共同的缺陷就是在政策創(chuàng)新上缺少?zèng)_勁。而且他們的制度性突破和制度性開發(fā)試驗(yàn)，還存在人才制約和思維方式的制約，所以不能僅靠他們自己，還需要外部力量來突破。

“如果中央和廣東省能把橫琴定位到濱海新區(qū)那樣的高度，以這種力度來開發(fā)，橫琴就有希望，如果還是按原先的路子搞很難做成?！敝猩酱髮W(xué)港澳珠江三角洲研究中心主任陳廣漢建議，中央可以考慮放一些高科技項(xiàng)目到橫琴，或者讓橫琴做些重要的體制創(chuàng)新的東西，另外派一些高素質(zhì)、有能力的干部?！皺M琴新區(qū)能不能建成，關(guān)鍵要看廣東省政府怎么做。廣東省要拿出東西來!”