戴玉才　楊洪云　李　倩　張文珺

本文在簡要分析可再生能源發(fā)展背景與單項政策后，將分析重點聚焦于政策組合的角度。從發(fā)展可再生能源整臺政策，供給側(cè)管理、需求側(cè)管理，利益相關(guān)者等視角，實證性地分析了發(fā)展可再生能源的政策組合。

1發(fā)展可再生能源的重要意義與國家目標

第一次石油危機之后，特別是上世紀90年代以來能源市場的供求結(jié)構(gòu)和安全性發(fā)生了巨大變化。從需求角度來看，能源需求全球性增加，能源獲得競爭激化，對化石燃料的依賴性上升。從供給角度來看，主要供給國不斷強化投資限制和國家管理，探測等上游投資不足，精煉、管道等供給基礎(chǔ)設(shè)施落后，海上石油運輸安全問題頻發(fā)。從環(huán)境角度來看，對應(yīng)全球性氣候變暖、核不擴散的壓力越來越大。中東等主要石油供給區(qū)域的政治摩擦與沖突、局部戰(zhàn)爭等加大了石油市場的政治風險，而投機資本的大規(guī)模進入，不僅使石油價格不斷攀升，又進一步加大了石油市場的經(jīng)濟風險。

在這種背景下，世界各國不斷深化對發(fā)展可再生能源重要意義的認識，并4E(Energy Security,能源安全；Economic Growth，經(jīng)濟增長；Environmental Protection，環(huán)境保護；Employment,就業(yè))角度上達成共識。具體而言：(1)替代化石燃料等“污染技術(shù)”的可再生能源，能夠在應(yīng)對全球性氣候變動威脅、減輕大氣污染和水質(zhì)污染等方面發(fā)揮作用。從能源原單位來看，發(fā)展可再生能源，能夠創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會和新產(chǎn)業(yè)。(2)由于不受國際市場上化石燃料價格變動的影響，可再生能源能夠從經(jīng)濟角度促進能源的安全供給，進而提高經(jīng)濟的安全性。可再生能源系統(tǒng)與化石燃料、核電等傳統(tǒng)的能源系統(tǒng)相比，獨立性高、不依賴于發(fā)電、輸電的中央系統(tǒng)，既能夠提高安全性、減少停電等事故，又能夠防止原油泄漏、油輪爆炸、核電站事故等惡性環(huán)境事件，進而提高環(huán)境的安全性。(3)可再生能源在世界各地都具有很高的可獲得性，能夠避免資源戰(zhàn)爭，也能夠減少為保護能源而發(fā)生的軍隊、安保機構(gòu)等的開支。在上述這種背景與認識之下，世界各國均在大力、快速發(fā)展可再生能源。

截至2007年末，至少64個國家已經(jīng)有了發(fā)展可再生能源的國家目標(Nation Target for Renewable Energy)，即規(guī)定在國家、地區(qū)能源組合中可再生能源所占比例，這也是各國發(fā)展可再生能源的綱領(lǐng)性、約束性目標。從可再生能源占電力供應(yīng)的比例來看，大部分國家的目標集中于5～30％之間，最低的為2％，最高的為78％。目標時期大多集中于2010～2012年，有些國家更為長遠，制定出了2020～2025年的目標。歐盟27個成員國，均已有了各自的可再生能源發(fā)展目標。2007年初，歐盟委員會確立了新的截至2020年的具有約束力的可再生能源發(fā)展目標，即最終能源的20％、運輸燃料的10％。此前截至2010年的目標位電力供應(yīng)的21％、初級能源的12％，新目標相當于電力供應(yīng)的34％。高于此前的目標。美國、加拿大等發(fā)達國家沒有再生能源發(fā)展的國家目標，但美國的29個州、加拿大的9個省已經(jīng)制定了各自的目標。

64個國家中有22個發(fā)展中國，包括巴西、中國、印度、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、泰國、伊朗、南非等。在2007年8月公布的《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》中，中國提出了到2010年使可再生能源消費量達到能源消費總量的10％，到2020年達到15％的發(fā)展目標，同時還明確了各種可再生能源的發(fā)展目標，如到2020年全國水電裝總機容量達到3億千瓦，生物質(zhì)能發(fā)電總裝機容量達到3000萬千瓦，風電總裝機容量達到3000萬千瓦，太陽能發(fā)電總裝機容量達到300萬千瓦等。這些目標將使中國可再生能源總裝機容量提高3倍，目標之高。引人注目。

2發(fā)展可再生能源的單項政策

各國在發(fā)展可再生能源，實現(xiàn)可再生能源國家目標的過程中，已經(jīng)遭遇、意識到許多障礙在筆者收集到的200余篇中外文文獻中，普遍提及到的主要障礙就有10幾種之多(表1)。這些障礙在很大程度上制約著可再生能源的發(fā)展，而且具有很高的國際普遍性。同時，特定障礙在不同的國家或地區(qū)的嚴重程度有所不同，如“自主研發(fā)能力弱，研發(fā)成本高，缺乏政策支持”、“缺乏自主技術(shù)，核心技術(shù)與裝備對外依賴嚴重”兩項，相對于發(fā)達國家而言，在發(fā)展中國家更為突出。

為清除這些障礙，促進可再生能源發(fā)展，實現(xiàn)可再生能源國家目標，世界各國開發(fā)出多種單項政策，僅使用頻度高、普遍性高的就有20余種，主要可分為直接管制、經(jīng)濟激勵和其他政策3大類型。表2簡要概括了主要單項政策的內(nèi)容概要、清除對象、所屬類型等。

3發(fā)展可再生能源的政策組合

3.1各國發(fā)展可再生能源的政策組合

從表2中可以看出，單項政策均為針對一個或兼顧幾個目標障礙而設(shè)計、采用。因此，每個單項政策能夠清除的障礙有限，必須和其它政策配套使用才能獲得更好的效果。在實踐中，我們觀察到的各國可再生能源發(fā)展政策或障礙清除政策普遍是幾個或多個單項政策的組合，換言之各國可再生能源發(fā)展政策是一種政策組合或一攬子政策。

REN21在其最新報告“RenewabIes 2007，global Status Report”中介紹了全球60個國家實施中的可再生能源促進政策(Renewable Energy Promotion Policies)的情況，為我們分析、理解各國可再生能源發(fā)展政策組合提供了難得的參考。正在實施可再生能源發(fā)展政策組合的國家數(shù)。2005年為48個，兩年間增加12個，增幅達到25％。REN21已經(jīng)連續(xù)發(fā)表3個年度的關(guān)于可再生能源的全球報告，其信息全面、深入、及時，在國際上具有很高的權(quán)威性和參考價值。

從表3中，我們可以觀察到各國發(fā)展可再生能源發(fā)展政策組合的幾個重要特征。

(1)政策組合具有豐富的多樣性。各個國家政策組合中包含的單項政策清單各有特色，沒有完全相同的政策組合，動用的單項政策數(shù)量亦不盡相同。政策組合的這種多樣性，可以理解為各個國家根據(jù)各自的可再生能源發(fā)展目標、實際情況、政策偏好等選擇最適宜于本國的單項政策進行組合的結(jié)果。

(2)單項政策的采用情況存在差異。在60個國家中，按采用比例從高到低來看，依次為固定價格。資產(chǎn)補貼、獎勵、返還，投資退稅，公共投資、貸款，消費稅、能源稅、增值稅的減稅，可交易的再生能源證書，公開招標，再生能源份額制度，凈計量，發(fā)電補貼、退稅。固定價格，是采用比例最高的單項政策，有40個國家采用，采用比例最低的單項政策是發(fā)電補貼、退稅，只有6個國家采用，二者之間存在巨大差異。采用比例的高低，很大程度上反映出單項政策的可操作性、適用性的高低、效果的大小等問題，是政策選擇的重要參考。

(3)同一單項政策在發(fā)達國家與轉(zhuǎn)型國家、發(fā)展中國家的采用比例存在差距。除投資退稅、發(fā)電補貼和退稅2個單項政策外，其余8個單項政策在發(fā)展中國家的采用比例明顯低于發(fā)達國家與轉(zhuǎn)型國家。這一差距可以用與發(fā)達國家與轉(zhuǎn)型國家比較而言，發(fā)展中國家的可再生能源政策起步晚、政策開發(fā)與應(yīng)用的成熟度低等來解釋。值得注意的是，市場化程度高的可交易的再生能源證書和公開招標，強制性大、波及面廣泛的再生能源份額制度，技術(shù)難度大的凈計量4項單項政策，在發(fā)展中國家的采用案例很少，說明發(fā)展中國家的可再生能源政策更大程度上依賴于投資退稅等比較傳統(tǒng)的經(jīng)濟激勵手段。

(4)中國等發(fā)展中國家的可再生能源發(fā)展政策組合已經(jīng)達到或超過了發(fā)達國家水平。中國的政策組合中采用了7種單項政策，動用政策的數(shù)量比在國際上評價很高的德國、丹麥、瑞典、意大利、日本還多，與法國持平。遠遠高出轉(zhuǎn)型國家俄羅斯等。印度政府采用了6項政策，其地方政府采用了2項，政策組合的豐富程度亦不遜色于發(fā)達國家。特別值得評價的是，中國的政策組合中包括了公開招標，再生能源份額制度兩項應(yīng)用難度大的單項政策，中國是23個發(fā)展中國家里唯一一個制定再生能源份額制度的國家，該項政策在發(fā)達國家與轉(zhuǎn)型國家中的采用比例也僅為21.6％。

3.2供給側(cè)管理、需求側(cè)管理的政策組合

在實踐中能源發(fā)展政策、能源管理經(jīng)常被分為供給側(cè)與需求側(cè)兩大類型或方向。借鑒這種分類，并根據(jù)主要目標，筆者將表2所列單項政策分別組合為供給側(cè)管理政策組合和需求側(cè)管理政策組合(表4)。從表4中可以看出，供給側(cè)管理政策組合遠比需求側(cè)管理政策組合豐富，前者最多可以動用14項單項政策，而后者只有7項。如果結(jié)合表3。我們不能發(fā)現(xiàn)，13個國家中除俄羅斯、泰國兩國采取單一供給側(cè)政策管理組合外，其余11個國家同時動用了供給側(cè)管理政策組合與需求側(cè)管理政策組合，而且從動用的單項政策數(shù)量上看，其供給側(cè)政策管理組合大于需求側(cè)管理政策組合。以丹麥為例來看，其可再生能源發(fā)展政策組合中包括固定價格、投資退稅、公共投資與貸款、可交易的再生能源證書、公開招標等5項供給側(cè)管理政策，而只有消費稅減稅、凈計量2項需求側(cè)管理政策。就中國來看，除國家投資建設(shè)的“乘風計劃、光明工程、秸稈氣化工程”，國家對農(nóng)村、牧區(qū)的小型獨立風力發(fā)電項目提供低息貸款外，其余政策均屬于供給側(cè)管理政策組合。也就是說，就大多數(shù)國家而言，供給側(cè)管理政策是可再生能源發(fā)展政策組合的主體，需求側(cè)管理政策是必要的配套或補充，其原因在于可再生能源供給、特別是和化石能源相比具有競爭力的供給不足。清除障礙、突破供給瓶頸是各國政策的首要目標和任務(wù)。

3.3針對利益相關(guān)者的政策組合

可再生能源發(fā)展及其政策關(guān)系到眾多的利益相關(guān)者。如可再生能源發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、研發(fā)機構(gòu)、調(diào)查勘探機構(gòu)等可再生能源的供給者，企業(yè)、家庭、公共機構(gòu)等需求者，政府、研究調(diào)查機構(gòu)、NPO、NGO組織、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)等政策制定者與參與者，公共基金、銀行、政府等融資提供者或補貼提供者。各個利益相關(guān)者在可再生能源發(fā)展中起著不同的作用，有著不同的利益訴求，其面臨的障礙也各有不同。以特定利益相關(guān)者為對象而形成的政策，大多數(shù)情況下，往往是把幾種單項政策的相互配合作為政策組合來實施的。

我們可以以可再生能源發(fā)電企業(yè)為例來簡要分析這種政策組合。從表1中，我們可以觀察到作為供給者的發(fā)電企業(yè)面臨著“初始投資巨大，融資渠道少、成本高”、“投資回收期不確定，風險高”、“缺乏支持輸出網(wǎng)絡(luò)、儲備等基礎(chǔ)設(shè)施”、“成本高，缺乏市場競爭力”、“缺乏公共資金等支持”等多項障礙，這些障礙也是供給側(cè)的主要障礙。由于單項政策主要為清除某一個目標障礙或配合其他政策而設(shè)計、采用，所以只有同時動用數(shù)項單項政策、形成政策組合才能有效地支持發(fā)電企業(yè)清除其障礙。結(jié)合表2、表4我們可以看到，針對發(fā)電企業(yè)的政策組合有著豐富的選擇，再生能源份額制度、固定價格、規(guī)制緩和、生產(chǎn)者減稅與退稅、發(fā)電補貼與退稅、可交易的再生能源證書、投資退稅、公共投資與貸款等單項政策均可組合起來應(yīng)對發(fā)電企業(yè)面臨的障礙。事實上，各國正在實施的支持發(fā)電企業(yè)的政策多為政策組合，從表3中，我們能夠確認這一點。如法國采用固定價格、資產(chǎn)補貼、投資退稅、公共投資與貸款、消費稅減稅與退稅、可交易的再生能源證書、公開招標等7項單項政策的組合，中國的政策組合比法國多了再生能源份額制度，少了可交易的再生能源證書。也是很豐富的組合。

小結(jié)

世界各國基于4E的共同意識，積極發(fā)展可再生能源并制定出國家目標，為實現(xiàn)這一目標、克服可再生能源發(fā)展的障礙，世界各國開發(fā)出許多單項政策。本文在簡要分析可再生能源發(fā)展背景與單項政策后，將分析重點聚焦于政策組合的角度。首先，實證性地分析了發(fā)達國家與轉(zhuǎn)型國家、發(fā)展中國家發(fā)展的可再生能源政策組合，并就中國發(fā)展可再生能源的政策組合與其他國家進行了的比較。其次，考察供給側(cè)管理、需求側(cè)管理的政策組合，并強調(diào)指出了供給側(cè)管理政策組合的必要性。最后。以可再生能源發(fā)電企業(yè)為例，分析了針對利益相關(guān)者的政策組合。筆者認為?；谡呓M合角度的分析，能夠更全面、更準確地理解、評價在實踐中實施的可再生能源政策，也有利于更加科學地制定出更有效率的政策組合和單項政策，這對加快可再生能源無疑具有重要意義。