明年是實施“十一五”扶貧規(guī)劃的最后一年。當(dāng)前,從中央到省市正在加緊調(diào)查研究,為編制新一輪扶貧規(guī)劃做準(zhǔn)備。要編制好新一輪扶貧規(guī)劃,進(jìn)一步提高扶貧開發(fā)工作水平,加快貧困地區(qū)群眾脫貧致富步伐,必須貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,一切從實際出發(fā),在上一輪規(guī)劃的基礎(chǔ)上,著重就以下幾個問題作出新的調(diào)整和完善。

一、南北兼顧,適當(dāng)調(diào)整扶貧區(qū)域的重點

在“八七”扶貧攻堅階段,江西省有18個國定貧困縣,隨后又調(diào)整為21個,而九江市15個縣(市、區(qū))僅有一個修水縣被列為國定貧困縣。近年來,江西經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展總體呈上升趨勢,人民的生活水平有較大幅度提高,但與一些發(fā)達(dá)地區(qū)相比,經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是相對滯后,依然處于欠發(fā)達(dá)階段。尤其九江大部分縣(市)地處湖區(qū)、庫區(qū)、山區(qū)的群眾,由于受到地理位置、環(huán)境條件、交通信息等方面的制約,貧困狀況依然嚴(yán)峻,貧困群眾的生產(chǎn)生活條件還相當(dāng)艱苦。從江西80余個縣的發(fā)展情況來看,在近幾年的人均GDP和財政收入排位里,前10位的九江沒有一個。從近三年(2006-2008)靠后的21個縣的人均GDP和財政收入統(tǒng)計分析來看,2006年人均GDP靠后的21個縣只有15個是國定貧困縣,而6個非國定貧困縣中,九江占2個;21個財政收入靠后的縣,只有11個是國定貧困縣,而10個非國定貧困縣中,九江也有一個。2007年GDP靠后的21個縣,國定貧困縣只有16個,而5個非國定貧困縣中,九江仍有2個;2008年,人均GDP和財政收入靠后的都是14個,在7個非國定貧困縣中,九江分別有3個和2個,其中贛州的石城和九江的都昌一直處于全省的后列。各種資料表明,近年來江西欠發(fā)達(dá)貧困面較大的區(qū)域,主要是革命老區(qū)和環(huán)鄱陽湖地區(qū)。

黨的十七大提出“確保到2020年全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)”,十七屆三中全會又明確要求到2020年“絕對貧困現(xiàn)象基本消除”。面對未來十年扶貧開發(fā)的目標(biāo)任務(wù),在編制新一輪扶貧規(guī)劃中,應(yīng)該對扶貧開發(fā)重點區(qū)域作適度調(diào)整。從江西的實際情況來看,扶貧開發(fā)應(yīng)當(dāng)把握兩個重點,換而言之,就是要唱好“紅歌和綠歌”。所謂唱好紅歌,就是要繼續(xù)加強對贛南、贛東北等革命老區(qū)的扶持,這些地區(qū)是中國革命的搖籃,過去為新中國的誕生作出了巨大的犧牲,理所當(dāng)然應(yīng)該作為國家扶持的重點,這是無可非議的。再就是要唱好綠歌。所謂唱好綠歌,就是充分利用扶貧和移民的工作平臺,加大鄱陽湖區(qū)域的投入。以實際行動貫徹落實省委提出的環(huán)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的科學(xué)決策。江西經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所以還趕不上發(fā)達(dá)地區(qū),除了所處地理位置的客觀因素,人口占全省總?cè)丝?2%、GDP占全省總量54%的環(huán)鄱陽湖區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、貧困狀態(tài)嚴(yán)峻,客觀上已經(jīng)成為制約江西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。鄱陽湖周邊的幾個人口大縣,如鄱陽、余干、都昌等,歷史上都是農(nóng)業(yè)大縣,在現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)文明崛起后,人均GDP和人均財政收入長期位居江西90位之后。同時,鄱湖周邊也是一片紅色的土地,因為這一地區(qū)同樣是革命老區(qū),同樣為中國革命的勝利做出過巨大犧牲和貢獻(xiàn)。我黨的一些重大活動便是在這個區(qū)域內(nèi)策劃啟動的。南昌起義的策源地、秋收起義的發(fā)起地之一就在九江,百萬雄師過大江也是從九江開始的。因此,無論是唱“紅歌”還是唱“綠歌”,新一輪扶貧規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)把鄱陽湖區(qū)域作為一個重點,讓該區(qū)域在實現(xiàn)江西快速崛起的進(jìn)程中再立新功、再造輝煌。

二、視情而定,重新調(diào)整扶貧資金分配方式

現(xiàn)在中央扶貧資金是分配到省、責(zé)任到省,由省里統(tǒng)一分配到縣。江西確定一輪下來每個重點村中央扶貧資金是50萬,用于整村推進(jìn),改善貧困村生產(chǎn)生活條件,發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)。從我們這些年實施的情況來看,一個1500人的中等規(guī)模的行政村,通過整村推進(jìn)實現(xiàn)“走平坦路、喝干凈水、上衛(wèi)生廁”的基本目標(biāo),起碼需要300萬元。修水縣何市鎮(zhèn)黃垅村“十一五”期間,共投入580多萬元用于改善全村的基礎(chǔ)設(shè)施。而我們扶貧資金僅僅50萬,要想改善一個行政村的基本生產(chǎn)生活條件,無疑是杯水車薪。一個重點村一年10萬元,如果想修條路,憑這點資金連想都不敢想。還有,各重點村的情況千差萬別,人口規(guī)模大小不一、基礎(chǔ)條件有好有差、干部群眾參與的積極性有高有低,統(tǒng)統(tǒng)一個投入標(biāo)準(zhǔn),顯然有失公平。

因此,新一輪規(guī)劃應(yīng)當(dāng)把資金分配方式作為一個重點來加以調(diào)整?？梢砸钥h為單位下達(dá)資金基數(shù),由縣根據(jù)各重點村的實際情況和項目需要進(jìn)行規(guī)劃,在資金投放上有所側(cè)重。對于干部群眾參與積極性高的村,可以在資金上給予傾斜。而對于那些等、靠、要,甚至不想干事、干不成事的村,可以少安排資金或者暫不安排。

三、突出重點,逐步調(diào)整扶貧規(guī)劃項目投向

我們這些年實施的項目大多是修路、橋、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而往往修一條路或是修一座橋需要的資金動則幾十萬甚至上百萬,可能一輪的扶貧資金還修不了一條路,有的重點村甚至為實施一個項目,而背上了沉重的債務(wù)。2008年,我們對全市209個重點村進(jìn)行了調(diào)查,發(fā)現(xiàn)有80%以上的村負(fù)債,其中很大一部分負(fù)債成因便是因為實施扶貧項目引起的。因此,新一輪扶貧項目規(guī)劃的重點,要從無論貧富均能受益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向腳踏實地地幫助貧困群眾培育產(chǎn)業(yè)和提高素質(zhì)上來。

實踐證明,要讓貧困群眾真正享受到國家的“特惠性”扶貧政策,盡快改變貧窮落后的面貌,一個很有效的途徑就是幫助貧困群眾增強造血功能。一是因地制宜,培育支柱特色產(chǎn)業(yè)。要使貧困地區(qū)的群眾從根本上脫貧,就是要幫助他們培植能穩(wěn)定增收的支柱產(chǎn)業(yè)。瑞昌市夏畈鎮(zhèn)新橋村是“十一五”扶貧開發(fā)重點村,近幾年來,全村大力發(fā)展西瓜產(chǎn)業(yè),人均純收入從“十五”的不到千元增加到現(xiàn)在的三千多元。二是提高貧困群眾的素質(zhì)。貧困群眾素質(zhì)低是收入低的原因,收入低是素質(zhì)低的結(jié)果,要提高貧困群眾的收入水平,必須提高他們謀生的手段。特別是要通過“雨露計劃”這個平臺,大力培養(yǎng)貧困戶子女掌握一技之長,實現(xiàn)“培養(yǎng)一人、脫貧一戶、致富一方”的目標(biāo)。

四、降低成本,進(jìn)一步優(yōu)化扶貧資金的管理方式

扶貧資金管理是資金跟著項目走、封閉運行,并實行報帳制,這些對于確保資金安全到位起到了很好的監(jiān)管作用,這是值得肯定的。但我們在實際操作過程中感到也存在一些問題和不足,缺乏科學(xué)性和合理性。一是報帳手續(xù)過于繁瑣,工作成本無形加大。一個項目報帳,必須要經(jīng)過村民代表、掛片干部、縣扶貧部門、財政部門簽字,缺一不可,只要哪一個不在就報不了。扶貧項目大多是一些小項目,大到2-3萬,小至幾千元。有時侯,村干部為了報一個萬把元錢的項目,需要往返縣城好幾趟,差旅費、誤工費是一筆不小的開支,成本明顯加大。二是6.33%(其中,營業(yè)稅3.33%、所得稅3%)的扶貧資金要用于完稅?，F(xiàn)在我們扶貧項目報帳要求過于人為“嚴(yán)格”,村里實施項目購買材料開具的收據(jù),報帳單位一律不認(rèn)可,要報帳必須到報帳單位重新統(tǒng)一開票,開票就必須完稅,這就意味著10萬元的扶貧資金要拿出6千多元交到稅務(wù)部門,把本來就有限的資金再割走一塊。

因此,進(jìn)一步完善扶貧資金的管理模式,應(yīng)該作為新一輪扶貧規(guī)劃的重要一環(huán)。一是簡化報帳手續(xù)。一個小小的項目,只要有一套完整的資料,經(jīng)村民委員審核認(rèn)可后,就應(yīng)當(dāng)可以進(jìn)行報帳,減少人為造成的工作成本。二是扶貧資金應(yīng)當(dāng)免稅。扶貧開發(fā)實施的項目都是民生工程、德政工程。項目實施單位只要是正式票據(jù),報帳單位就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可,即使報帳單位要統(tǒng)一開具發(fā)票,對于扶貧資金國家應(yīng)當(dāng)網(wǎng)開一面免去稅費,把有限的扶貧資金足額用于貧困群眾。

五、明確責(zé)任,建立健全各級監(jiān)管機(jī)制

扶貧工作實行省直管縣模式,無疑在一定程度上有利于減少成本,符合國家經(jīng)濟(jì)體制改革的大局。但是,其具體運作模式,有一些值得探討的問題。不能片面把省管縣理解為資金直接到縣,資金分配與市一級中間環(huán)節(jié)無關(guān),省里只是向市里要數(shù)據(jù)、要報表,而市一級又必須對所屬縣進(jìn)行監(jiān)管,對所屬縣的工作負(fù)責(zé)任。這就存在一個如何監(jiān)管、能否監(jiān)管到位的問題,市里沒有資金分配權(quán),就意味著失去了對縣工作監(jiān)管和制約的手段,就會導(dǎo)致指揮棒失靈。失去權(quán)力的監(jiān)督是軟弱無力的,失去監(jiān)督的權(quán)力又必定導(dǎo)致腐敗。全省95個縣、市(區(qū)),省里都直接監(jiān)管到恐怕是鞭長莫及,市級一旦監(jiān)管不力,勢必會造成監(jiān)管失控。

針對新形勢下出現(xiàn)的新問題,如何加強對扶貧開發(fā)工作的監(jiān)管,確保扶貧開發(fā)工作的有效開展,值得我們認(rèn)真思考,探索有效的監(jiān)管模式。我認(rèn)為,因為扶貧工作的對象是具體的貧困群眾個體或人群,有其特定范圍,不是遠(yuǎn)程監(jiān)管可以奏效的。在新的扶貧規(guī)劃中,必須進(jìn)一步明確各級的責(zé)任,理順省、市、縣的關(guān)系,做到管物與管事相統(tǒng)一。尤其是在資金的分配上,應(yīng)當(dāng)由市里拿出具體的分配意見,經(jīng)省審核后再分配到縣,爾后由市級實施具體監(jiān)管,做到一級對一級負(fù)責(zé)。

[作者簡介]馮孔茂,男,江西省九江市扶貧辦黨組書記、主任。

[責(zé)任編輯:堯水根]