摘要:由于全球氣候異常變化,世界范圍內(nèi)干旱、洪澇等自然災(zāi)害發(fā)生的頻率越來越高。近幾年來,我國(guó)部分地區(qū)遭遇了罕見冰雹雪災(zāi)、干旱等自然災(zāi)害,對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)造成了重大的影響,如何通過建立災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制使影響降到最低程度是急需解決的問題。本文主要介紹了美國(guó)、日本、西班牙、蒙古等國(guó)家的農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制,并就我國(guó)如何構(gòu)筑農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償救助體系進(jìn)行了探討,提出了相關(guān)的對(duì)策建議。
關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)災(zāi)害;補(bǔ)償機(jī)制;啟示
中圖分類號(hào):F840.66 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-9031(2009)12-0054-03
一、引言
由于全球氣候異常變化,世界范圍內(nèi)干旱、洪澇等自然災(zāi)害發(fā)生的頻率越來越高。近幾年來,我國(guó)部分地區(qū)遭遇了罕見冰雹雪災(zāi)、干旱等自然災(zāi)害,對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)造成了重大的影響,如何通過建立災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制使影響降到最低程度是急需解決的問題。本文主要介紹了美國(guó)、日本、西班牙、蒙古等國(guó)家的農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制,并就我國(guó)如何構(gòu)筑農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償救助體系進(jìn)行了探討,提出了相關(guān)的對(duì)策建議。
二、國(guó)外農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制分析
(一)美國(guó)
農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償體系主要依托《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》和《1994年農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》,取消了政府救濟(jì)計(jì)劃,通過提供全面的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將農(nóng)作物生產(chǎn)者納入到農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃,而不參加農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)戶不能得到政府其他計(jì)劃的幫助。其特點(diǎn)是聯(lián)邦政府提供統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)框架,并對(duì)相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品予以保險(xiǎn)補(bǔ)貼,各級(jí)政府和獲得許可的經(jīng)營(yíng)組織在聯(lián)邦政府規(guī)定的框架內(nèi)從事保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。根據(jù)現(xiàn)行的《1994年農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》,美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要有以下幾種類型。
一是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)。這是一種基礎(chǔ)性的險(xiǎn)種,應(yīng)投保的農(nóng)作物,如未投保此項(xiàng)保險(xiǎn),則取消其獲得聯(lián)邦政府價(jià)格支持、生產(chǎn)調(diào)整服務(wù)、農(nóng)業(yè)信貸和公共準(zhǔn)備金等補(bǔ)助的資格。該險(xiǎn)種主要承保因旱災(zāi)、洪澇、火災(zāi)、雹災(zāi)等不可抗自然災(zāi)害造成的損失,可通過農(nóng)業(yè)部地方辦事處或私營(yíng)保險(xiǎn)公司代理機(jī)構(gòu)獲得。其費(fèi)用包含管理費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi),管理費(fèi)用僅用來補(bǔ)貼政府在農(nóng)作物保險(xiǎn)方面的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用,可區(qū)別享受優(yōu)惠,而保險(xiǎn)費(fèi)則全部由政府補(bǔ)貼。
二是額外風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)僅提供了最低水平的風(fēng)險(xiǎn)保障,生產(chǎn)者可以追加購(gòu)買多險(xiǎn)種農(nóng)作物保單,獲得更高程度的風(fēng)險(xiǎn)保障。保費(fèi)的高低因保障水平、作物種類、所在地區(qū)的不同而不同,生產(chǎn)者需交納一定數(shù)額的管理費(fèi)用和保險(xiǎn)費(fèi),政府補(bǔ)貼部分保險(xiǎn)費(fèi)。超出巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)的額外保險(xiǎn)只能通過私人保險(xiǎn)公司代理機(jī)構(gòu)銷售。額外風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)也提供多災(zāi)害作物風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn),主要針對(duì)與天氣有關(guān)的或其他不可抗災(zāi)害帶來的損失進(jìn)行保險(xiǎn),對(duì)生產(chǎn)者因阻止、延遲或重新耕種所造成的費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償。
三是區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目以一個(gè)縣的平均產(chǎn)量作為擔(dān)保產(chǎn)量的基準(zhǔn),如果實(shí)際產(chǎn)量低于擔(dān)保產(chǎn)量,參加投保的每個(gè)生產(chǎn)者都會(huì)得到賠償,其不考慮單個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的產(chǎn)量。區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目享受聯(lián)邦政府給予的補(bǔ)貼,不需提供歷史生產(chǎn)記錄,但不能為單個(gè)的生產(chǎn)者提供保障。
四是非保險(xiǎn)救濟(jì)項(xiàng)目。未被巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)所覆蓋的十幾種作物可以獲得非保險(xiǎn)救濟(jì)項(xiàng)目的保障。生產(chǎn)者必須向農(nóng)業(yè)部的地方機(jī)構(gòu)報(bào)告農(nóng)作物的種植面積和歷史產(chǎn)量,如果某一地區(qū)符合非保險(xiǎn)救濟(jì)項(xiàng)目條件的所有生產(chǎn)者某年的平均產(chǎn)量均低于正常年份的65%,單獨(dú)損失超過平均產(chǎn)量50%,生產(chǎn)者將得到非保險(xiǎn)救濟(jì)項(xiàng)目的補(bǔ)償,由聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司按市場(chǎng)價(jià)格的60%進(jìn)行補(bǔ)償。[1]
(二)日本
根據(jù)2003年修訂的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》,日本對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度實(shí)行政府支持下的相互會(huì)社模式,并逐步形成依法強(qiáng)制參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和以合作組織為基本組織形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。一是風(fēng)險(xiǎn)共濟(jì)、自主管理、層級(jí)明確的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式。政府通過立法對(duì)主要的農(nóng)作物和飼養(yǎng)動(dòng)物實(shí)行法定保險(xiǎn),保險(xiǎn)相互會(huì)社(農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合)負(fù)責(zé)直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。其不以盈利為目的,強(qiáng)調(diào)互助,成員是精通農(nóng)業(yè)技術(shù)的農(nóng)戶,投保人和保險(xiǎn)人是統(tǒng)一體。二是架構(gòu)分為三個(gè)層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織。村一級(jí)的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合設(shè)立在各個(gè)村(鎮(zhèn)),只要可保農(nóng)作物的種植面積超過法定最低限,就自動(dòng)成為組合的成員。組合負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),與成員簽訂合同,并負(fù)責(zé)收取保費(fèi)、評(píng)定損失和支付賠款。中層的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)設(shè)在各個(gè)府(縣),承擔(dān)自己轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的分保,并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。設(shè)在農(nóng)林省的農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)處只接受聯(lián)合會(huì)的分保,主要經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)。三層構(gòu)架形成了政府領(lǐng)導(dǎo)與農(nóng)民共濟(jì)組合相結(jié)合的自上而下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系。三是實(shí)行高額的財(cái)政補(bǔ)貼。為了減少農(nóng)民的保費(fèi)負(fù)擔(dān),日本政府一直對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼,風(fēng)險(xiǎn)越高的地區(qū)政府補(bǔ)貼的份額越大。此外,政府部門還承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理費(fèi)用。[2]
(三)西班牙
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)西班牙預(yù)防和補(bǔ)償農(nóng)業(yè)災(zāi)害的主要方式。一是建立了完備的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)體系。主要由1978年制定的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》、1979年頒布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》以及《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展規(guī)劃》等組成。二是實(shí)行政府支持與商業(yè)運(yùn)作相結(jié)合的公私混合模式。私人農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng),政府向參保農(nóng)戶提供保費(fèi)補(bǔ)貼,中央政府和地方政府按一定的比例承擔(dān)保費(fèi)的50%以上。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼列入國(guó)家總預(yù)算,補(bǔ)貼總額不能低于年度農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入的20%,最高可達(dá)50%。國(guó)家補(bǔ)貼的用途包括保費(fèi)補(bǔ)貼、保險(xiǎn)賠償基金及在國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)收入無法滿足支出時(shí)用作預(yù)算支出。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿投保原則。農(nóng)戶如參加保險(xiǎn),必須將其經(jīng)營(yíng)的所有農(nóng)作物都投保。政府鼓勵(lì)農(nóng)民集體投保,目前險(xiǎn)種已達(dá)到200多個(gè),幾乎覆蓋了所有的動(dòng)植物產(chǎn)品。四是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系構(gòu)成主體完備。主要由保險(xiǎn)與養(yǎng)老基金監(jiān)管總局、國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)局、保險(xiǎn)賠償集團(tuán)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有限公司等4部分主體組成。保險(xiǎn)與養(yǎng)老基金監(jiān)管總局是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu),國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)局代表政府負(fù)責(zé)農(nóng)戶的保費(fèi)補(bǔ)貼和保險(xiǎn)的宣傳和推廣等,保險(xiǎn)賠償集團(tuán)主要應(yīng)對(duì)巨災(zāi)損失和作為商業(yè)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的最終再保人,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有限公司是經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)的具體經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。[3]
需要說明的是,西班牙政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:首先,在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上,對(duì)不同的投保主體實(shí)行不同的保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);其次,對(duì)不同的保險(xiǎn)標(biāo)的實(shí)行差別費(fèi)率;最后,政府通過調(diào)整保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和保險(xiǎn)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)來調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。[4]政府根據(jù)宏觀政策的需要制定不同的保險(xiǎn)費(fèi)率和保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),通過調(diào)整保費(fèi)補(bǔ)貼率和保險(xiǎn)費(fèi)率來調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。
(四)蒙古
蒙古經(jīng)常遭受干旱、嚴(yán)寒的嚴(yán)重沖擊,牲畜生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)極高,因此政府推行了指數(shù)牲畜保險(xiǎn)對(duì)牧戶進(jìn)行災(zāi)害補(bǔ)償。指數(shù)牲畜保險(xiǎn)是指當(dāng)一個(gè)區(qū)域一定時(shí)期內(nèi)成年牲畜的平均死亡率達(dá)到約定的觸發(fā)點(diǎn)時(shí),保險(xiǎn)人就相應(yīng)賠付的保險(xiǎn),它包括私營(yíng)保險(xiǎn)市場(chǎng)和政府支持。2005年以前,蒙古實(shí)行以單個(gè)牧戶牲畜損失為賠付依據(jù)的傳統(tǒng)保險(xiǎn)方式,但由于存在非對(duì)稱信息導(dǎo)致嚴(yán)重的逆選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)和極高的監(jiān)督及定損經(jīng)營(yíng)管理成本,使得效果不理想。
2006年開始試點(diǎn)以平均死亡率為參數(shù)的指數(shù)牲畜保險(xiǎn),有效克服了傳統(tǒng)的基于單個(gè)牧戶牲畜損失的保險(xiǎn)缺陷。基本保險(xiǎn)產(chǎn)品(BIP)是一種由私營(yíng)保險(xiǎn)公司銷售并服務(wù)的商業(yè)性保險(xiǎn),牧民支付全額保費(fèi)。當(dāng)牲畜平均死亡率達(dá)到約定的觸發(fā)點(diǎn)(7%)時(shí),投保人將獲得相應(yīng)賠付。災(zāi)害反應(yīng)產(chǎn)品(DRP)是由政府出資并提供的一種社會(huì)安全網(wǎng)產(chǎn)品。只有當(dāng)牲畜平均死亡率超過BIP的退出點(diǎn)時(shí),政府才進(jìn)行相應(yīng)賠付。在指數(shù)牲畜保險(xiǎn)中,蒙古政府對(duì)牲畜損失承擔(dān)兩大責(zé)任:一是通過DRP對(duì)超過BIP退出點(diǎn)的損失進(jìn)行賠付;二是通過向LIIP(一個(gè)由私營(yíng)保險(xiǎn)公司組成的牲畜保險(xiǎn)賠付聯(lián)合體)提供無限額的超額再保險(xiǎn),成為銷售BIP的私營(yíng)保險(xiǎn)公司的再保險(xiǎn)人。[5]
三、對(duì)我國(guó)的重要啟示
(一)以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為主取代政府的直接救助
一是政府對(duì)災(zāi)害直接救助應(yīng)轉(zhuǎn)化為對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的財(cái)政扶持。我國(guó)農(nóng)戶的生產(chǎn)具有分散化、多樣化、小型化等特點(diǎn),給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)工作造成巨大困難,使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本明顯高于其他險(xiǎn)種。作為維持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展必不可少的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),必須由政府提供支持與補(bǔ)助,以完善其發(fā)展。根據(jù)各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)情況,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的總成本費(fèi)用(包括保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用以及賠款)均超出保費(fèi)收入2倍左右,如果沒有政府補(bǔ)助和資金扶持,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將難以為繼。發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的成功都離不開政府的財(cái)政補(bǔ)貼,政府不僅對(duì)投保農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼,而且對(duì)保險(xiǎn)公司也進(jìn)行必要的補(bǔ)貼。目前,我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢的原因主要在于政府補(bǔ)貼力度較輕,造成“政策性保險(xiǎn)缺位,商業(yè)性保險(xiǎn)公司不愿為”的局面。
二是應(yīng)加強(qiáng)立法建設(shè)使農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)制度化。近年來,我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不斷萎縮,除因其至今無法順利實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)外,國(guó)內(nèi)缺乏健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系來規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展是另一原因。國(guó)家要為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展以及各級(jí)政府、公司參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供法律依據(jù),對(duì)政府的財(cái)政補(bǔ)貼及支持政策、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司險(xiǎn)種設(shè)計(jì)與費(fèi)率制定以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的管理運(yùn)用等規(guī)定進(jìn)行完善,避免以商業(yè)方式經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)出現(xiàn)不均衡發(fā)展。政府的支持與補(bǔ)助,關(guān)鍵在于保持農(nóng)戶再生產(chǎn)的積極性,不應(yīng)僅僅停留在對(duì)農(nóng)戶收入進(jìn)行補(bǔ)償?shù)碾A段。
三是因地制宜建立科學(xué)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障體系。由于我國(guó)不同的地區(qū)有不同的作物,加上不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與文化,使得風(fēng)險(xiǎn)不同,所以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)不應(yīng)采取單一模式,而應(yīng)采用各種模式相互補(bǔ)充,如糧食主產(chǎn)區(qū)與畜牧主產(chǎn)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品不同,其保險(xiǎn)模式也要有所區(qū)別。建議在國(guó)家統(tǒng)一框架和原則的基礎(chǔ)上,各省自行決定保險(xiǎn)扶持的范圍、保險(xiǎn)水平、補(bǔ)貼水平等。同時(shí),各地區(qū)也可以進(jìn)行模式創(chuàng)新,例如可以結(jié)合農(nóng)村合作社經(jīng)營(yíng)與政府主導(dǎo)模式,形成政府支持并補(bǔ)助的農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)模式,因地制宜建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障體系。
四是建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金。政府應(yīng)該建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金,在遭受巨災(zāi)時(shí)為保險(xiǎn)公司提供一定的保障,維護(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)發(fā)展。資金來源包括政府的財(cái)政撥款和保險(xiǎn)公司的年度盈余等。
(二)政府提供臨時(shí)救助
一方面,出于穩(wěn)定社會(huì)和人道主義原則的考慮,當(dāng)區(qū)域遭受重大自然災(zāi)害,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠償已不足以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的巨大損失,災(zāi)害對(duì)民生已構(gòu)成重大威脅;另一方面,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款所不能覆蓋的災(zāi)害。這兩種情況都是政府臨時(shí)救助行動(dòng)的“觸發(fā)點(diǎn)”。政府需要?jiǎng)佑秘?cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)受災(zāi)區(qū)域進(jìn)行救助,同時(shí),政府民政部門要組織社會(huì)各界開展救災(zāi)捐贈(zèng)和社會(huì)慈善事業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)受災(zāi)區(qū)域進(jìn)行救助。
(三)加強(qiáng)市場(chǎng)化避險(xiǎn)工具建設(shè)
針對(duì)一些規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工龍頭企業(yè),其產(chǎn)量大、資金大、信息相對(duì)豐富、市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)較足,具備參與農(nóng)產(chǎn)品衍生市場(chǎng)的前提條件??梢越⒑屯晟妻r(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng),如期貨市場(chǎng)、期權(quán)市場(chǎng),讓有條件的規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者運(yùn)用市場(chǎng)化避險(xiǎn)工具來防范農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格劇烈波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn),為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境。
(四)建立健全防災(zāi)減損體系
樹立“以防為主,防救結(jié)合”的宗旨,建立健全防災(zāi)減損體系,包括建立必要的防御工程、強(qiáng)化農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)教育、加強(qiáng)災(zāi)后管理等。采取綜合措施,利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù),通過興修水利、科學(xué)澆灌、人工降雨、人工防雹等,有效進(jìn)行防災(zāi)防損?!?/p>
參考文獻(xiàn):
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