馬景龍 付思明

（1、五常市林業(yè)局，黑龍江 五常 150200 2、五常市小黑河林，黑龍江 五常 150200）

1 前言

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，森林采伐管理制度遇到了挑戰(zhàn)也暴露出了許多不相適應(yīng)的方面，甚至阻礙了林業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。完善我國森林采伐管理制度對(duì)提高我國森林資源的生產(chǎn)供給和生態(tài)效益，對(duì)促進(jìn)我國林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

2 建立適應(yīng)性強(qiáng)的森林采伐管理制度

我國在制止亂砍濫伐現(xiàn)象，改善生態(tài)狀況的目標(biāo)下，實(shí)行采伐限額管理制度是毋庸置疑的。采伐限額管理制度應(yīng)該根據(jù)不同的經(jīng)營主體采取不同的政策措施。當(dāng)采伐限額制度作用的主體是公有林，公有林中林木的所有權(quán)屬于國家，而采伐限額是由國家制定從而控制采伐量，在這種情況下，國家可以在其所有的林地上同時(shí)考慮生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩個(gè)方面進(jìn)行經(jīng)營管理。非公有制主體經(jīng)營的商品林特別是私人投資的商品林，應(yīng)該在總量控制、限期更新的原則下，商品林、集體林和非公有林，特別是人工商品林、工業(yè)原料林、速生豐產(chǎn)林采伐，要適度放活，在確保不會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)生較大影響和符合采伐技術(shù)指標(biāo)的前提下，按需發(fā)放采伐許可證。

3 建立科學(xué)有效的森林采伐限額調(diào)整制度

3.1 調(diào)整森林采伐限額結(jié)構(gòu)設(shè)置

3.1.1 根據(jù)《森林法》和《森林法實(shí)施條例》“防護(hù)林和特種用途林中的國防林、母樹林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林，只準(zhǔn)進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐”的規(guī)定，以及人工用材林存在大面積低產(chǎn)林的實(shí)際建議采伐類型增加更新采伐和低產(chǎn)效林改造兩種類型，保留主伐、撫育采伐、其它采伐。

3.1.2 根據(jù)社會(huì)對(duì)木材需求的基本情況以及南方商品林經(jīng)營區(qū)的實(shí)際，將消耗結(jié)構(gòu)中的農(nóng)民自用材和燒材限額整合為非商品材限額，保留商品材限額，并根據(jù)社會(huì)對(duì)木材的需求實(shí)際合理確定商品材與非商品材限額。

3.2 改進(jìn)采伐限額編制與管理方法

(1)改革和調(diào)整現(xiàn)行的限額編制方法。(2)省級(jí)適當(dāng)預(yù)留商品材限額，以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件林木采伐的需要。(3)工業(yè)原料林采伐限額分年度測(cè)算，按年度編制、下達(dá);經(jīng)核實(shí)，上年度未使用完的，允許其結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用。(4)人工林商品材采伐限額不足的，可使用天然林商品材采伐限額撫育間伐采伐限額不足的，可使用主伐限額。(5)根據(jù)社會(huì)對(duì)木材的需求和森林資源消耗實(shí)際，適當(dāng)增加限額總量同時(shí)，減少非商品材限額，增加商品材限額，切實(shí)提高森林資源利用的商品率。

4 建立健全森林采伐技術(shù)指標(biāo)體系

即對(duì)現(xiàn)行的森林采伐限額指標(biāo)進(jìn)行整合、分離，形成新的指標(biāo)體系。

4.1 森林經(jīng)濟(jì)成熟與輪伐期的確定

我國確定主伐年齡的依據(jù)是，一般用材林以工藝成熟，薪炭林以數(shù)量成熟作為主伐年齡。這是林業(yè)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，長(zhǎng)期以此為指導(dǎo)來進(jìn)行森林采伐，對(duì)于我國森林資源的利用、更新、保護(hù)起到了一定作用。森林成熟是指森林在生長(zhǎng)過程中，達(dá)到最符合經(jīng)營目的和任務(wù)時(shí)的狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)成熟是其中的一種。

4.2 森林年采伐量的確定

森林采伐量是指采伐林木的蓄積量或采伐林木所能生產(chǎn)商品材的數(shù)量，即生產(chǎn)部門常說的采伐量，森林采伐包括用材林采伐、防護(hù)林衛(wèi)生伐、薪炭林采伐和特用林采伐等，由于除用材林采伐外的其他采伐大多是根據(jù)林況具體確定的，采伐量較少，且其采伐量的計(jì)算也較簡(jiǎn)單，一般只有一種方案，用材林采伐按采伐方式分有皆伐和擇伐兩種，按采伐類型分則有主伐，撫育間伐和補(bǔ)充主伐、低產(chǎn)林改造共四種。

4.3 森林年采伐限額的確定

確定采伐限額的關(guān)鍵在于正確區(qū)別年采伐限額與年合理采伐量的內(nèi)在關(guān)系。年合理采伐量是在一定范圍和一定時(shí)間內(nèi)的年最適宜的采伐數(shù)量指標(biāo)而年采伐限額指標(biāo)是在一定范圍和一定時(shí)間內(nèi)的年允許最大的采伐量指標(biāo);確定年合理采伐量是一種技術(shù)手段，而編制采伐限額是一種行政行為年合理采伐量主要考慮森林自身狀況，而年采伐限額除考慮合理采伐量條件外，還要考慮到現(xiàn)實(shí)森林資源消耗以及相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。

5 保證森林采伐管理制度執(zhí)行效果的措施

5.1 依法管理加強(qiáng)培訓(xùn)

林木采伐許可證的發(fā)放是一項(xiàng)專業(yè)性、責(zé)任性極強(qiáng)的工作，發(fā)證人員要具備一定的林業(yè)專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)，才能做到依法管理。因此，要加強(qiáng)對(duì)發(fā)證人員的培訓(xùn)工作，實(shí)行全國統(tǒng)一的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)考試合格后核發(fā)上崗資格證，才能從事林木許可證的核發(fā)工作，并將發(fā)證人員報(bào)國家林業(yè)局備案，每年定期進(jìn)行崗位考核，確保林木采伐管理制度的執(zhí)行在發(fā)證環(huán)節(jié)不出現(xiàn)問題。應(yīng)用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立以省級(jí)為總體的全省聯(lián)網(wǎng)的林木采伐許可證管理系統(tǒng)。

5.2 嚴(yán)格執(zhí)行伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)規(guī)程

國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位以及非重點(diǎn)林區(qū)的林業(yè)部門要建立專門的林業(yè)調(diào)查隊(duì)伍，林業(yè)調(diào)查人員應(yīng)具有相應(yīng)的設(shè)計(jì)資質(zhì)。在進(jìn)行伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)時(shí)，要嚴(yán)格按照國家已頒布的伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)規(guī)程，嚴(yán)禁弄虛作假。對(duì)于不符合要求的調(diào)查設(shè)計(jì)應(yīng)視為無伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)文件，不得發(fā)放林木采伐許可證。

5.3 采取有效措施杜絕超證采伐

采取有效措施，把伐區(qū)設(shè)計(jì)、申請(qǐng)、撥交、驗(yàn)收的伐區(qū)管理制度真正落實(shí)到實(shí)處，把好驗(yàn)收關(guān)，杜絕伐區(qū)超證采伐現(xiàn)象的出現(xiàn)。對(duì)于伐區(qū)超證采伐要依據(jù)合同及國家法律的規(guī)定追究直接責(zé)任人的責(zé)任，構(gòu)成刑事犯罪的要依法追究刑事責(zé)任,從而杜絕超證采伐現(xiàn)象。

6 森林采伐管理制度中尋租行為的治理

6.1 實(shí)行森林分類經(jīng)營減少政府管制

政府實(shí)行森林限額采伐政策的本意是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，減少森林采伐面積，保證森林木材類產(chǎn)品和生態(tài)環(huán)境類產(chǎn)品的可持續(xù)利用，但是在實(shí)施的過程中由于對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)和介入而“無意創(chuàng)租”。解決這一矛盾需要利用政府和市場(chǎng)的雙向互補(bǔ)性，通過他們的協(xié)調(diào)配合來完成各自的職責(zé)。

6.2 完替森林資源法律保陣體系

增強(qiáng)法律的懲罰力度既可以增加尋租人和設(shè)租人的尋租和設(shè)租成本，又可以減少尋租人和設(shè)租人的預(yù)期收益，從而能夠有效地遏制尋租和設(shè)租行為。一方面要加大打擊行賄、受賄的力度和擴(kuò)大打擊面積，另一方面要進(jìn)一步加大對(duì)濫砍盜伐、無證采伐林木等破壞森林資源違法案件的打擊力度，減少和杜絕各類毀林行為，保護(hù)森林資源。

6.3 實(shí)行對(duì)森林采伐指標(biāo)分配權(quán)的有效監(jiān)督

要提高森林資源管理部門權(quán)力運(yùn)作過程的透明度。透明度不高，尋租、設(shè)租行為便不能得到很好的監(jiān)督與制約。只有將采伐指標(biāo)分配公開化、透明化，才能避免經(jīng)營者與管理者之間的暗地交易，才能使人們公平競(jìng)爭(zhēng)。

7 完善森林采伐管理制度的配套措施

7.1 重視森林采伐計(jì)劃的公眾參與

公眾參與一方面能使計(jì)劃易于為各方所接受，便于計(jì)劃的實(shí)施;另一方面，對(duì)整個(gè)采伐活動(dòng)起到有效的監(jiān)督作用。目前我國現(xiàn)行的森林采伐管理制度未涉及林業(yè)部門以外的其他利益者，在新的采伐管理制度的運(yùn)行中，要增加公眾參與的內(nèi)容，以提高全社會(huì)關(guān)注林業(yè)和森林生態(tài)環(huán)境的意識(shí)和積極性。

7.2 建立非公有制公益林征用補(bǔ)償制度

目前中國政府一般采用森林管制的辦法，限制非公有制森林財(cái)產(chǎn)權(quán)的使用，如限額采伐制度，采伐許可證制度等。這種行為在法律上叫準(zhǔn)征用，即由于政府行使經(jīng)濟(jì)管制權(quán)力，在財(cái)產(chǎn)的使用、收益等方面設(shè)定限制，致使森林財(cái)產(chǎn)價(jià)值下降的情況。對(duì)于因政府管制經(jīng)濟(jì)造成森林所有者財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)質(zhì)降低的，在法律上應(yīng)該視同征用予以調(diào)整。如果非公有制林業(yè)被劃為公益林或者因?yàn)楣怖娴脑虿荒鼙慌鷾?zhǔn)，那么國家應(yīng)給予一定數(shù)額的公益林征用補(bǔ)償，確保非公有制林業(yè)投資者的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也可調(diào)動(dòng)其投資積極性，促進(jìn)我國林業(yè)跨越式發(fā)展。

7.3 逐步實(shí)施森林采伐管理制度的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與約束機(jī)制

使林業(yè)企業(yè)有所發(fā)展，同時(shí)又不對(duì)環(huán)境造成影響，解決這一問題的關(guān)鍵是要在不束縛林業(yè)生產(chǎn)者自主權(quán)的基礎(chǔ)上保護(hù)環(huán)境。一方面要讓林業(yè)生產(chǎn)者有充分的自主生產(chǎn)的權(quán)力，確保生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)利益，提高它們從事林業(yè)生產(chǎn)的積極性。另一方面，由于必須采取一定的“預(yù)警機(jī)制”來防止不良結(jié)果的發(fā)生。

8 結(jié)語

建立適應(yīng)性強(qiáng)的森林采伐管理制度研究提出包括科學(xué)有效的森林采伐限額調(diào)整制度和健全森林采伐技術(shù)指標(biāo)為核心內(nèi)容的基礎(chǔ)性制度研究提出了在新的采伐管理制度的運(yùn)行中要增加公眾參與的內(nèi)容。從理論上提出，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府可以通過逐步實(shí)施森林采伐管理制度經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與約束機(jī)制，來達(dá)到森林采伐管理的目的并盡可能地降低現(xiàn)行森林采伐管理制度的負(fù)作用。

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[2]田明華，陳建成.中國森林資源管理變革趨勢(shì):市場(chǎng)化研究[M]中國林業(yè)出版社，2003

[3]魏東晨.非公有制造林與林業(yè)采伐政策[J].中國林業(yè)，2003