張 冉,王蘇醒

(鐵道警官高等專科學(xué)校組織人事處,河南鄭州 450053)

政策執(zhí)行研究起源于上世紀(jì) 70年代的美國。政治學(xué)家佩爾茲曼 (J.Pressman)和威爾達(dá)夫斯基(A.W ildavsky)在 1973年出版了一部名為《政策執(zhí)行》的著作,對(duì)政策執(zhí)行失敗進(jìn)行了追本溯源式的剖析,把“政策執(zhí)行”問題引入到了學(xué)術(shù)研究的范疇中,促進(jìn)了政策科學(xué)的發(fā)展,并在政策研究領(lǐng)域形成了一次突破性的變革。

當(dāng)前政策執(zhí)行的概念還沒有定論。借鑒國內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為,所謂政策執(zhí)行就是指在一定的政策環(huán)境下,政策執(zhí)行主體針對(duì)目標(biāo)群體采用一定的政策工具以達(dá)到政策目標(biāo)的過程。當(dāng)前關(guān)于政策執(zhí)行研究的主要著力點(diǎn)在兩個(gè)方面:一是關(guān)于政策失敗的原因探討,二是關(guān)于政策執(zhí)行模式的研究。隨著社會(huì)的發(fā)展變化以及理論研究的深入,有關(guān)多中心治理以及政策網(wǎng)絡(luò)的理論開始流行,成為研究政策理論的又一新視角。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是政策網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分,對(duì)政策執(zhí)行發(fā)揮著重要的影響。

首先,政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行過程中的多中心治理。多中心治理的理論和實(shí)踐表明,在不完善的政府、不完善的市場和現(xiàn)實(shí)社會(huì)之間,應(yīng)建立一種有效的選擇和相互協(xié)調(diào)機(jī)制,根據(jù)資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)合理性原則和交易成本最小化原則,努力尋求政府、市場、公民和第三部門等多元社會(huì)主體在政策執(zhí)行過程中的均衡點(diǎn),建立政策執(zhí)行的多中心體制和互補(bǔ)機(jī)制,以更有效地提供公共物品,實(shí)現(xiàn)公共利益。不過,從以政府為核心的單中心治理模式向政府、市場、公民和第三部門多維框架下的多中心治理模式轉(zhuǎn)變,并不意味著政府在此領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡。相反,政府更能發(fā)揮其在政策執(zhí)行中的重要作用,更有責(zé)任促進(jìn)公共政策的有效執(zhí)行。

其次,政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)互動(dòng)治理。在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中,政策執(zhí)行的模式由以往的政府權(quán)力自上而下的單向度運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧块T、第三部門、私營部門和公民個(gè)人等各方面共同參與的權(quán)力多向度運(yùn)行的協(xié)調(diào)互動(dòng)合作體系,即政治國家與公民社會(huì)協(xié)調(diào)合作以實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中公共利益最大化的善治體系。

總而言之,政策執(zhí)行主體是作為實(shí)體性的變量而存在,政策執(zhí)行主體的變化會(huì)影響政策網(wǎng)絡(luò)的治理,影響到政策執(zhí)行及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。本文擬從政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的視角,來探討社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的執(zhí)行問題,通過對(duì)我國當(dāng)前的政策執(zhí)行問題的實(shí)際分析,促進(jìn)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的研究。

一、社區(qū)警務(wù)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的形成

傳統(tǒng)警務(wù)觀念認(rèn)為,社會(huì)上的犯罪行為不可避免地會(huì)產(chǎn)生,而警察機(jī)關(guān)最重要的職責(zé)是打擊和控制犯罪。這種被動(dòng)型的警務(wù)模式,只靠公安機(jī)關(guān)單槍匹馬來打擊和控制犯罪,不從預(yù)防犯罪這個(gè)環(huán)節(jié)下大力氣,忽視了與社會(huì)的互動(dòng)和聯(lián)合,這種警務(wù)模式執(zhí)行的重點(diǎn)是打擊和控制犯罪,目標(biāo)相對(duì)比較單一。

2002年 6月 14日,公安部作出《關(guān)于改革和加強(qiáng)公安派出所工作的決定》,其中明確提出,公安派出所工作,要“堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合的方針,改革警務(wù)機(jī)制,積極實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略”。社區(qū)警務(wù)是指警察機(jī)關(guān)依托社區(qū),即依賴社區(qū)的人力、物力與財(cái)力,實(shí)現(xiàn)警察與社區(qū)組織、社區(qū)公眾的有機(jī)結(jié)合,共同發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)的治安問題及其他相關(guān)問題的工作措施。所以,社區(qū)警務(wù)的推行必須有效服務(wù)于社區(qū)公眾,促進(jìn)社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展,這是現(xiàn)代化警務(wù)改革戰(zhàn)略的一個(gè)重要目標(biāo)和要求。

從上述規(guī)定可以看出,社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的執(zhí)行主體是多元的,包括公安機(jī)關(guān) (主要是指派出所)和黨政機(jī)關(guān)、其他警種 (包括巡警和刑警)、社區(qū)警務(wù)的輔警力量(包括治安保衛(wèi)委員會(huì)、單位內(nèi)部保衛(wèi)組織、保安服務(wù)公司、治安聯(lián)防組織等)、社區(qū)其他社會(huì)力量(包括社區(qū)物業(yè)管理、社區(qū)自治性團(tuán)體、社區(qū)中介組織和社區(qū)群眾等),以公安機(jī)關(guān)和國家權(quán)威機(jī)關(guān)為核心形成了一個(gè)多元的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。如下圖:

那么,上述社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的各方分別扮演了什么角色?它們各自帶入網(wǎng)絡(luò)的資源是什么?它們間的關(guān)系如何?

二、政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的不同角色及其互動(dòng)關(guān)系

社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的主要行為者分為以下幾類。

(一)“供給者”——公安機(jī)關(guān) (公安派出所)和諸國家權(quán)威機(jī)關(guān)

如果把社區(qū)警務(wù)看作一個(gè)公共物品,那么保障這一公共物品得以供給的就是公安機(jī)關(guān)以及國家相關(guān)權(quán)威部門。社區(qū)警務(wù)中的公安機(jī)關(guān)主要是指公安派出所。公安派出所是上級(jí)公安機(jī)關(guān)在社區(qū)派駐的基層警察機(jī)構(gòu),它根植于社區(qū),直接面對(duì)人民群眾,主要開展人口管理、治安管理、安全防范、打擊犯罪等工作,是公安機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。法律法規(guī)賦予公安派出所行使的治安管理處罰權(quán)、治安管理指導(dǎo)權(quán)、強(qiáng)制措施權(quán)及使用警械、武器權(quán)等職權(quán)是社區(qū)內(nèi)任何其他組織、團(tuán)體和個(gè)人所不具備的。同時(shí),公安派出所還擁有檢查、指導(dǎo)和監(jiān)督社區(qū)警務(wù)各種社會(huì)參與力量的職責(zé),這種優(yōu)勢和權(quán)力決定了公安派出所成為推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的主要載體,在整個(gè)執(zhí)行主體網(wǎng)絡(luò)中處于核心地位。

社區(qū)警務(wù)是社區(qū)建設(shè)的重要組成部分,也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展系統(tǒng)。因此社區(qū)警務(wù)建設(shè)必須納入整個(gè)社區(qū)建設(shè)的總體發(fā)展規(guī)劃之中,而社區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃和發(fā)展藍(lán)圖主要由政府部門來設(shè)計(jì)和組織實(shí)施,這就決定了政府部門在社區(qū) (社區(qū)警務(wù))建設(shè)中具有至關(guān)重要的作用,從而決定了基層政府在全區(qū)性的社區(qū)建設(shè)以及社區(qū)警務(wù)系統(tǒng)工程中處于主導(dǎo)地位。

需要指出的是,推行社區(qū)警務(wù),把社會(huì)治安綜合治理措施落實(shí)到基層,除了公、檢、法、司等職能部門外,作為政府部門的民政部門和政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處,也在社區(qū)警務(wù)建設(shè)中擔(dān)當(dāng)著重要角色。民政部門在做好社會(huì)救濟(jì)工作,加強(qiáng)基層自治組織建設(shè)、管理民間組織等方面發(fā)揮著重要的作用;街道辦事處的特點(diǎn)和組織優(yōu)勢,以及其工作任務(wù)和社區(qū)警務(wù)工作任務(wù)的一致性,都決定了街道辦事處是社區(qū)建設(shè)及社區(qū)警務(wù)的主要依托。但是由于政策執(zhí)行強(qiáng)調(diào)多中心的互動(dòng)治理,因而隨著治理的不斷發(fā)展,隨著社區(qū)自治組織自治性的不斷提高,公安機(jī)關(guān)(公安派出所)和諸國家權(quán)威機(jī)關(guān)的核心地位有逐漸被淡化的趨勢。

(二)“生產(chǎn)者”——警察力量、社區(qū)中的輔警力量和各種社會(huì)力量

社區(qū)警務(wù)的“生產(chǎn)者”包括了各種不同的組織和公民個(gè)體,根據(jù)它們不同的性質(zhì),社區(qū)警務(wù)的“生產(chǎn)者”可以細(xì)分為以下幾種類型。

1.社區(qū)警務(wù)的警察力量

社區(qū)民警是指在社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略中,具體承擔(dān)社區(qū)治安管理、安全防范以及社區(qū)服務(wù)等職責(zé)的民警。和其他警種一樣,社區(qū)民警也是維護(hù)國家安全和社會(huì)治安秩序的主要力量,但從其具體的業(yè)務(wù)工作內(nèi)容和范圍看,又是一個(gè)比較特殊的警種。這種特殊性表現(xiàn)在其工作內(nèi)容的寬泛與復(fù)雜上。其他的警種通常都承擔(dān)著公安機(jī)關(guān)某一方面的專業(yè)工作,而社區(qū)民警的日常工作則涉及治安、刑偵、內(nèi)保、消防、交通等各個(gè)方面。結(jié)合目前社區(qū)警務(wù)工作的實(shí)際,社區(qū)民警的職責(zé)主要包括以下五個(gè)方面:一是開展群眾工作,二是掌握社情民意,三是管理實(shí)有人口,四是組織安全防范,五是維護(hù)治安秩序。這五項(xiàng)職責(zé)既是社區(qū)民警在新時(shí)期的工作任務(wù),又是社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)的要求。公安派出所是社區(qū)警務(wù)的主力軍,但實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略絕不是公安派出所一個(gè)單位的事情,需要公安機(jī)關(guān)各部門、各警種都來參與,它涉及整個(gè)公安機(jī)關(guān)的警務(wù)戰(zhàn)略。

首先,當(dāng)前關(guān)于巡警的勤務(wù)工作內(nèi)容,雖然各地公安機(jī)關(guān)的規(guī)定有所不同,但有一點(diǎn)非常明確,那就是巡警的工作與社區(qū)群眾的關(guān)系非常密切。有些地方的公安機(jī)關(guān)已經(jīng)把巡警的主要工作下放到社區(qū),與派出所相互協(xié)作,共同做好社區(qū)的巡邏防控工作。巡警在社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略中的職責(zé)主要是要把街面、路面的巡邏防控工作與社區(qū)警務(wù)工作緊密結(jié)合起來,分工協(xié)作,共同搞好點(diǎn)、線、面的總體防范,維護(hù)警區(qū)內(nèi)的治安秩序。

其次,長期以來,公安派出所承擔(dān)了一般刑事案件的偵破工作,改革后的公安派出所將主要精力投放到管理與防范工作中,偵破刑事案件的任務(wù)則主要由刑警承擔(dān)。社區(qū)警務(wù)強(qiáng)調(diào)警力下沉,刑偵工作改革也順應(yīng)了派出所改革的需要,實(shí)行刑警包干制度。刑警大隊(duì)和駐所刑警中隊(duì)以社區(qū)或警務(wù)區(qū)為單位,明確刑警分片包干,落實(shí)破案責(zé)任,并結(jié)合破案,指導(dǎo)、協(xié)助社區(qū)民警有針對(duì)性地開展治安防范工作,在社區(qū)民警的配合下抓好刑偵基礎(chǔ)工作,社區(qū)民警則承擔(dān)提供破案線索和協(xié)查犯罪嫌疑人的任務(wù)。這樣,刑警和社區(qū)民警同檢查、同考核,實(shí)現(xiàn)了兩者的利益捆綁和良性互動(dòng)。

2.社區(qū)警務(wù)的輔警力量——治安保衛(wèi)委員會(huì)、單位內(nèi)部保衛(wèi)組織、保安服務(wù)公司、治安聯(lián)防組織等

當(dāng)代世界大多數(shù)國家都包含有政府治安正式控制系統(tǒng)和非政府 (民間)治安防范系統(tǒng)兩個(gè)有機(jī)結(jié)合的部分。所謂非政府治安防范系統(tǒng),是指為了維護(hù)社區(qū)治安秩序,由社區(qū)、單位、私人等利用民間資源建立的專職或非專職的治安防范組織和力量。相對(duì)于政府治安正式控制系統(tǒng)而言,非政府治安防范系統(tǒng)是推行社區(qū)警務(wù)、開展公共服務(wù)的社區(qū)治安輔助組織及輔警力量。目前,我國非政府治安防范組織的種類主要有治安保衛(wèi)委員會(huì)、單位內(nèi)部保衛(wèi)組織、保安服務(wù)公司、治安聯(lián)防組織等。這類組織都在具體政策規(guī)定的指導(dǎo)下組織成立并開展工作,公安部門將對(duì)其進(jìn)行管理、監(jiān)督和指導(dǎo)。其工作的內(nèi)容主要是維護(hù)本社區(qū)或單位內(nèi)的治安秩序,協(xié)助公安部門開展社區(qū)或單位治安巡邏等,從而成為社區(qū)警務(wù)順利開展的不可或缺的力量。

3.社區(qū)其他社會(huì)力量——社區(qū)物業(yè)管理、社區(qū)自治團(tuán)體、社區(qū)中介組織和社區(qū)群眾等

根據(jù)“破爛的窗戶”理論,我們不難發(fā)現(xiàn),以物業(yè)管理為載體,強(qiáng)化小區(qū)的治安管理,無疑是社區(qū)警務(wù)利用社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)群防群治的開拓型思路。依據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定,物業(yè)管理企業(yè)“應(yīng)當(dāng)協(xié)助做好物業(yè)管理區(qū)域的安全防范工作”,同時(shí)“對(duì)業(yè)主負(fù)有人身、財(cái)產(chǎn)安全防范義務(wù)”。其管理的內(nèi)容主要包括物業(yè)以及配電設(shè)備、設(shè)施的維護(hù)、養(yǎng)護(hù)和管理,物業(yè)區(qū)域的安全防范工作等。基于物業(yè)管理內(nèi)容與治安秩序的密切關(guān)系以及物業(yè)管理社會(huì)化、專業(yè)化等特點(diǎn),公安派出所以及社區(qū)民警必須充分利用物業(yè)管理自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢,遏止和消除管理區(qū)域內(nèi)違法犯罪的誘因及條件,保證物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的良好治安秩序。

積極鼓勵(lì)各類社團(tuán)組織、中介組織參與社區(qū)建設(shè)是我國政府推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的重要舉措。實(shí)踐證明,社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)、居民代表大會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)、治安巡邏隊(duì)、志愿者服務(wù)隊(duì)等社區(qū)居民自治組織,不僅能妥善地解決居民環(huán)境衛(wèi)生、鄰里糾紛、幫扶解困等諸多問題,同時(shí)還可以活躍社區(qū)文化生活、精神生活、政治生活,調(diào)動(dòng)社區(qū)群眾參與社區(qū)治安管理的積極性,促進(jìn)社區(qū)的和諧與文明,這無疑也是社區(qū)警務(wù)所極力追求的。因此,社區(qū)民警應(yīng)通過多方式、多渠道支持和引導(dǎo)社區(qū)自治性團(tuán)體和社區(qū)中介組織開展社區(qū)公益活動(dòng),最大限度地調(diào)動(dòng)民力,真正形成群防群治網(wǎng)絡(luò)。

三、社區(qū)警務(wù)的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)所存在的問題

(一)社區(qū)警務(wù)實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行主體多元化的同時(shí)存在著協(xié)調(diào)、溝通不順暢的問題

政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)意味著多元主體之間通過合作與協(xié)商共同行動(dòng),完成公共事務(wù)的管理。但不可否認(rèn),政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的行政色彩依然濃厚,這就使得多元主體之間的溝通和協(xié)調(diào)存在著許多問題和矛盾。在社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略中,政策執(zhí)行主體之間主要包括兩個(gè)層面的溝通:一是公安機(jī)關(guān)與國家相關(guān)機(jī)關(guān)之間的溝通、合作機(jī)制;二是公安機(jī)關(guān)和諸國家權(quán)威機(jī)構(gòu)與社區(qū)內(nèi)部力量的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

公安機(jī)關(guān)和國家權(quán)威機(jī)關(guān)仍然是社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵行為者,它們分別掌握著不同的資源,如強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、行政獎(jiǎng)懲權(quán)、物質(zhì)資源等,社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于它們之間的協(xié)作。

在社區(qū)警務(wù)中,不同國家權(quán)威機(jī)關(guān)之間的溝通主要通過協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)。在等級(jí)式協(xié)調(diào)中,協(xié)調(diào)鏈條的長短——協(xié)調(diào)對(duì)象與擁有協(xié)調(diào)權(quán)的上級(jí)所跨越的層級(jí)數(shù)目——直接影響著協(xié)調(diào)的結(jié)果。目前中國城市中普遍采用的是“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制。在這種體制下,區(qū)級(jí)政府以下,“條條統(tǒng)治”依然支配著城市行政系統(tǒng)的運(yùn)作,這種“條塊矛盾”延長了協(xié)調(diào)鏈。例如,街道辦事處在社區(qū)警務(wù)中具有組織協(xié)調(diào)不同級(jí)別、不同隸屬關(guān)系的機(jī)關(guān)、單位和居民的職能。但是由于“單位制”的長期運(yùn)作以及過分強(qiáng)調(diào)“條條”管理的管理模式,大大制約了街道辦事處的協(xié)調(diào)監(jiān)督職能,凡主要資源和主要權(quán)力都由“條條”攏著,各主要條口如公安、房管、工商、稅務(wù)部門等都在街道一級(jí)設(shè)有專門機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)從各自部門的角度出發(fā),接受、完成所屬部門下達(dá)的任務(wù),街道辦事處往往沒有足夠的能力來協(xié)調(diào)它們的關(guān)系,遇有復(fù)雜的社區(qū)建設(shè)以及社區(qū)治安工作就容易互相扯皮,也必然延長了協(xié)調(diào)鏈。

不同國家權(quán)威機(jī)關(guān)之間溝通與協(xié)作的不順暢是社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略執(zhí)行中的主要問題之一。解決問題的思路有兩種:一種是完善協(xié)調(diào)機(jī)制。如通過體制調(diào)整縮短協(xié)調(diào)鏈,這意味著對(duì)基層政府體制進(jìn)行重大的改革;再如細(xì)化工作規(guī)則和程序,這意味著細(xì)密、瑣碎的規(guī)章制度。另一種是建立以社區(qū)警務(wù)為主要內(nèi)容之一的社會(huì) (社區(qū))治安綜合治理責(zé)任制,為公安機(jī)關(guān)和相關(guān)國家權(quán)威機(jī)關(guān)之間的合作提供制度上的依據(jù)。在實(shí)際工作中,應(yīng)將社區(qū)警務(wù)納入社區(qū)建設(shè)的整體規(guī)劃中,將有關(guān)社區(qū)治安建設(shè)的內(nèi)容落實(shí)到具體的部門、單位甚至個(gè)人,以防止互相扯皮。

在社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略中,各種社會(huì)力量的參與十分必要。社區(qū)警務(wù)如果沒有諸多社會(huì)力量的參與就不能稱之為社區(qū)警務(wù),因而公安派出所和社區(qū)內(nèi)的各種力量的互動(dòng)與合作也是十分重要的。當(dāng)前,兩者合作的機(jī)制主要是制度化的。即社區(qū)內(nèi)各種組織、團(tuán)體的相關(guān)工作都是在相關(guān)法律的規(guī)定下,在公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下開展。在指導(dǎo)、監(jiān)督、管理這三個(gè)環(huán)節(jié)上,公安機(jī)關(guān)應(yīng)充分行使其職權(quán)。但在實(shí)際工作中,這種制度化的機(jī)制并沒有得到很好的執(zhí)行,很多規(guī)定都流于形式。要解決此類問題,筆者認(rèn)為重點(diǎn)在于派出所在對(duì)諸多社會(huì)力量進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)時(shí),應(yīng)具備整體觀念,在做好管理及監(jiān)督工作之外,還要根據(jù)各組織、團(tuán)體的工作內(nèi)容和特點(diǎn),做好彼此之間的配合協(xié)調(diào)工作。如有些地方在社區(qū)警務(wù)室建立協(xié)調(diào)辦公室,形成以公安機(jī)關(guān)為主、社區(qū)居委會(huì)協(xié)調(diào)配合,既有分工,又有協(xié)作,齊抓共管的良好工作格局。

(二)傳統(tǒng)自上而下政策執(zhí)行模式影響了社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

中國傳統(tǒng)的自上而下的政策執(zhí)行模式還在發(fā)揮著很重要的影響。例如,基層民警自由裁量權(quán)較少,使得他們的積極性和主動(dòng)性不夠,工作往往聽命于上級(jí),而上級(jí)機(jī)關(guān)下達(dá)的指令過多過頻,且大多不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際,因此,不僅缺少針對(duì)性,而且十分不利于應(yīng)當(dāng)具有很強(qiáng)主動(dòng)性特點(diǎn)的社區(qū)警務(wù)的開展。再加上大量的公安職責(zé)范圍外的聯(lián)合執(zhí)法等非警務(wù)活動(dòng),基層派出所民警常年忙于應(yīng)付,進(jìn)社區(qū)的時(shí)間也越來越少,更難做到與社區(qū)組織和群眾一道主動(dòng)研究治安問題并采取針對(duì)性防范措施。此外,目前中國城市中普遍采用的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制也對(duì)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的執(zhí)行帶來了挑戰(zhàn)。在這種體制下,區(qū)級(jí)政府以下,“條條統(tǒng)治”依然支配著城市行政系統(tǒng)的運(yùn)作,傳統(tǒng)自上而下的行政運(yùn)作模式,使得橫向各部門之間的溝通和協(xié)作存在著極大的困難,導(dǎo)致效率低下,增加了政策執(zhí)行的成本。

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