王小梅

(中國社會科學(xué)院研究生院,北京 100102)

我國房地產(chǎn)市場肇始于上個世紀(jì) 80年代末。1987年 10月黨的十三次代表大會報告首次提出社會主義市場體系應(yīng)包括房地產(chǎn)市場。與西方以土地私有為基礎(chǔ)的房地產(chǎn)市場不同,我國以土地公有為基礎(chǔ)的房地產(chǎn)市場是從土地使用制度改革和住房制度改革開始的。經(jīng)過二十余年的快速發(fā)展,我國房地產(chǎn)業(yè)取得了較大成就,逐步成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè),對于擴(kuò)大就業(yè)、帶動其他產(chǎn)業(yè)較快發(fā)展從而調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等,發(fā)揮了積極作用。然而總體而言目前我國房地產(chǎn)市場仍處于初級階段,市場機(jī)制不健全,房地產(chǎn)市場應(yīng)有的信息功能、激勵功能和平衡功能未得到充分發(fā)揮,市場秩序混亂等問題也相當(dāng)嚴(yán)重。為了使這些問題得以解決,除了靠充分發(fā)揮市場作用、健全市場競爭機(jī)制,還要加強(qiáng)和完善政府對房地產(chǎn)市場的監(jiān)管。

一、房地產(chǎn)業(yè)政府監(jiān)管的必要性

政府監(jiān)管 (government regulation),是指政府為了公平、健康和安全等公共利益而對市場經(jīng)營主體進(jìn)行的監(jiān)督和控制的活動。與政府通過財政、貨幣等政策性工具間接對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控不同,政府監(jiān)管是在微觀層面上通過法律和規(guī)章直接作用于企業(yè),規(guī)范、約束和限制企業(yè)行為。政府監(jiān)管作為市場的補(bǔ)充,應(yīng)在市場失靈的情況下發(fā)揮作用。對于我國房地產(chǎn)業(yè)而言,房地產(chǎn)業(yè)自身的特點決定了政府對房地產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的必要性。

(一)房地產(chǎn)業(yè)關(guān)系到整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1998年住房改革以來,房地產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重穩(wěn)定處于 4%以上,并呈逐漸上升趨勢。房地產(chǎn)投資的增加直接擴(kuò)大了國民經(jīng)濟(jì)中的投資需求,并帶動其他相關(guān)行業(yè)發(fā)展,對我國經(jīng)濟(jì)增長的總體貢獻(xiàn) 2007年達(dá)到了 21.7%,房地產(chǎn)業(yè)成為我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。由于中國人口眾多的特殊國情,房地產(chǎn)市場的潛在需求十分巨大,因此保障該市場的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展,對于協(xié)調(diào)整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著關(guān)鍵作用。另外我國房地產(chǎn)業(yè)的融資主要依靠銀行貸款,根據(jù)央行分析報告和抽樣調(diào)查,目前房地產(chǎn)開發(fā)資金 60%左右來源于銀行貸款,因此房地產(chǎn)業(yè)的波動將會把企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險轉(zhuǎn)換為銀行的信貸風(fēng)險,危及整個金融安全。為了保障國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,政府有責(zé)任通過科學(xué)的管理手段強(qiáng)化對房地產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管,規(guī)范房地產(chǎn)市場主體的行為,降低信貸風(fēng)險。

(二)房地產(chǎn)業(yè)關(guān)乎公民居住權(quán)

“居者有其屋”不僅是人們的民生夢想,還是人的一項基本人權(quán),更是政府不可推卸的責(zé)任。住宅權(quán) (the right to adequate housing),是指公民有權(quán)獲得可負(fù)擔(dān)得起的、適宜于人類居住的、有良好的物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的住房。許多重要的國際人權(quán)公約都明確規(guī)定了對公民住宅權(quán)的保障。而保障中低收入者的基本住房消費(fèi)權(quán)益顯然不是市場所能解決的,必須依靠政府對房地產(chǎn)市場的積極干預(yù),通過行政給付手段滿足特定人群的基本住房需求,提高社會總的福利水平。新加坡的公共租屋、日本的住宅公團(tuán)和住房供給公社、美國的住房補(bǔ)貼政策以及我國香港特別行政區(qū)的居屋計劃 (Home Ownership Scheme)等都是政府干預(yù)房地產(chǎn)市場的例子。另外政府還會采取稅收等方面的優(yōu)惠措施鼓勵和扶持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)建設(shè)居民住宅,逐步提高和改善居民的居住條件。

(三)房地產(chǎn)業(yè)關(guān)乎城市規(guī)劃與公共安全

房地產(chǎn)開發(fā)不同于公民個人在自家庭院內(nèi)搭棚架屋,它關(guān)系到城市外觀和內(nèi)部功能劃分。目前我國正處于城市化階段,城市規(guī)劃是房地產(chǎn)業(yè)的前提,政府只有通過科學(xué)合理的綜合規(guī)劃,才能保證對土地合理的、最大限度的利用,增進(jìn)社區(qū)的安全、便利、繁榮等公共福利。房地產(chǎn)開發(fā)必須嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃,按照經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則,實行全面規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)、配套建設(shè)。另外政府還要對建筑物設(shè)定基本的安全標(biāo)準(zhǔn),以保護(hù)公共衛(wèi)生與安全,如規(guī)定建筑物的高度、樓間距、容積率、建筑材料、建筑技術(shù)、建筑標(biāo)準(zhǔn)等。

(四)房地產(chǎn)市場信息嚴(yán)重不對稱

信息不對稱是市場失靈的一個表現(xiàn),然而我國房地產(chǎn)市場出現(xiàn)的信息嚴(yán)重不對稱還有著自身特殊的原因。由于我國實行房地產(chǎn)預(yù)售制度,消費(fèi)者無法對所要購買的房屋進(jìn)行直觀了解,諸如樓間距、采光、小區(qū)綠化等信息主要來自房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的單方披露。而房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)本著追求利潤最大化的原則總是有意隱瞞對自己不利的資料或信息,如果沒有政府信息公開的干預(yù),將會造成企業(yè)和消費(fèi)者之間信息失衡,從而損害消費(fèi)者利益。另外西方國家房地產(chǎn)市場建立在土地私有的基礎(chǔ)上,消費(fèi)者容易掌握建筑用地供應(yīng)量信息。而我國的房地產(chǎn)建設(shè)用地屬于政府壟斷,如果政府不主動公開信息,普通消費(fèi)者很難知悉土地供應(yīng)量信息,也就很難對房地產(chǎn)價格等作出判斷和預(yù)期。要扭轉(zhuǎn)我國房地產(chǎn)市場出現(xiàn)的信息嚴(yán)重不對稱的狀況,政府必須建立信息公開機(jī)制和相應(yīng)的監(jiān)管制度。

二、我國房地產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有的政府監(jiān)管手段

我國房地產(chǎn)業(yè)是從取得國有土地使用權(quán)開始的,包括房地產(chǎn)開發(fā)、交易以及房地產(chǎn)登記和管理等環(huán)節(jié)。目前我國政府監(jiān)管已經(jīng)滲透到了房地產(chǎn)各個環(huán)節(jié),現(xiàn)將主要監(jiān)管環(huán)節(jié)和監(jiān)管手段列表如下:

表格顯示目前在我國房地產(chǎn)業(yè)的各個環(huán)節(jié)都存在政府監(jiān)管,而且管理手段多樣,幾乎涵蓋了所有的行政管理手段。另外政府對房地產(chǎn)市場采取了多種宏觀調(diào)控手段,包括制定住房政策、地價政策、租金政策、稅收政策、利率政策等。政府對房地產(chǎn)市場采取微觀監(jiān)管和宏觀調(diào)控,可謂是雙管齊下,然而,房地產(chǎn)市場仍存在嚴(yán)重問題。

三、房地產(chǎn)市場中存在的主要問題

(一)建設(shè)用地使用權(quán)制度混亂

取得建設(shè)用地使用權(quán)是進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的第一步,目前我國建設(shè)用地使用權(quán)制度比較混亂,表現(xiàn)為以下兩個方面。

1.割裂的土地市場

根據(jù)憲法和土地管理法規(guī)定,我國土地實行社會主義公有制,包括全民所有制和集體所有制。相關(guān)法律對用于建設(shè)的全民所有制土地和集體所有制土地規(guī)定有著較大差別。《土地管理法》第 43條規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！背鞘蟹康禺a(chǎn)管理法也規(guī)定,房地產(chǎn)開發(fā)僅僅指在依法取得的國有土地使用權(quán)的土地上所進(jìn)行的開發(fā)、建設(shè);對于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地,要首先經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地才能進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā) (第 9條)。這些規(guī)定將房地產(chǎn)建設(shè)用地僅僅限定為國有的土地。另外法律對集體所有的土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格的限制。依照土地管理法的規(guī)定,只有興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)可以使用農(nóng)民集體所有的土地的除外,并且強(qiáng)調(diào)農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè) (第 43條、第63條)。這些法律規(guī)定人為地將土地市場割裂為城市和農(nóng)村兩塊,并且在某種意義上農(nóng)村目前不存在地產(chǎn)市場[1]。這種割裂市場的做法,一方面限制了集體土地所有者的主體資格,使其無法行使完整的用益物權(quán);另一方面國家對城市規(guī)劃中的集體土地的征用使得政府作為交易方參與其中,出現(xiàn)“利益輸送”現(xiàn)象[2]。

2.建設(shè)用地供應(yīng)雙軌制

就城市建設(shè)用地而言,土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法等法律對城市建設(shè)用地使用權(quán)的取得規(guī)定了兩種方式,即土地有償出讓和土地劃撥。土地劃撥是指國家為了公共利益,無償?shù)叵蛲恋厥褂谜咛峁┩恋厥褂脵?quán)的行為,其實質(zhì)是行政主體基于公共利益的需要對特定主體減免資源使用費(fèi)的一種行政給付行為。如果嚴(yán)格按照 2001年 10月 22日國土資源部發(fā)布的《劃撥用地目錄》,土地劃撥的范圍非常有限,劃撥的土地是不可能進(jìn)行營利性開發(fā)建設(shè)的。但是由于歷史形成的原因,實踐中存在大量的劃撥土地,土地使用者會為了本單位職工的利益或商業(yè)利益對劃撥用地進(jìn)行福利住房建設(shè)或商業(yè)開發(fā)。盡管土地管理法和城市房地產(chǎn)法對于劃撥的土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)規(guī)定了行政審批和補(bǔ)繳土地出讓金制度,但是與土地有償出讓相比,缺少了拍賣、招標(biāo)等程序,破壞了房地產(chǎn)市場規(guī)則的統(tǒng)一性。土地供應(yīng)雙軌制增加了土地制度改革的難度,不利于土地市場的發(fā)育,滋生了以權(quán)爭地、以情批地的腐敗現(xiàn)象,形成了社會分配的不公[3]。

(二)房地產(chǎn)開發(fā)運(yùn)作不規(guī)范

1.土地供應(yīng)總量失控、規(guī)劃不科學(xué)

在房地產(chǎn)開發(fā)中,由于地方政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏整體考慮,急于求成,相互攀比,亂批地現(xiàn)象嚴(yán)重,造成土地資源的極大浪費(fèi)。全國繼遍地開花的“開發(fā)區(qū)”、“高新區(qū)”熱潮之后,又迎來了“新城區(qū)”、“CBD”建設(shè)高峰。由于缺少長遠(yuǎn)的整體的城市規(guī)劃,所謂的“新城區(qū)”建設(shè)的可持續(xù)性較差,以至于項目剛一上馬,就出現(xiàn)重新規(guī)劃改造問題。政府之所以熱衷于“亂批地”、“上項目”,究其原因,除了某些領(lǐng)導(dǎo)人受“政績”誘惑之外,更主要的原因是政府在土地供應(yīng)上存在巨大的經(jīng)濟(jì)利益。土地使用權(quán)有償出讓,使得地方政府深陷房地產(chǎn)利益鏈條之中,無法成為超然的監(jiān)管主體,造成地方政府高度依賴土地收益現(xiàn)象,土地成為地方政府的“搖錢樹”。例如,2005年,全國土地出讓金總價款高達(dá) 5505億元,占同期地方本級財政收入 15092億元的 1/3強(qiáng),土地收益在一些地區(qū)已成為典型的“第二財政”。

2.房地產(chǎn)信貸風(fēng)險高,開發(fā)結(jié)構(gòu)失衡

我國相關(guān)法律對房地產(chǎn)市場實行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度,對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的設(shè)立和資質(zhì)設(shè)定了較高的門檻。然而由于對于獲得準(zhǔn)入的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)缺乏后續(xù)的約束機(jī)制,如缺少完善的企業(yè)財務(wù)監(jiān)管系統(tǒng),中介評級機(jī)構(gòu)又比較薄弱,房地產(chǎn)企業(yè)的信息披露制度不完備,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)房地產(chǎn)偏離市場軌道,運(yùn)作混亂。首先,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自有資本不足,嚴(yán)重依賴銀行貸款。據(jù)了解,在房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金來源中,銀行貸款占到 60%以上,甚至高達(dá) 80%,信貸風(fēng)險不容忽視。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)甚至提供虛假信息,通過假擔(dān)保、假抵押騙取銀行貸款。其次,房地產(chǎn)開發(fā)結(jié)構(gòu)不合理,高檔賓館、寫字樓、別墅、度假村,甚至跑馬場、高爾夫球場等項目過剩,而普通標(biāo)準(zhǔn)住宅供應(yīng)短缺。

(三)房地產(chǎn)交易市場混亂

1.房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)操縱市場

由于缺乏完備的信息公開機(jī)制,加上房地產(chǎn)企業(yè)與某些地方政府的勾結(jié),房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在房地產(chǎn)買賣過程中,憑借土地、資本和信息等方面的壟斷地位,囤積居奇,與中介串通、合謀哄抬房價,掩蓋房地產(chǎn)市場上真實的供求關(guān)系。這種操縱房地產(chǎn)價格的行為,使得我國房地產(chǎn)行業(yè)的平均利潤率高于國際平均水平,也高于國內(nèi)其他行業(yè)的平均利潤率,成為名副其實的“暴利”行業(yè)。有資料顯示,國際上房地產(chǎn)業(yè)平均利潤率基本在 6%至 8%之間,有些國家只有 2%,而國內(nèi)平均不低于 25%,連微利的安居工程,也有12%以上利潤。

2.規(guī)范、誠信的中介服務(wù)缺失

房地產(chǎn)中介服務(wù)是指為商品房銷售和房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等活動提供價格評估、信息咨詢、置業(yè)擔(dān)保、代理式策劃的有償服務(wù)行為。在分工日益精細(xì)的現(xiàn)代社會中,人們越來越離不開專業(yè)的中介服務(wù),有資料顯示,美國約有 80%以上的房地產(chǎn)買賣是通過房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人實現(xiàn)交易的。然而我國房地產(chǎn)中介服務(wù)起步晚,房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)業(yè)不發(fā)達(dá),主要集中在二手房交易市場,并且存在房屋中介公司混亂無序、從業(yè)人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、中介服務(wù)信用度低等問題。雖然城市房地產(chǎn)管理法和城市房地產(chǎn)中介服務(wù)管理規(guī)定對中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件與從業(yè)人員資格認(rèn)證作出了規(guī)定,然而,一個成熟的中介服務(wù)市場除了有政府專門監(jiān)管之外,還應(yīng)該有獨立的行業(yè)協(xié)會進(jìn)行自律管理。我國房地產(chǎn)中介自律管理薄弱,缺少全國性的房地產(chǎn)中介自律組織。雖然各地已經(jīng)成立了地方性的房地產(chǎn)中介協(xié)會,但是由于它接受地方建設(shè)委員會和地方民政局的監(jiān)督管理,很難保證其獨立地位,因此這些協(xié)會很難充分發(fā)揮服務(wù)和協(xié)調(diào)作用。

3.產(chǎn)權(quán)欺詐現(xiàn)象突出

房地產(chǎn)交易市場上一房多賣、重復(fù)抵押、將租賃的房屋進(jìn)行銷售等現(xiàn)象層出不窮,究其原因,除了市場主體誠信缺失之外,還有一個重要的原因涉及產(chǎn)權(quán)登記功能發(fā)揮不暢的問題。房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等交易行為都會涉及房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記。從私權(quán)保護(hù)的角度看,房地產(chǎn)登記是為了貫徹物權(quán)公示原則而設(shè)立,它應(yīng)起到物權(quán)變動的公示作用。而《土地登記規(guī)則》第 62條和《土地登記資料公開查詢辦法》對查詢設(shè)置了苛刻的條件限制,降低了登記作為物權(quán)公示手段的價值,損害了登記保護(hù)交易安全的功能。另外,我國房地產(chǎn)雖然采取實質(zhì)主義登記原則,但是并沒有像德國、瑞士那樣建立登記機(jī)關(guān)賠償制度,使得實踐中登記機(jī)關(guān)經(jīng)常錯誤登記、遺漏登記、延誤登記甚至互相扯皮,卻無須承擔(dān)法律責(zé)任,嚴(yán)重侵害了當(dāng)事人的利益[4](P332)。

(四)繁重的房地產(chǎn)稅費(fèi)

房地產(chǎn)從取得建設(shè)用地使用權(quán)到交付的過程中會產(chǎn)生一系列稅費(fèi)。有關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營涉及的各種稅費(fèi)見表2。

表2:房地產(chǎn)稅費(fèi)清單

房地產(chǎn)稅費(fèi)存在三個方面的問題。首先,名目繁多的稅費(fèi)增加了房地產(chǎn)交易的復(fù)雜性,降低了消費(fèi)透明度,消費(fèi)者很難判斷自己支付了房價之后還要繳納多少稅費(fèi),而支付的房價里面又有多少是政府的稅費(fèi)。其次,繁重的稅費(fèi)是造成“高房價”的一個原因。多種調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,包括土地出讓金在內(nèi)的房地產(chǎn)稅費(fèi)占了房地產(chǎn)開發(fā)成本的 50%～70%。第三,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)往往會將自己應(yīng)該承擔(dān)的稅費(fèi)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者,如房產(chǎn)測繪費(fèi)、開發(fā)建設(shè)期間土地使用費(fèi)。另外出現(xiàn)“搭車收費(fèi)”,比如有線電視初裝費(fèi)、燃?xì)夤艿蕾M(fèi)等這些本來屬于運(yùn)行商應(yīng)該承擔(dān)的成本,往往也會在業(yè)主收房的時候和其他稅費(fèi)一起由業(yè)主繳納。

房地產(chǎn)業(yè)存在如此多的問題,有的是因為沒有明確政府監(jiān)管與市場的界限、未能充分發(fā)揮行業(yè)自律管理的作用、沒有樹立政府服務(wù)意識,還有的屬于政府監(jiān)管本身失靈、不夠科學(xué),因此在處理好政府與市場、他管與自律、管理與服務(wù)關(guān)系的前提下建立科學(xué)有效的政府監(jiān)管模式是當(dāng)務(wù)之急,考驗著決策者的決心與智慧。

四、構(gòu)建科學(xué)有效的政府監(jiān)管體制

首先,要建立科學(xué)的房地產(chǎn)政府監(jiān)管體系,必須處理好市場與政府、他律與自律、監(jiān)管與服務(wù)幾組關(guān)系。其次,要針對房地產(chǎn)業(yè)存在的突出問題,構(gòu)建科學(xué)合理的政府監(jiān)管體制。

1.市場與政府關(guān)系

目前房地產(chǎn)領(lǐng)域存在一系列問題,有的是因為市場失靈,有的是屬于政府失靈,但是首先要弄清楚市場與政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域的分野,即哪些應(yīng)該由市場無形之手調(diào)節(jié),哪些屬于政府的責(zé)任,正所謂“上帝的歸上帝,凱撒的歸凱撒”。對于市場部分應(yīng)該進(jìn)行充分的市場化,尊重市場規(guī)律,政府只能從安全、秩序方面進(jìn)行監(jiān)管。以商品房開發(fā)為例,按照市場規(guī)律,從事商品房開發(fā)的企業(yè)對于蓋多大的房子、如何定價、要爭取什么樣的目標(biāo)客戶都應(yīng)該屬于市場主體正常的經(jīng)營行為,政府不應(yīng)該橫加干涉。當(dāng)然政府可以采用稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)商品房開發(fā)企業(yè)建設(shè)適合廣大消費(fèi)者需求的住房。針對目前我國房地產(chǎn)市場出現(xiàn)“高房價”現(xiàn)象,要具體分析價格是否體現(xiàn)供求關(guān)系,不能反映供求關(guān)系的價格就構(gòu)成虛高,政府可以采取監(jiān)管手段把價格虛高的部分?jǐn)D出。另外市場對良莠不齊的房地產(chǎn)經(jīng)營主體進(jìn)行優(yōu)勝劣汰也屬于市場規(guī)律的一部分。比如這次經(jīng)濟(jì)蕭條期來臨,那些規(guī)模小、資金薄弱的企業(yè)慘遭淘汰,體現(xiàn)出市場本身具有的凈化功能,對此政府應(yīng)該習(xí)慣這一市場現(xiàn)象,而不必投入資金進(jìn)行所謂的“救房市”。政府應(yīng)該把充足的資金投入保障性住房建設(shè)中,畢竟為中低收入的消費(fèi)者提供保障性住房才是政府的責(zé)任。盡管現(xiàn)階段我國也逐步建立起了包括住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房在內(nèi)的住房保障體系,然而供應(yīng)量不足、覆蓋率低、資金有限、運(yùn)作不規(guī)范等問題的存在說明政府在這一領(lǐng)域的投入還不夠,應(yīng)該盡早出臺住房保障法,實現(xiàn)住房保障法治化。

2.政府監(jiān)管與行業(yè)自律關(guān)系

房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)業(yè)的行業(yè)管理,包括政府專門機(jī)構(gòu)的管理和行業(yè)自律兩個方面。政府專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、中介從業(yè)人員的執(zhí)照頒發(fā)與管理、房地產(chǎn)交易客戶的投訴等。而房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)的活動更多地應(yīng)該由行業(yè)協(xié)會自律管理。目前我國房地產(chǎn)中介存在如此嚴(yán)重的問題主要是因為房地產(chǎn)中介的自律機(jī)制不發(fā)達(dá),沒有一個運(yùn)作規(guī)范良好的協(xié)會通過對從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行約束來提高其專業(yè)水平和倫理道德水準(zhǔn)、維護(hù)房地產(chǎn)中介聲譽(yù)。目前我國雖然成立了房地產(chǎn)中介協(xié)會,但是由于依附于行政機(jī)關(guān),協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)和成員往往具有行政背景,因此這些協(xié)會的獨立性較差。為了充分發(fā)揮行業(yè)組織的服務(wù)、協(xié)調(diào)以及規(guī)范作用,應(yīng)該從保障其獨立性和專業(yè)性兩方面入手。首先建立全國性房地產(chǎn)中介協(xié)會,協(xié)會與地方房地產(chǎn)中介協(xié)會是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。其次,協(xié)會工作人員實行雇員制,從社會上招聘,或者從大型會員公司中選派來。另外還要吸納更多的律師、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、評估師等具有專業(yè)執(zhí)業(yè)資格的成員,以保證工作的專業(yè)、高效。

3.監(jiān)管與服務(wù)關(guān)系

政府對房地產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管的同時應(yīng)該提供服務(wù)。以登記為例,登記是政府管理手段,通過房地產(chǎn)權(quán)屬登記,政府可以建立完整的戶籍資料,進(jìn)而為房地產(chǎn)稅收、規(guī)劃提供依據(jù)。同時,為了保證交易安全,政府應(yīng)該提供登記信息查詢服務(wù),維護(hù)交易主體的利益。片面強(qiáng)調(diào)權(quán)屬管理功能,而忽視登記的權(quán)利公示功能,不利于房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展。

4.完善建設(shè)用地使用權(quán)制度

首先,在嚴(yán)格土地用途規(guī)劃的前提下,建立農(nóng)村集體所有制土地流轉(zhuǎn)制度,統(tǒng)一城市和農(nóng)村的土地市場。對于城市規(guī)劃內(nèi)的集體所有的土地,無須轉(zhuǎn)化為國有土地,政府從集體所有制土地流轉(zhuǎn)的鏈條上退出來,恢復(fù)集體所有制土地上完整的所有權(quán)。其次,在不改變建設(shè)用地供應(yīng)雙軌制的前提下,嚴(yán)格劃撥用地審批程序。以是否營利為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化《劃撥用地目錄》,對于歷史上形成的劃撥用地,一旦用于營利性開發(fā)建設(shè),國家將收回土地使用權(quán),從而保證進(jìn)入房地產(chǎn)市場的土地均是通過有償出讓完成的。另外,修改城市房地產(chǎn)管理法與物權(quán)法規(guī)定不一致的條款,如改變現(xiàn)行的房產(chǎn)和地產(chǎn)分管體制,實行房地產(chǎn)統(tǒng)一登記制度;按照《物權(quán)法》第 149條的規(guī)定,分兩種情況對建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿進(jìn)行處理:住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動續(xù)期,非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期,依照現(xiàn)行城市房地產(chǎn)管理法有關(guān)續(xù)期的規(guī)定辦理。

5.正確定位政府作為監(jiān)管者的角色

房地產(chǎn)市場之所以出現(xiàn)土地供應(yīng)總量失控以及房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)操縱房地產(chǎn)價格的現(xiàn)象,一個重要的原因是地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)有共體的經(jīng)濟(jì)利益,造成政府在房地產(chǎn)市場中的角色沖突。地方政府作為土地資源壟斷者以土地出讓方的身份深陷房地產(chǎn)開發(fā)的利益鏈條之中,利益糾葛使得地方政府很難作為超然的監(jiān)管者,對房地產(chǎn)市場進(jìn)行科學(xué)有效的管理。要避免政府既是當(dāng)事人又做監(jiān)管者,斬斷地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)之間的利益鏈條,必須改變土地使用決策制度。我國憲法和土地管理法明確規(guī)定我國土地公有制的性質(zhì),即全民所有和集體所有。既然是全民所有,那么代為行使所有權(quán)的就應(yīng)該是人民代表大會,而政府只能作為執(zhí)行者執(zhí)行人大的決策[4](P172)。另外在房屋拆遷問題上,政府應(yīng)該作為監(jiān)管者制定規(guī)則維護(hù)拆遷的公益性和秩序,而不應(yīng)該直接作為拆遷主體。

6.完善信息公開機(jī)制

針對目前房地產(chǎn)信息不透明的現(xiàn)狀,迫切需要完善信息公開機(jī)制,包括房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信息強(qiáng)行公開機(jī)制和政府信息公開機(jī)制。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信息公開包括開發(fā)項目規(guī)劃、建設(shè)用地許可、施工許可、預(yù)售許可、建筑材料、建筑達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)等。政府信息公開的內(nèi)容包括兩個層次:首先是針對房地產(chǎn)業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù),如建設(shè)用地供應(yīng)量、城市總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃等,公開的目的是有助于消費(fèi)者對房地產(chǎn)的價格走勢作出正確判斷;其次公開具體開發(fā)項目的數(shù)據(jù),包括具體規(guī)劃、土地出讓合同、權(quán)屬登記、開發(fā)商資質(zhì)與信用記錄以及各種稅費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)等,增加房地產(chǎn)交易市場的透明度。對于房地產(chǎn)開發(fā)成本是否應(yīng)該公開目前引起激烈的爭論,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)認(rèn)為開發(fā)成本屬于企業(yè)的商業(yè)秘密,不屬于公開的系列。開發(fā)成本由土地出讓金、建筑成本、開發(fā)企業(yè)營運(yùn)成本等組成,而政府收取的土地出讓金作為財政收入應(yīng)該公開,建筑成本根據(jù)公開的建筑材料可以推斷出來,因此房地產(chǎn)開發(fā)成本在信息公開機(jī)制下是相對透明的,無須專門公開。

7.建立科學(xué)的房地產(chǎn)稅費(fèi)機(jī)制

針對房地產(chǎn)稅費(fèi)繁重的問題,首先清理不合理的稅費(fèi)項目,適當(dāng)降低征收標(biāo)準(zhǔn),以減輕消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。其次公開稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和征收依據(jù),增加房地產(chǎn)稅費(fèi)透明度。再次加強(qiáng)房地產(chǎn)價格管制。政府物價管理部門應(yīng)介入商品房銷售成本及利潤率的核算指導(dǎo)和監(jiān)督管理,防止房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將自身應(yīng)該承擔(dān)的稅費(fèi)通過房價的形式轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。

[1]高富平.土地使用權(quán)和用益物權(quán)——我國不動產(chǎn)物權(quán)體系研究[M].北京:法律出版社,2001.463.

[2]林毅夫.工業(yè)化、城市化與土地權(quán)益[A].樓培敏.中國城市化:農(nóng)民、土地與城市發(fā)展[C].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,2004.7.

[3]崔建遠(yuǎn),孫佑海,王宛生.中國房地產(chǎn)法研究[M].北京:中國法制出版社,1995.42.

[4]林建偉.房地產(chǎn)法基本問題 [M].北京:法律出版社, 2006.