鄭素娟

(余姚市政府投資項目審計中心,浙江 余姚 315400)

隨著社會經濟的快速發(fā)展,政府投資建設項目越來越多,單個項目的規(guī)模越來越大,經濟效益和社會效益日益明顯,伴隨投資項目的實施又促進了經濟和社會的進一步發(fā)展。但是,與此同時管理人員的數(shù)量和素質、各方面的技術咨詢、服務人員沒有相應增加或提高,再加上不科學的追求速度和形象,必然造成許多前期工作不到位、管理不到位、監(jiān)督不到位,直接的結果就是工程變更普遍存在,而且比重越來越大,甚至出現(xiàn)了工程變更“不可避免”的錯誤思想。

1 問題的提出

社會、經濟的快速發(fā)展帶來了政府投資項目的大量實施,同時伴隨科技的進步,項目建設周期越來越短,各個環(huán)節(jié)的工作時間都被大大壓縮,必然引起論證和決策的粗糙和不嚴密,出現(xiàn)項目實施過程中大量的工程變更。余姚市近幾年政府投資項目的統(tǒng)計見表1。

從表中可看出,無論是有變更項目數(shù)、變更投資額、單個最大變更投資額還是單個最大變更比例都很大,而且是逐年大幅度提高。如,有變更項目從2006年的3.6%提高到2009年24.5%,單個最大變更比例從2006年的2.9%提高到2009年的35.1%,單個最大變更比例超過了項目估算的1/3。而在這些變更中幾乎沒有項目是調低的,可以說政府投資項目的投資概算控制在某些項目中形同虛設。

工程變更的普遍存在,帶來以下問題:影響項目功能的實現(xiàn)、影響工程質量和進度、影響工程投資、嚴重的影響政府投資計劃的實施,有可能帶來腐敗現(xiàn)象,等等。因此,嚴格控制政府投資項目工程變更,進一步規(guī)范政府投資項目變更行為勢在必行。

2 工程變更的主要原因

2.1 基本建設程序執(zhí)行不嚴格

工程建設項目應該經過項目立項申請、可行性研究、初步設計的審批程序,再進行施工圖設計和工程招投標。但目前政府投資項目建設中存在投資概算未經批準即進行招投標,進入施工,也有為應付立項而設計的現(xiàn)象。由于建設程序錯位,產生邊設計、邊施工、邊變更的“三邊”工程,造成設計變更頻繁,現(xiàn)場簽證多的情況,不僅增加了工程管理難度,也造成投資失控。某道路改造工程,由于設計深度不足,招標后對設計方案進行了大幅調整,工程變更投資達930萬元,為總投資的31%;某中學新建工程初步設計時為使投資概算不超過立項,其中運動場跑道設計為煤渣跑道,實際調整為塑膠跑道,這一項就由原來的議標價135萬元調整到276萬元,增加1倍多。

2.2 招標文件編制不夠嚴密

招標文件的編制質量是保證整個工程實施是否順利實施的關鍵之一。審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題一是招標文件的編制存在漏洞,有的工程量清單中項目內容描述不夠詳細或漏項少算、有的工程量清單報價與材料清單表報價缺乏一致性和嚴密性,與編制的標底存在矛盾、對新增項目的結算條款未作明確規(guī)定等等,這些都將引起工程變更。如某污水泵站工程,標底編制時已計入調節(jié)池防腐項目,而在統(tǒng)一口徑說明中未涉及調節(jié)池防腐,為此標底編高20多萬元。泵池蓋板為鋼板,設計厚度10 cm,標底編制時由于未能及時發(fā)現(xiàn)設計厚度這一明顯錯誤,在實際施工時取消了此項從而產生變更。二是招標時暫定項過多。由于有些項目的設計不完善或部分材料一時不能確定等原因,建設單位和招標代理機構往往將不明確的部分作暫定價的形式處理。暫定價的項目越多,實施過程中的重新設計或重新明確的量也越多,也就是工程變更越多。某道路改造工程中標價2 985萬元,扣除規(guī)費稅金193萬元,甲方預留金150萬元,剩余工程量清單項目合計為2 642萬元,但其中的暫定總價項目或暫定材料價項目合計1 609萬元,占清單項目總費用的60.9%,過多的暫定價使得工程招標競爭失去了實際意義,也影響了工程的順利實施。

2.3 建設管理松懈,工程變更簽證不夠規(guī)范

(1)建設單位擅自提高建設標準,隨意更改建筑材料。由于建設單位概算控制意識普遍比較淡薄,設計階段為規(guī)避一些敏感問題而降低標準,在工程實施過程中通過變更來提高標準或改變功能,這是比較普遍存在的現(xiàn)象之一。

(2)實施階段控制力度不夠,工程變更聯(lián)系單滯后,變更的材料價格未及時確定,此類情況最為普遍,直接后果就是增加了結算價確定的難度。

(3)工程變更簽認程序不合規(guī),隨意性大,如擅自變更材料品種、規(guī)格。某給水管改造工程,2008年4月開標,中標價179萬元,因設計變更由原來的dn 1 000球墨鑄鐵管改為dn 1 000 PCCP管等原因,不僅延期開工,而且承包商以已采購為由要求索賠11.8萬元;另一種情況是投標時故意將壓低單價,中標后以廠家不生產為由要求變更,實則是承包商在 “投機取巧”,利用工程變更簽證做文章,類似情況較多在綠化工程中尤為明顯。

2.4 其他原因

轉賣投標權的行為,是造成工程變更內容增多的另一主要原因。以搖號確定投標人是目前控制投標單位數(shù)量的有效辦法,也可以避免許多人為因素的干擾,但隨著這一辦法的實施,社會上產生了以搖號為目的的建筑企業(yè),一旦中號即轉賣投標權。以這種方式取得中標工程很可能讓承包商設法增加工程聯(lián)系單來彌補買號的付出。

3 完善工程變更管理的對策措施

3.1 嚴格執(zhí)行建設程序,科學安排時間,確保各個環(huán)節(jié)工作質量

項目決策各環(huán)節(jié)的科學性、合理性是保證政府投資項目質量和進度的前提,必須規(guī)范基本建設程序,杜絕搞虛假論證。設計單位應從功能需求出發(fā),以提高建設項目綜合效益的目標把好設計關;招標代理機構要重視招標文件的質量,防止招標文件存在“隱患”;監(jiān)理單位要建立有效的監(jiān)理崗位責任制,總監(jiān)工程師負責制,規(guī)范工程變更操作,切實為業(yè)主把好有效的投資控制,真正發(fā)揮監(jiān)理作用。時間是質量的保證,在制定項目計劃時一定要科學、合理安排各階段的時間,特別要保證前期可行性研究、初步設計、施工圖設計和招標代理的時間。只有把前期各個階段的工作做深做細了、各個問題都研究透了,才能作出科學的決策,才能有一張科學的、切實可行的“藍圖”,才能有效減少工程變更,才能保證工程的順利實施。

3.2 嚴格各項管理制度和監(jiān)督制度

合同管理是項目管理的核心,合同確定了各方的項目實施目標和責任。要履行合同內容,首先要嚴格按照設計文件實施項目內容。嚴禁隨意變更建設規(guī)模、提高設計標準、增加建設內容等行為,建議推行“分級控制,限額簽證”的制度。對必須發(fā)生設計變更,尤其是涉及到費用增加的設計變更,必須按規(guī)定程序確認和批準,而且應盡可能提前實現(xiàn)這類型變更,減少損失,因為已完成或部分完成的工程內容還需拆除,勢必造成重大變更損失。其次,嚴格現(xiàn)場簽證管理,及時掌握工程造價變化。許多工程就是由于現(xiàn)場簽證不嚴肅、不到位,給工程結算帶來非常大的困難,因此嚴格現(xiàn)場簽證管理,是施工階段控制工程造價的關鍵。三是明確勘察、設計、招標代理等單位責任,將工程的投資控制引入相應的合同中。

3.3 完善事后檢查和各個環(huán)節(jié)的責任追究

近年來,政府投資決策失誤和建設項目違章實施的案例不斷出現(xiàn)。政府投資項目出現(xiàn)一些重大問題,究其原因除了決策機制不科學、不完善,預算約束不嚴,項目實施隨意性大,監(jiān)管制度不落實等,最大的原因就是責任追究不力。同時工程咨詢、投資項目決策、設計、施工、監(jiān)理等部門和單位,都應有相關的責任約束,在各自的合同中明確。對因勘察不周全、設計不完善、招標清單漏項等原因引起變更,造成投資增加的應對建設單位、勘察單位和設計單位及相關責任人員進行處罰。對不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的,要依法追究有關責任人的行政和法律責任。當前應盡快制定并完善相關的制度,嚴格加以落實。建議制定各環(huán)節(jié)變更總額控制制度,以約束隨意變更行為。

3.4 加強建設項目全程控制與管理

政府投資建設項目管理涉及環(huán)節(jié)眾多,參與部門眾多,唯有加強全程控制與管理,才能最大程度發(fā)揮投資資金的經濟和社會效益。

加強政府投資項目全過程跟蹤審計監(jiān)督,尤其要加強對工程變更的審計監(jiān)督。加大跟蹤審計力度,加強審計成果利用工作,實行信息化管理。全過程跟蹤審計監(jiān)督,改變以往事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督,使審計監(jiān)督關口前移,及時發(fā)現(xiàn)糾正工程實施中存在的問題,避免事后審計無法糾正或者損失浪費無法挽回等現(xiàn)象的發(fā)生。

4 建 議

(1)政府投資項目工程變更無論是項目數(shù)、變更總額、變更比例還是單個項目的變更投資百分比,都有迅速擴大的趨勢,應引起各有關部門、項目相關單位的重視;

(2)控制工程變更必須從嚴格、科學執(zhí)行建設程序入手,抓好各環(huán)節(jié)的技術論證和決策工作,從源頭控制投資和質量,在建設中必須堅持概算控制預算、預算控制決算,實行更強的計劃性、更嚴格的管理程序;

(3)完善各項管理和監(jiān)督制度并嚴格執(zhí)行,加大跟蹤審計力度,充分發(fā)揮審計專業(yè)監(jiān)督作用,規(guī)范工程變更審計。建議制定各環(huán)節(jié)變更總額控制制度和責任追究制度,以約束隨意變更行為。