李培蕾，鐘玉秀

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

近年，我國建成了一大批農(nóng)村飲水安全工程，在解決廣大農(nóng)民飲水困難、提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。但農(nóng)村飲水安全工程在運(yùn)行管理中存在的問題，已經(jīng)影響了工程的良性運(yùn)行和農(nóng)村居民的用水安全。其中一個原因是合理的水價(jià)機(jī)制尚未形成，工程的供水成本和供水價(jià)格較高。工程用電成本高、部分集中供水工程稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重是重要的影響因素。

一、我國農(nóng)村飲水安全工程電價(jià)、稅費(fèi)總體狀況

1.電價(jià)總體水平

我國電價(jià)分為居民生活用電、非居民照明用電、商業(yè)用電、非工業(yè)用電、大工業(yè)用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電六類。多年來，政府對農(nóng)村飲水工程用電在有關(guān)文件及解釋中均沒有明確規(guī)定其歸類，導(dǎo)致有關(guān)部門在實(shí)際操作中往往就高不就低，執(zhí)行較高的用電價(jià)格。

目前，農(nóng)村飲水安全工程電價(jià)總體呈現(xiàn)“三高”的特點(diǎn)。一是電價(jià)總體水平高于當(dāng)?shù)爻鞘芯用裆钣秒娝?。根?jù)對全國17個地區(qū)農(nóng)村飲水工程的電價(jià)調(diào)查分析，農(nóng)村飲水工程的平均電價(jià)為0.644元/kWh，而城市居民生活用電的平均電價(jià)僅為0.452元/kWh。有15個地區(qū)農(nóng)村飲水工程的平均電價(jià)高于當(dāng)?shù)爻鞘芯用裆钣秒婋妰r(jià)。電價(jià)水平最高的黑龍江省執(zhí)行電價(jià)為1.004元/kWh，是當(dāng)?shù)爻鞘芯用裆钣秒婋妰r(jià)的2.2倍。二是提水工程的平均電價(jià)高于自流引水工程。調(diào)查地區(qū)提水工程的平均電價(jià)為0.645元/kWh，略高于自流引水工程的平均電價(jià)0.631元/kWh；黑龍江省提水工程電價(jià)最高，達(dá)到1元/kWh。三是山丘區(qū)工程的用電價(jià)格高于平原區(qū)工程。自流引水工程中，平原區(qū)和山丘區(qū)的工程執(zhí)行電價(jià)分別為0.611元/kWh、0.634元/kWh； 提水工程中，平原區(qū)和山丘區(qū)的工程執(zhí)行電 價(jià) 分 別 為 0.636元/kWh、0.655元/kWh。

2.稅費(fèi)收取總體狀況

農(nóng)村飲水安全工程在建設(shè)期間和運(yùn)行期間都要交納一定的稅費(fèi)。工程建設(shè)期間需交納營業(yè)稅、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、教育費(fèi)附加3項(xiàng)稅費(fèi)，有些地區(qū)針對建設(shè)期間的稅費(fèi)采取先征后返的做法。工程運(yùn)行期間通常要交納營業(yè)稅、增值稅、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)和教育費(fèi)附加、印花稅等，少數(shù)地區(qū)還設(shè)立了多種名目的稅種，如集體企業(yè)所得稅、集體企業(yè)增值稅、集體企業(yè)城市維護(hù)建設(shè)稅、一般教育費(fèi)附加稅、集體企業(yè)土地使用稅和其他印花稅等。重慶市收取諸如土地使用稅、房產(chǎn)稅等，安徽省收取零售稅、工商注冊費(fèi)，山西省還收取河湖維護(hù)稅。黑龍江省征收的稅費(fèi)有5種，重慶市征收的稅費(fèi)有6種，大連市征收的稅費(fèi)多達(dá)9種。

3.政策實(shí)施情況

針對農(nóng)村飲水安全工程電價(jià)高、部分地區(qū)工程稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重的問題，國家及地方出臺了一些優(yōu)惠政策，但由于目前國家對農(nóng)村飲水工程管理單位缺乏明確的定性，農(nóng)村飲水工程雖然具有準(zhǔn)公益性質(zhì)，卻并沒有享受到相應(yīng)的優(yōu)惠政策。同時，一些政策規(guī)定比較模糊，可操作性不強(qiáng)，實(shí)際落實(shí)效果較差。

根據(jù) 2010年審計(jì)署對 2006—2008年全國103個縣農(nóng)村飲水安全工程的審計(jì)報(bào)告，審計(jì)延伸調(diào)查的575處農(nóng)村集中式飲水安全工程中，42%未享受到國家電價(jià)優(yōu)惠政策。多數(shù)農(nóng)村飲水工程用電仍按照非普通工業(yè)用電、普通工業(yè)用電收費(fèi)，部分地區(qū)甚至按照商業(yè)用電收費(fèi)。

二、電價(jià)及稅費(fèi)對運(yùn)行期工程供水成本的影響分析

農(nóng)村飲水工程的供水成本主要由水資源費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊費(fèi)、維修費(fèi)、工資福利費(fèi)、工程管理費(fèi)、電費(fèi)、藥劑費(fèi)、水質(zhì)檢測費(fèi)、稅費(fèi)等組成。據(jù)調(diào)查，折舊費(fèi)、電費(fèi)、人員工資在供水成本中所占比重較高，分別為22.8%、19.3%、19.1%，是影響工程供水成本的最主要因素。稅費(fèi)所占比重為3.9%，但對供水成本的影響也不容忽視。

1.電費(fèi)在工程供水成本構(gòu)成中所占比重較大

據(jù)調(diào)查，在農(nóng)村飲水安全工程中，電費(fèi)所占比重僅次于折舊費(fèi)所占比重，是影響工程供水成本的最重要因素之一。從各地情況看，有7個省的農(nóng)村飲水工程電費(fèi)在供水成本中所占比重較大，均在20%以上，最高的遼寧省達(dá)到38.9%。

2.自流引水與提水工程用電價(jià)格對供水成本的影響差別較大

對于高揚(yáng)程地區(qū)而言，電價(jià)對工程供水成本的影響更為明顯。提水工程的耗電量較大，抽1 m3水通常要耗電4～5kWh，在電價(jià)高于自流引水工程的情況下電費(fèi)更高。

據(jù)調(diào)查，提水工程電費(fèi)占工程運(yùn)行成本的比重遠(yuǎn)大于自流引水工程，云南省提水工程最高達(dá)到37.39%，而自流引水工程僅為7.41%。除了山西、重慶這一比重的差距較小外，其余各地提水工程的電費(fèi)比重都超過自流引水工程10%以上，湖北省兩比重差距達(dá)到12倍多。即使是對農(nóng)村飲水工程實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電的新疆地區(qū)，提水工程電費(fèi)在工程運(yùn)行成本中仍占有較大比重。就單個供水工程來說，電費(fèi)占供水廠運(yùn)行成本比重最高的為山西省張家溝提水工程，比重高達(dá)68.7%。

3.不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)農(nóng)村飲水工程用電價(jià)格對供水成本的影響也存在差異

東部地區(qū)的電價(jià)水平最高，平均為0.774元/kWh；其次是中部地區(qū)，平均為0.689元/kWh；西部地區(qū)由于有較多的優(yōu)惠政策，電價(jià)水平最低，平均為0.547元/kWh。通過調(diào)查分析，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的工程電費(fèi)占其運(yùn)行成本的比重有較大差距，中部地區(qū)最高，達(dá)到30.9%；東部地區(qū)次之，約為26.7%；西部地區(qū)最低，約為19.6%。

4.部分工程的稅費(fèi)在運(yùn)行成本中所占比重較大

總體來看，大部分農(nóng)村飲水工程的稅費(fèi)對供水成本的影響并不明顯，稅費(fèi)占工程運(yùn)行成本的比重平均為3.9%，相比于供水成本中其他要素所占比重較小。但也有些地區(qū)借農(nóng)村飲水工程搭車收費(fèi)，使部分工程的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，其中不乏一些不合理的稅種，如增值稅、房地產(chǎn)稅、土地使用稅等。

在調(diào)查的農(nóng)村飲水工程中，有67處工程的稅費(fèi)占運(yùn)行成本的比重超過5%。江西省各種稅費(fèi)達(dá)到0.11元/m3，占供水成本的12%；重慶市各項(xiàng)稅費(fèi)為0.47元/m3，占供水成本的比例達(dá)到20%。

三、農(nóng)村飲水安全工程實(shí)行電價(jià)、稅費(fèi)優(yōu)惠政策是當(dāng)前我國農(nóng)村水利政策的重要組成

1.保障農(nóng)村居民飲水安全是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容

逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。農(nóng)村飲水工程是為廣大農(nóng)村居民提供安全飲用水，而飲用水是居民最基本的生活需要。在廣大農(nóng)村地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民水價(jià)承受能力比較低。尤其是地處山區(qū)的農(nóng)民，用電成本比較高，面對這樣的惠民設(shè)施，村民們往往望而卻步。

截至2009年年底，我國仍有2.03億人面臨飲水安全問題，這與國家提出的保障公民健康衛(wèi)生權(quán)利的目標(biāo)是不統(tǒng)一的。中共中央關(guān)于“十二五”的規(guī)劃建議提出，加快社會建設(shè)，建立健全基本公共服務(wù)體系。而保障農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民一樣能用上安全的水是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會基本公共服務(wù)均等化最重要的內(nèi)容。

2.調(diào)整農(nóng)村飲水工程電價(jià)、稅費(fèi)優(yōu)惠政策是深化改革的需要

黨和政府對“三農(nóng)”問題高度重視，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題始終是黨和政府工作的重中之重。1998年，針對農(nóng)村“用電難、用電貴”的問題，我國開展了以改造農(nóng)村電網(wǎng)、改革電力體制、實(shí)施同網(wǎng)同價(jià)為重點(diǎn)的第一次全國農(nóng)電改革，這項(xiàng)政策對于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)發(fā)揮了重要作用。農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革，是國家從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題采取的又一項(xiàng)重要措施。從2006年1月1日起，國家全面取消了農(nóng)業(yè)稅并實(shí)行糧食直接補(bǔ)貼。免征農(nóng)業(yè)稅、取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅更是大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

農(nóng)村飲水安全工程是重要的民生工程，這項(xiàng)惠民工程應(yīng)造福于農(nóng)民，而不應(yīng)成為農(nóng)民生活的負(fù)擔(dān)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段。農(nóng)村電價(jià)、稅費(fèi)改革也進(jìn)入新階段，深化改革應(yīng)從調(diào)整農(nóng)村飲水工程的電價(jià)、稅費(fèi)政策出發(fā)，逐步落實(shí)國家和地方出臺的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

3.實(shí)現(xiàn)農(nóng)村飲水工程良性運(yùn)行是保障農(nóng)村居民飲水安全的前提

建好管好用好農(nóng)村飲水工程，使其正常和長期發(fā)揮作用，是保障農(nóng)村居民飲水安全的前提，也是各級水行政主管部門面臨的一項(xiàng)長期、緊迫的任務(wù)。我國的農(nóng)村飲水工程具有工程分散、規(guī)模小、數(shù)量大等特點(diǎn)，在實(shí)際運(yùn)行管理中存在一些弊端。一方面，由于農(nóng)民居住分散，單村供水工程的供水覆蓋范圍十分有限，受益人口少，小型農(nóng)村水廠的供水能力普遍達(dá)不到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，只能實(shí)現(xiàn)簡單再生產(chǎn)。據(jù)調(diào)查，典型地區(qū)400座農(nóng)村飲水工程中，實(shí)際供水量占設(shè)計(jì)供水規(guī)模的比重平均為60.8%，近40%的工程實(shí)際供水量不足設(shè)計(jì)供水規(guī)模的一半。另一方面，由于供水規(guī)模小，工程運(yùn)行成本高，同一地區(qū)同種類型的供水工程，規(guī)模較大的工程單方制水成本普遍不到小規(guī)模工程的80%，個別地區(qū)甚至不到30%。

如果按照供水成本收費(fèi)，農(nóng)民的水費(fèi)負(fù)擔(dān)會很大，如果考慮農(nóng)民的承受能力執(zhí)行較低的供水價(jià)格，而供水單位的運(yùn)行成本又沒有補(bǔ)償渠道，水廠將面臨水費(fèi)計(jì)收難、水廠運(yùn)行難的兩難局面。

四、幾點(diǎn)建議

1.實(shí)行差別電價(jià)、稅費(fèi)優(yōu)惠政策

從國家今后發(fā)展的趨勢來看，對農(nóng)村集中供水工程用電執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價(jià)格或農(nóng)業(yè)灌溉排水電價(jià)是國家的政策導(dǎo)向，對已經(jīng)執(zhí)行農(nóng)業(yè)灌溉電價(jià)的工程仍應(yīng)實(shí)行灌溉電價(jià)，而對于城鄉(xiāng)一體化供水工程、水廠管網(wǎng)延伸供水工程以及聯(lián)村、單村集中供水工程用電，只要是向農(nóng)村提供生活供水，則執(zhí)行農(nóng)村生活電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際執(zhí)行過程中，應(yīng)實(shí)行差別電價(jià)、稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

一是針對不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的農(nóng)村飲水工程應(yīng)執(zhí)行差別電價(jià)、稅費(fèi)優(yōu)惠政策。西部地區(qū)高揚(yáng)程提水工程較多，電費(fèi)占工程運(yùn)行成本的比重較大，但從目前執(zhí)行的電價(jià)來看，東、中、西部差別不大。在制定電價(jià)優(yōu)惠政策時要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并考慮農(nóng)村居民對水價(jià)的承受能力，實(shí)行差別優(yōu)惠電價(jià)，西部地區(qū)應(yīng)實(shí)行更優(yōu)惠的電價(jià)。國家還應(yīng)通過差別稅費(fèi)優(yōu)惠政策，使工程的稅費(fèi)保持在與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的合理水平上，西部地區(qū)工程承受的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也應(yīng)相應(yīng)最少。

二是不同引水方式的農(nóng)村飲水工程實(shí)行差別優(yōu)惠電價(jià)。為了保障農(nóng)村居民享受到公平的飲用水,提水工程的電價(jià)應(yīng)低于自流引水工程，至少應(yīng)執(zhí)行相同的電價(jià)。而對于高揚(yáng)程提水工程應(yīng)實(shí)行更低的優(yōu)惠電價(jià)。對于農(nóng)村飲水工程已經(jīng)實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電的新疆、甘肅兩個地區(qū)，電費(fèi)占工程運(yùn)行成本的比重仍較高。這說明，在高揚(yáng)程地區(qū)僅僅對農(nóng)村飲水工程實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)是不夠的，還應(yīng)實(shí)行更優(yōu)惠的農(nóng)業(yè)排灌電價(jià)。

2.取消不合理稅費(fèi)，減免水資源費(fèi)等附加稅費(fèi)

凡國家、省、市、縣已明確取消的各項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目，任何單位和個人不得以任何理由繼續(xù)收取。對于合理的收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村飲水工程的社會公益性特點(diǎn)，建議有關(guān)政府部門對相應(yīng)收費(fèi)進(jìn)行減免。水利部門要免收農(nóng)村飲水工程供水的水資源費(fèi)；衛(wèi)生部門要主動承擔(dān)起水質(zhì)化驗(yàn)、檢測任務(wù)，并優(yōu)惠或減免水質(zhì)檢測費(fèi)；環(huán)保部門要免收工程污水處理費(fèi)。

3.公共財(cái)政負(fù)擔(dān)農(nóng)村飲水工程的部分電費(fèi)

通過前面的分析可以看出，對農(nóng)村飲水安全工程實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)無疑是解決工程供水成本高、農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)重的一個最切實(shí)有效的措施，而電價(jià)降低后隨之而來的一個問題就是誰為這部分電費(fèi)埋單。從我國的現(xiàn)實(shí)情況來看，如果完全由供電企業(yè)負(fù)擔(dān)，也將對其穩(wěn)定運(yùn)行產(chǎn)生一定的影響。

因此，一方面，國家及地方電網(wǎng)企業(yè)要承擔(dān)一定的社會責(zé)任，把農(nóng)村飲水工程實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)的電價(jià)矛盾通過工商業(yè)用電疏導(dǎo)出去，減輕電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)。另一方面，從政府的角度來看，飲水安全工程是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的重要組成部分，公共財(cái)政應(yīng)給予強(qiáng)力扶持。

4.加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保電價(jià)、稅費(fèi)優(yōu)惠政策的落實(shí)

目前，國家已經(jīng)明確對農(nóng)村飲水工程用電實(shí)行優(yōu)惠，部分省市也制定了具體的電價(jià)優(yōu)惠政策，在稅費(fèi)方面也針對農(nóng)村飲水工程制定了一些具體可操作的政策。但實(shí)際操作中要涉及水利、物價(jià)、電力多個部門，各相關(guān)部門應(yīng)對工程電價(jià)問題共同協(xié)商，電力企業(yè)要加強(qiáng)電價(jià)管理，嚴(yán)格執(zhí)行國家及地方的電價(jià)政策。此外要加強(qiáng)對電價(jià)、稅費(fèi)優(yōu)惠政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度，確保國家和地方電價(jià)、稅費(fèi)優(yōu)惠政策能夠執(zhí)行到位。

5.加大政策扶持力度，積極引導(dǎo)社會資本參與工程建設(shè)和管理

積極引導(dǎo)社會資本投入農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)與管理。鼓勵和扶持農(nóng)戶、聯(lián)戶、集體以獨(dú)資或股份合作制等形式建設(shè)、管理和經(jīng)營農(nóng)村飲水工程，地方政府通過預(yù)算內(nèi)資金、貸款貼息、以工補(bǔ)農(nóng)資金、以工代賑資金等多渠道進(jìn)行扶持。江蘇、湖北、山東等地的實(shí)踐表明，農(nóng)村飲水工程的建設(shè)與管理也可以采取個體投資建管、股份合作制監(jiān)管、集體建設(shè)整體拍賣經(jīng)營權(quán)等多種模式和采取市場化融資方式，這樣既在一定程度上解決了建設(shè)資金短缺問題，又較好地解決了供水工程產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營權(quán)不活的問題。應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村供水市場化，在供水成本較高的地方對供水企業(yè)或貧困用水戶實(shí)行水價(jià)補(bǔ)貼等。加大國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行投放農(nóng)村飲水工程建設(shè)信貸規(guī)模，通過財(cái)政貼息，鼓勵商業(yè)銀行對農(nóng)村飲水工程項(xiàng)目實(shí)行優(yōu)惠貸款。

[1]水利部發(fā)展研究中心.農(nóng)村飲水工程運(yùn)行機(jī)制研究[R].2009.

[2]水利部農(nóng)村飲水安全中心.農(nóng)村飲水工程長效機(jī)制研究[R].2009.

[3]水利部農(nóng)村飲水安全中心.中國農(nóng)村飲水安全建設(shè)管理論文集[M].2008.

[4]水利部農(nóng)村飲水安全中心.中國農(nóng)村飲水安全工程管理研究報(bào)告[R].2008.

[5]水利部農(nóng)村飲水解困項(xiàng)目評估專家組.全國農(nóng)村飲水解困項(xiàng)目評估報(bào)告[R].2008.