高 藝 王志林

移民安置規(guī)劃是根據(jù)國家一個時期的法律法規(guī)、基本國力和移民方針政策，按照實際情況，確定移民安置原則、安置范圍、安置方式、安置規(guī)模，規(guī)定移民工程建設(shè)規(guī)模、補償補助標準，提出移民投資概算和實施進度的技術(shù)性文件，是移民安置工作重要的指導性文件。

一、移民安置規(guī)劃概述

移民安置規(guī)劃由項目法人委托有資質(zhì)的設(shè)計單位編制，地方政府、項目法人和移民參與，其工作內(nèi)容包括：選定農(nóng)村移民安置居民點新址；編制農(nóng)村移民搬遷和生產(chǎn)安置規(guī)劃；提出相應項目的初步設(shè)計文件；選定城市、集鎮(zhèn)遷建新址，確定遷建人口、用地規(guī)模，編制城市、集鎮(zhèn)遷建規(guī)劃，提出市政公用工程設(shè)施和道路等工程設(shè)計文件；確定各專業(yè)項目的處理方案、規(guī)模、標準，提出專業(yè)項目處理設(shè)計文件；確定庫底清理范圍、對象和清理標準，擬定清理措施，提出相應設(shè)計文件；明確移民安置區(qū)環(huán)境保護和水土保持的要求，進行移民安置環(huán)境保護和水土保持設(shè)計，提出相應設(shè)計文件；研究移民安置項目分布和實施外部條件，擬定移民安置項目實施順序、管理方案、進度安排，進行實施組織設(shè)計；擬定移民后期扶持范圍，提出移民后期扶持措施；分析確定補償實物指標，編制建設(shè)征地移民安置補償費用概算。

二、移民安置規(guī)劃在征遷實施中的作用

移民安置規(guī)劃是征地拆遷工作的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到移民群眾的切身利益，其實施過程也是征遷工作的主要內(nèi)容。南水北調(diào)征地拆遷和移民安置實踐表明，移民安置規(guī)劃在保證征地拆遷和移民安置工作順利進行中發(fā)揮了重要作用。

一是指導征遷實施方案的制定，有效控制了征遷任務(wù)、進度。移民安置規(guī)劃確定了征遷移民總?cè)蝿?wù)，確定了工程紅線范圍，編制了實物補償概算，保證了移民征遷任務(wù)按期完成。

二是控制了移民工程建設(shè)規(guī)模和標準。依據(jù)移民安置規(guī)劃進行建設(shè)，總體上可以滿足當前移民搬遷安置和今后一段時期發(fā)展的需要。從監(jiān)測情況看，大部分區(qū)縣的移民工程建設(shè)規(guī)模和標準得到了有效控制，保證了移民任務(wù)完成量與移民資金完成量的匹配。

三是指導移民資金使用，維護移民群眾合法權(quán)益。移民安置規(guī)劃將移民資金層層落實到項目，且確定了各類建設(shè)工程單價和補償標準。這些補償補助標準比較符合實際，在實施過程中基本得到執(zhí)行。經(jīng)過多次專項檢查審計，補償資金基本上按政策與移民兌現(xiàn)，移民比較滿意。

三、現(xiàn)狀移民安置規(guī)劃問題分析

1.地方政府前期參與不足

由于水利工程移民問題涉及面廣、社會性和政策性強，移民安置的實施需要各級地方人民政府進行協(xié)調(diào)、督辦或執(zhí)行。但在項目前期階段，設(shè)計單位受項目法人委托編制移民安置規(guī)劃時地方政府介入較少。

2.移民安置方案的可操作性不強

在移民安置實施階段，由于移民安置規(guī)劃難以操作，移民安置方案變更較大，許多工程在拆遷完成后才審批移民安置實施方案。同時由于水利工程的建設(shè)周期較長，前期工作規(guī)劃的方案到具體實施時已時隔多年，其自然資源條件、市場需求條件、人的認知等都會發(fā)生一定的變化。所以，對移民安置前期規(guī)劃設(shè)計成果的時效性需要有一個合理的規(guī)定，對移民安置規(guī)劃滯后問題應提高重視并盡快解決。

3.實物指標調(diào)查缺漏項較多

雖然國家從程序和技術(shù)上對實物指標的調(diào)查確認都提出了嚴格的要求，但缺漏項現(xiàn)象依然存在：一是由于許多工程項目立項較急，移民安置的規(guī)劃設(shè)計工作沒有足夠的設(shè)計周期；二是由于前期可研階段實物量抽查取樣不足或者過小，造成初步設(shè)計階段實際調(diào)查實物量超出可研階段較多；三是對工程影響區(qū)考慮不周，或者移民安置區(qū)未確定具體位置，造成工程影響區(qū)和安置區(qū)實物量不足；四是專業(yè)項目的調(diào)查與復建設(shè)計脫節(jié)，現(xiàn)場調(diào)查時只按影響長度及程度登記，而無復建方案和補償投資。

4.農(nóng)村移民安置是難點，城郊、城鎮(zhèn)拆遷設(shè)計不足

土地征用后要在其他地區(qū)拿出土地來安置移民是非常困難的，生產(chǎn)安置方案難以落實，通過其他非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式安置移民，又存在對移民勞動技能的培訓問題，對于移民來說比較困難。另外，規(guī)范沒有具體規(guī)定城鎮(zhèn)、城郊拆遷的設(shè)計內(nèi)容，當工程遇到城郊、城鎮(zhèn)拆遷時，往往只能參照農(nóng)村拆遷進行設(shè)計，導致補償投資嚴重不足。

5.補償政策沒有前瞻性和延續(xù)性，補償標準偏低

在水利工程移民安置規(guī)劃設(shè)計中，后期扶持往往只是原則說法，而無實際措施。補償標準偏低，比如土地補償，大中型水利水電工程建設(shè)征用土地補償標準與城市土地相比，相差太大；移民房屋及其他私有財產(chǎn)補償往往只計算最低的重置材料、人工等，和城鎮(zhèn)房屋拆遷補償相差近10倍；基礎(chǔ)設(shè)施和專業(yè)項目補償政策根據(jù)“原規(guī)模、原標準、恢復原功能”原則進行搬遷、復建，由于涉及多個專業(yè)項目，設(shè)計深度不足，導致投資缺口較大。

四、移民安置規(guī)劃在實踐過程中的完善

1.樹立正確的移民安置規(guī)劃思想

移民安置規(guī)劃在指導移民安置實施工作時，也要隨著實踐活動的深入而不斷修改完善。要樹立工程建設(shè)、移民安置與生態(tài)保護并重的思想，切實轉(zhuǎn)變“重工程、輕移民”和“重搬遷、輕安置”的觀念。

2.移民安置規(guī)劃工作堅持走可持續(xù)發(fā)展道路

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在水利移民安置工作中具體體現(xiàn)在促進土地節(jié)約利用，征遷企業(yè)同質(zhì)集中，綜合考慮自然、經(jīng)濟、移民習俗等因素的合理開發(fā)，發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)等方面，不僅使移民能安置平穩(wěn)，還能保持平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展。

3.加強移民安置規(guī)劃的監(jiān)督管理

一個好的移民安置規(guī)劃要能正確實施并取得成效，建立移民安置規(guī)劃監(jiān)督體系非常重要。南水北調(diào)工程移民安置規(guī)劃管理實行政府監(jiān)督和社會監(jiān)督機制，由政府征遷部門和移民監(jiān)理單位對移民安置規(guī)劃執(zhí)行情況進行監(jiān)測評價，取得了較好效果。但是，移民安置規(guī)劃實施管理也存在不少問題，如有的隨意調(diào)整移民安置規(guī)劃，有的不按移民安置規(guī)劃實施和控制等。因此應進一步加強監(jiān)管，采取以下措施：（1）抓緊制定移民安置規(guī)劃的實施管理辦法，依法實施規(guī)劃管理職能；（2）加強規(guī)劃變更管理。經(jīng)批準的移民安置規(guī)劃應當嚴格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整或修改；確需調(diào)整或者修改的，應按原審批程序報批；（3）進一步做好移民綜合監(jiān)理工作，以加強對移民規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。為使移民綜合監(jiān)理更好地發(fā)揮作用，今后在規(guī)劃變更調(diào)整、規(guī)劃個案處理時，要進一步完善程序，可在委托綜合監(jiān)理核查后再審批。各級政府對規(guī)劃執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查時，應充分運用綜合監(jiān)理工作成果。同時，也可以加強政府紀檢監(jiān)督作用，監(jiān)督政府參與移民安置規(guī)劃編制和實施過程