鄭玲微，張鳳麟

(中國地質大學(北京)人文經(jīng)管學院，北京 100083)

目前，我國已探明礦產資源總量居世界前列，開采總量居世界第二位。礦產資源如此大規(guī)模的開采，不可避免地要占用和破壞大量的土地資源和產生環(huán)境污染，由此造成了原生環(huán)境景觀的極大破壞，并引發(fā)了一系列嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。我國政府十分重視生態(tài)環(huán)境的保護工作，并取得了較大的進展，但環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題仍然嚴峻，其中資金短缺是生態(tài)建設與環(huán)境保護面臨的主要困境。雖然目前我國對礦產資源的勘查、開采和銷售征收各種名目的稅費，但其中真正用于環(huán)境保護和生態(tài)建設的資金非常有限。因此，筆者認為，設立專為環(huán)境治理、保護和生態(tài)恢復、建設的資金是解決這個問題的一個重要途徑，構建礦產資源生態(tài)稅費體系尤為重要。

1 礦產資源生態(tài)稅費的概念

生態(tài)稅費是指對生態(tài)環(huán)境定價，利用稅收和費用形式征收開發(fā)活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞的外部成本。生態(tài)稅費設立目的，是為了給環(huán)境保護和生態(tài)補償提供資金。

在上述概念基礎上，筆者認為礦產資源生態(tài)稅費可定義為：因礦山企業(yè)勘探開發(fā)利用礦產資源的行為，給礦區(qū)周圍的生態(tài)環(huán)境造成破壞或污染，由國家有關行政機關向其征收(收取)的，用于治理、恢復生態(tài)環(huán)境的稅收和費用。

2 我國礦產資源稅費體系的現(xiàn)狀分析及存在的問題

目前，我國礦產資源稅費體系主要包括探礦權價款、探礦權使用費、采礦權價款、礦產資源補償費、礦產資源稅、采礦權使用費、增值稅、礦山企業(yè)所得稅、排污費和礦山地質環(huán)境恢復治理保證金。筆者按照是否具有生態(tài)補償性質將上述稅費分為兩種形式，即有生態(tài)補償性質的稅費形式和無生態(tài)補償性質的稅費形式。

2.1 有生態(tài)補償性質的稅費形式

所謂有生態(tài)補償性質的稅費，是指全部或者部分用于治理、恢復、校正生態(tài)環(huán)境的稅費形式。筆者經(jīng)過分析，認為這種性質的稅費主要包括以下兩種：

(1)排污費

排污費是按照國家法律、法規(guī)和相關標準，強制排污單位對其已經(jīng)或者仍在繼續(xù)發(fā)生的環(huán)境污染損失或危害承擔的經(jīng)濟責任，由環(huán)保部門依法向排放污染物的單位強制收取的費用，包括排污費和超標排污費。國家征收排污費的目的，是為了促進企事業(yè)單位加強經(jīng)營管理、節(jié)約和綜合利用資源，治理污染、改善環(huán)境。排污費應當全部專項用于環(huán)境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用。其收費項目包括水污染排污費、廢氣排污費、固體廢物及危險廢棄物排污費和噪音超標排污費。礦產資源在開發(fā)過程中，排出大量的廢水、廢氣和固體廢棄物，造成嚴重的水、大氣等污染。向礦山企業(yè)征收排污費，能在一定程度上限制資源開采量，減少環(huán)境污染，治理開采造成的環(huán)境污染，增強企業(yè)的環(huán)保意識。但是，目前排污費的使用方向過于狹窄，當?shù)卣魇盏呐盼圪M主要用于當?shù)氐奈廴疚锾幚碓O施建設，不能從優(yōu)化整個區(qū)域環(huán)境質量的角度出發(fā)，通盤考慮環(huán)保資金的使用，從而使排污費不能更全面地發(fā)揮生態(tài)補償?shù)男в谩？梢?，礦山企業(yè)繳納的排污費有治理污染和改善環(huán)境的性質，但主要還是為污染防治埋單。

(2)礦山地質環(huán)境恢復治理保證金

礦山地質環(huán)境恢復治理保證金，是指為了保證礦山開采企業(yè)在開采過程中合理開發(fā)礦產資源，注重環(huán)境保護，并在閉坑、停辦和關閉礦山后，將礦區(qū)環(huán)境修復到或超過原先生態(tài)環(huán)境的生產能力。礦山企業(yè)必須在申請礦產資源開采權之前，向有關部門提交礦山開采計劃、礦山地質環(huán)境保護和治理恢復方案、礦山地質環(huán)境恢復治理保證金。2009年，國土資源部令第44號發(fā)布了全國性的《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》，對此制度做了明確的規(guī)定。礦山地質環(huán)境保護，堅持預防為主、防治結合，誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰治理、誰投資誰受益的原則。“采礦權人應當依照國家有關規(guī)定，繳存礦山地質環(huán)境治理恢復保證金。礦山地質環(huán)境治理恢復保證金遵循企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲存、?？顚Ｓ玫脑瓌t?！?《規(guī)定》第十八條)?？梢?，這種保證金是專為治理、恢復礦區(qū)周邊生態(tài)環(huán)境而預先設立的，具有典型的補償生態(tài)環(huán)境的作用。

2.2 無生態(tài)補償性質的稅費形式

(1)礦產資源補償費

礦產資源補償費是國家憑借對礦產資源的所有權向采礦權人征收的費用。它所體現(xiàn)的是礦產資源國家所有權的收益權(又叫“權利金”)，它調整的是礦產資源所有權人與采礦權人之間的經(jīng)濟關系。我國從1994年4月1號起開始征收礦產資源補償費，由地質礦產主管部門會同財政部門征收。其中，中央與省、直轄市礦產資源補償費的分成比例為5∶5；中央與自治區(qū)礦產資源補償費的分成比例為4∶6。礦產資源補償費納入國家預算，實行專項管理，主要用于礦產資源勘查(《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》第十一條)。對于中央分成所得的礦產資源補償費，主要用于礦產資源勘查支出、礦產資源保護支出及礦產資源補償費征收部門經(jīng)費補助，它們之間的比例大致為70%、20%和10%?！兜V資源補償費使用管理辦法》第五條對三種支出的范圍做了一定的限制，其中“礦產資源勘查支出，主要用于戰(zhàn)略性礦產資源勘查支出及其他重要地質勘查專項支出。礦產資源保護支出，主要用于獨立礦山企業(yè)為提高礦產資源開采及回收利用水平而進行的技術開發(fā)和技術改造支出?！笨梢?，礦產資源補償費主要是解決資源耗竭性補償問題，專注于尋找更多能為人類所利用的資源，以及提高對現(xiàn)有資源的利用率，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的，而沒有涉及對資源開采造成的環(huán)境和生態(tài)問題的補償、治理等。

(2)礦產資源稅

礦產資源稅是指以國家礦產資源的開采和利用為對象所課征的稅，是為了調節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的一種稅。國務院令139號發(fā)布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》，規(guī)定自1994年1月1 日起對開采本條例規(guī)定的礦產品和生產鹽的單位和個人，開始實行“普遍征收，級差調節(jié)”的新資源稅制。開征資源稅，旨在使自然資源條件優(yōu)越的級差收入歸國家所有，排除因資源優(yōu)劣造成企業(yè)利潤分配上的不合理狀況。該稅由國家稅務機關征收，納入國家稅收財政的總體預算，而不是將該稅單獨保存用作補償生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。從生態(tài)補償角度來講，征收的礦產資源稅偏重于補償?shù)V產資源自身的經(jīng)濟價值和調節(jié)資源級差收入，而不是對生態(tài)環(huán)境的補償。此外，我國礦產資源稅的計稅依據(jù)是銷售量或自用量，而不是開采量，且實行差別稅額從量征收，這在客觀上鼓勵了企業(yè)對礦產資源的濫采濫用，加劇了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞。

(3)探、采礦權價款以及探、采礦權使用費

探礦權價款是指國家將其出資勘查形成的探礦權出讓給探礦權人，按規(guī)定向探礦權人收取的價款；采礦權價款是指國家將其出資勘查形成的采礦權出讓給采礦權人，按規(guī)定向采礦權人收取的價款。從本質上來看，探礦權和采礦權是勘探企業(yè)的一種財產權，是一種出讓金?？碧狡髽I(yè)通過前期資金投入形成探礦權和采礦權，再出售給礦山企業(yè)取得價金，是一種典型的對價交易?？碧狡髽I(yè)獲得的價金，失去的是財產，而礦業(yè)企業(yè)獲得的是財產，失去的是價金。所以，探礦權價款和采礦權價款在實現(xiàn)的過程中，不存在資源價值補償問題，也不存在對生態(tài)環(huán)境的補償，價款的取得僅僅是為了收回前期的勘探投資成本，是礦產資源勘查投資的對價。

探礦權使用費是由探礦權申請人根據(jù)其申請得到的勘查作業(yè)范圍的面積，以勘查年度計算，按一定的標準逐年繳納的；采礦權使用費是由采礦權人根據(jù)其申請得到的礦區(qū)范圍的面積，按照一定的標準逐年繳納的?？梢?，探礦權使用費和采礦權使用費是探礦權人和采礦權人獲得礦產資源所有權部分權能應付出的費用，是國家對礦產資源收取的管理費用，而不是用于生態(tài)補償?shù)馁M用。

(4)增值稅，礦山企業(yè)所得稅

我國石油、天然氣的增值稅稅率為17%，固體礦產的增值稅稅率為 13%，金屬、非金屬礦采選產品增值稅率為 13%。對礦產品征收增值稅，就是把礦產品當成普通的、能夠等價交換的商品，并不考慮礦產資源的特殊性，也未考慮對礦產品產生過程中對生態(tài)環(huán)境的補償。同樣，征收礦山企業(yè)所得稅也僅把礦山企業(yè)作為普通的企業(yè)主體，對其收入依法進行納稅。

在礦產資源稅費體系中，增值稅和資源稅所占的比重最大，是礦山企業(yè)稅費的主體，而它們均不具有生態(tài)補償性質，不屬于生態(tài)稅費。僅有的有生態(tài)補償性質的排污費和礦山地質環(huán)境恢復治理保證金，也存在明顯不足：排污費主要用于污染防治，而非環(huán)境治理和生態(tài)恢復，生態(tài)補償功能不夠強；保證金在征收過程中存在少交、遲交、甚至不交的現(xiàn)象，保證金被挪作他用的現(xiàn)象屢見不鮮，使生態(tài)環(huán)境的治理和恢復得不到資金保證。所以，筆者試圖建立礦產資源生態(tài)稅費體系，使某些不具有生態(tài)補償性質的稅費具有一定的生態(tài)補償性質，使原本有生態(tài)補償性質的稅費增強它們的生態(tài)補償功能，為礦產資源開采造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞準備充足的治理和保護資金。

3 構建我國礦產資源生態(tài)稅費體系

筆者從資源勘查和資源開采兩個過程構建我國礦產資源生態(tài)稅費體系的基本框架，并堅持生態(tài)補償性質“從無到有”、“由弱到強”的原則進行完善。

3.1 礦產資源勘查過程中的生態(tài)稅費形式

由本文第二部分可知，目前資源勘查過程僅存在探礦權價款和探礦權使用費兩種稅費，不存在任何生態(tài)稅費。筆者認為，首先應當肯定這兩種稅費，按照產權明晰、規(guī)則完善、調控有力、運行規(guī)范的要求，繼續(xù)完善這兩種稅費的收取和使用。同時，建議設立礦產資源開發(fā)生態(tài)風險基金，從上述兩種稅費中提取適當比例存入其中，因為：第一，礦產資源勘查是開采的前提，勘查是為開采服務的，而現(xiàn)實中資源開采造成了很多嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，往往由于資金準備不及時或不充分而得不到有效治理，所以在勘查階段就應該“未雨綢繆”，為未來開采可能造成的破壞提前準備治理恢復資金；第二，礦產資源開發(fā)使礦區(qū)甚至更大范圍面臨生態(tài)風險，礦山生態(tài)環(huán)境面臨的風險有時是無法預測的，導致的環(huán)境生態(tài)損失有時是無法估量的，礦產資源的開發(fā)者無法獨立承受，這種風險必然需要轉化為一種由政府和社會共同承受的風險，因此，設立這種風險基金很有必要，其資金來源可以多渠道，例如從開采階段中的采礦權價款和采礦權使用費中提取一定的比例；第三，國家對探礦權價款和探礦權使用費有所有權，政府作為人民的代表，理應為人民提供良好的生態(tài)環(huán)境服務，因此，從這兩種稅費中提取一定的比例作為生態(tài)風險基金是合理的。

3.2 礦產資源開采過程中的生態(tài)稅費形式

(1)“從無到有”的嘗試

首先，完善礦產資源補償費。第一，提高補償費征收標準，將各種名目的收費項目合為一個，對礦產資源開發(fā)過程中生態(tài)價值的損失予以補償?，F(xiàn)有的礦產資源補償費的征收依據(jù)是資源耗竭性補償原理，但征收標準過低，不僅沒有充分達到資源耗竭性補償，更沒有體現(xiàn)對生態(tài)損失的補償，無法維持礦產資源的可持續(xù)利用和良好生態(tài)環(huán)境；第二，加強礦產資源費的征收、使用和管理工作，在維持原有資源價值補償功能的基礎上，增加、增強其生態(tài)補償功能。

其次，開征環(huán)境稅。環(huán)境稅不等同于資源稅或增值稅或企業(yè)所得稅，它是以保護環(huán)境為目的的專門稅種。礦產資源開采過程中，排出大量的廢水、固體廢棄物，造成嚴重的水污染、大氣污染等，可以對其分批征收水污染稅、大氣污染稅、污染源稅、噪音稅、生態(tài)補償稅等一系列新稅種，然后通過實施優(yōu)惠稅收政策，保護環(huán)境。

再次，普遍開征生態(tài)環(huán)境補償費。生態(tài)環(huán)境補償費是以防止生態(tài)環(huán)境破壞為目的，以從事對生態(tài)環(huán)境產生或者可以產生不良影響的生產、經(jīng)營、開發(fā)者為對象，以生態(tài)環(huán)境整治及恢復為主要內容，以經(jīng)濟調節(jié)為手段，以法律為保障條件的稅費。生態(tài)環(huán)境補償費屬于邊際外部性成本中的生態(tài)破壞損失，具有生態(tài)補償?shù)墓δ?。我國最早的生態(tài)補償費實踐始于1983年云南省以昆陽磷礦為試點，對每噸礦石征收0.3元，用于開采區(qū)植被及其它生態(tài)環(huán)境破壞的恢復費用，取得了顯著成果。遺憾的是，由于缺乏嚴格的法律依據(jù)，征收工作相當困難和混亂，在2002年全國整治亂收費過程中，許多地方的生態(tài)補償費被取消。因此，筆者認為，應該重新開征生態(tài)環(huán)境補償費，通過制定全國性的法律法規(guī)來明確這項制度，可以按照生態(tài)環(huán)境資源的開發(fā)利用量來征收。

(2)“由弱到強”的突破

首先，完善排污費。第一，要繼續(xù)完善現(xiàn)行的排污收費制度，逐步提高現(xiàn)行排污收費標準、擴大收費范圍，切實做到污染者必須付費，重污染者必須多交費。第二，拓寬排污費的使用方向，從優(yōu)化整個區(qū)域環(huán)境質量的角度出發(fā)，通盤考慮排污費的使用，而不局限于本地排污費只用于本地的污染防治，從而使排污費更全面的發(fā)揮生態(tài)補償?shù)男в?；第三，擴大排污費的用途，不僅要為污染防治買單，也應提取部分為生態(tài)環(huán)境恢復買單。

其次，堅持收取礦山地質環(huán)境恢復治理保證金。礦山地質環(huán)境恢復治理保證金是保證“誰破壞、誰恢復”的關鍵，應該進一步規(guī)范和完善礦山勘查、開采許可證制度和環(huán)境影響評價制度，將指標、標準量化，為落實礦山環(huán)境恢復保證金制度鋪好路、墊好底。

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